【作者简介】王舒，人民法院报社编辑，香港中文大学硕士。

【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2016年 【期号】 2

【中文关键词】 法官管理制度；韩非；考核体系；职业保障

【摘要】 目前，全国各地试点法院改革中完备法官管理制度改革无疑是人民法院实现公正与效率的重要保证。韩非思想中的某些观点恰好对当前法官职业化水平较低、遴选制度简略、考核设计片面的现实问题有所回应。另外，其“民者好利禄而恶刑罚”的思想也为保障法官职业权利提供了一定参考。

【全文】

自十八届三中全会关于司法改革的“顶层设计”明朗后，法官管理制度改革无疑是人民法院新一轮司法改革的核心内容。在此项改革中，我们既要借鉴外来制度经验，又离不开中国传统文化的汲取与传承。笔者认为，中国传统文化中的“以法治吏”思想，对于中国法官管理制度改革，颇具借鉴价值。法官管理制度，即指围绕审判权的行使而设定的，有关法官的地位、法官资格、法官任免、法官保障、法官教育培训、法官的惩戒等一系列管理规程的总称。[1]本文通过分析现行法官管理制度存在的主要问题，结合韩非“依法治吏”的观点，就我国法官管理制度改革提出设想。

一、现行我国法官管理制度存在的主要问题

（一）法官职业化水平较低。长期以来，由于受行政化管理模式的影响，一定程度上冲淡了法院作为审判机关的特有属性。一方面，法官队伍精英化、专业化程度不够，法官队伍无法完全适应经济科技快速发展的趋势，导致审判质量、效率难以符合社会发展的需要；另一方面，因人员构成多样化，难以形成统一的法律意识，也难以达成职业道德、职业素养的共识。

（二）法官遴选制度不健全。现行《法官法》规定：初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。该规定较为简略，遴选程序和条件均缺乏特别规定。2008年，组织部联合最高法院、最高检察院出台了《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》，其中更为详细的规定了法官选拔的流程：由党委组织部会同人民法院组织笔试，面试，考察，体检，之后报省委组织部审批。就该遴选制度来说，一是遴选机构来源较单一，难以保持中立性；二是遴选的程序也缺少民主性和公开性。三是遴选过程较为依赖行政权，难以选拔出适格的法官群体，不利于提升我国法官的整体素质。

（三）考核体系不够科学。在法院现有的绩效考核中，量化指标在最初设计上旨在对法官行为进行精细化管理，旨在监督和规范法官权力的行使，通过一系列的结案率、开庭率、息诉率、调撤率等来考量法官的工作效果。但这种考核机制忽略了司法活动的专业性、司法个案裁量的复杂性，也忽视了法官的主观能动因素，不够科学严谨。此外，这种考核结果与激励法官、法官队伍优胜劣汰的联系不够紧密，自然也难以用于科学配置司法人力资源。

（四）法官职业保障不健全。目前，人民法院的财务收人来源与人事任免权难免受限于地方政府，法院容易受到来自于外界权力集团的控制与干预，影响法院依法独立公正行使审判权；另外，法官的经济保障、人身安全、任职保障等不够健全，导致法官职业尊严与荣誉感缺失，对优秀法律人才缺乏足够的吸引力，不少法院出现人才流失、法官断层等问题，一定程度上影响了人民法院审判事业的长远发展。

二、法官管理制度的理论背景与实践探索

上文所分析的诸多问题，或许产生的原因是复杂多样的，但其根源还是缺乏法官管理制度的核心理念。韩非“依法治吏”的思想虽然针对治理官吏而发，且具有一定的历史局限性，但其本质是对人的管理，尤其是任免和考核官吏的方法和手段在今天也有现实意义。法官首先具有的是自然人的属性，法官管理也是针对法官这一职业而从普通管理模式中抽离出的特殊管理，故韩非的思想对我国法官管理制度改革仍具有借鉴价值。

（一）法官员额制中科学遴选是法官管理制度改革的核心

司法权的公正、高效、权威，既依赖于法官拥有较高的专业素养和公正无私的品格，更依赖于法官的精英化，这种精英化模式意味着对法官在数量和质量上都有更高的要求，即更少、更专业的法官承担更高效的核心审判工作。以司法改革中的上海方案为例，法官遴选分为面向法院系统内部和外部公开遴选法官，设定公布岗位、报名、资格审查、专业能力测试、考察、公示等环节，进行差额择优选任，并且成立由法官、律师、学者等多元化的权威人士组成的上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会，实现全市法院统一遴选、提名、考核、登记评定和升降，较具参考价值。

在法官遴选过程中，建立分类科学、程序严谨、标准合理的法官员额遴选制度是法官员额制顺利开展的重中之重。韩非曾提出选拔官员的方式：“今若以誉进能，则臣离上而下比周；若以党举官，则民务交而不求用于法。……故明主使法择人，不自举也；使法量功，不自度也。能者不可弊，败者不可饰，誉者不能进，非者弗能退，则君臣之间明辨而易治。故主仇法则可也”，[2]即选任官吏须依法定程序、明确的标准、统一的尺度进行，这样才可以筛选出贤能的人才。此外，韩非注重“官袭节而进，以至大任，智也”，[3]认为“明主之吏，宰相必起于州部，猛将必发乎卒伍”，［4]“内举不避亲，外举不避仇”，[5]官吏需要从基层选任经验丰富的人才，法官也应当具备丰富的社会经验和对社会现实的深刻理解。“法律的生命从来就不是逻辑，而是经验。法官对于时代需求、主流的道德和政治理论、公共政策的公开或隐含目的的感知，甚至他与同僚一起分享的偏见，在决定他们的行为时，都远远比三段论的作用大得多。法律……不应当被看成是数学书中的公理及必然结论。”[6]笔者认为，通过审判经历与基层经验来考察法官应有素质更将为全面与准确，也更有助于建设正规化、专业化、职业化的法官队伍。

（二）推进法院人员分类管理是法院改革和法官职业化建设的需要

在司法改革中所推行的法院人员分类管理制度，即将法院工作人员划分为法官、审判辅助人员、司法行政人员3类不同职务、不同配比的序列，不同职务者围绕审判核心完成工作。这种分类管理制度一是有助于法官从繁重的事务性工作中解脱出来，逐步形成一支专注于核心审判的队伍；二是对实现司法人员梯队培养具有重要意义，不但为法官选任提供了人才库，也为法官候选人提供了丰富的实践经验和升职前景；三是对于促进司法公正，增强司法公信力，提升司法权威和公众法律信仰，具有极其重要的现实针对性和深远的历史意义。

我国审判实践中，往往由法官与书记员配合完成案件的审理，有些人员配置紧张的地区甚至是一名书记员与多位法官配合，导致法官不得不把宝贵的时间精力花费在送达、证据交换等大量程序化工作当中，同时，花费在核心审判工作与钻研业务知识的时间相对就少了很多。韩非主张“因任授官”，使“物者有所宜，材者有所施，各处其宜”，[7]他强调官吏应该是专业的，“明主之道，一人不兼官，一官不兼事”，[8]把工作按照官吏的品质和能力来分配给官员，担任了一种职务的官员就不再去兼任其他职务，不同官吏有各自明确的分工和职责范围。他认为“夫物者有所宜，才者有所施，各处其宜，故上无为。使鸡司夜，令狸执鼠，皆用其能，上乃无事。”[9]该思想同样适用于让法院不同序列人员各尽其职，分类协作，在自己擅长的领域最大程度的施展才能，从而提升工作效率，保证审理质量。在最高法院2014年发布的“人民法院第四个五年改革纲要”中，就主张将法院工作人员划分为三类职务序列—法官、审判辅助人员、司法行政人员。一方面遴选高素质法官，大幅度减少现有法官数量，以保留下真正优秀的法官，建立符合职业特点的法官单独职务序列；另一方面健全法官助理、书记员、执行员等审判辅助人员管理制度，规范各类人员交流机制，完善人员分类管理，划分法官、法官助理、书记员各自的职责，把法官现有部分的工作任务分离出来交给法官助理承担，优化人力资源配置。

（三）建立指标合理的考核体系对法官管理具有正向激励作用

建立科学合理的法官考核体系，既可以对法院与法官进行评价，改进激励机制，规范司法管理，进而实现司法的目的与功能；又能够促进司法公正，缩短审限，实现法律效果与社会效果的有机统一。在古代中国，为了充分调动官员的积极性，引导官员更好的完成工作，均设立合理而可行的赏罚标准，根据每个官员的实绩来进行考核。首先，考核要具有客观性，即“功当其事，事当其言，则赏；功不当其事，事不当其言，则诛”，[10]应根据官吏的职务、取得的实绩来具体衡量其功绩罪过；其次，考核要具有公正性，“明君无偷赏，无赦罚。赏偷，则功臣堕其业；赦罚，则奸臣易为非，是故诚有功，则虽疏贱必赏；诚有过，则虽近爱必诛。”[11]最后，要建立可行的赏罚标准。“明主赏不加于无功，罚不加于无罪。”[12]要根据既定标准进行赏罚，有功必赏，有过必罚。

现行法官考核制度在施行过程中忽略了案件的审理难易有别，也忽视了审判工作与法官的内心判断的关联性，逐渐违背了该制度设立的初衷。在深人推行的司法改革中，“人民法院第四个五年改革纲要”提出“建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制，完善评价标准，将评价结果作为法官等级晋升、择优遴选的重要依据。”这些设计已由部分试点地方法院进行探索，对应不同考评对象进一步量化细化考评指标，采取定量考核和定性考核的方式，明确考核的具体程序，增强考核标准的针对性，并作为相应人员评优评先、决定奖惩及晋级晋职的依据提供充分的材料支持。

（四）完善法官职业保障有助于维护司法公正，增强司法权威和司法公信力

法官职业保障应包括两个方面，一是基本职业保障，主要为独立审判权，即法官在审理和裁判案件时，不受行政机关、社会团体、个人以及法院系统内部人员不当干涉的权利；二是保障性职业权利，包括经济保障、人身安全、职业尊严与职业特权等。[13]良好的法官职业保障既是对法官工作的激励，也是提高法官工作效能的有效方式。此次司法改革过程中，通过合理构建审判权、管理权、监督权三者之间的关系，形成以审判权为核心的审判运行体系，在外部环境去地方化，在内部环境去行政化，让审理者裁判，由裁判者负责，从而保障法官独立的审判权。另一方面，以基础保障为前提，完善法官身份保障与待遇保障。在韩非的观点中，人均具备“趋利避害”的本性：“民者好利禄而恶刑罚”，[14]“民之政计，皆就安利如辟危穷”，[15]“夫安利者就之，危害者去之，此人之情也”。[16]对此，韩非举例作了生动的注解与说明：“故舆人成舆，则欲人之富贵；匠人成棺，则欲人之夭死也。非舆人仁而匠人贼也，人不贵，则舆不售；人不死，则棺不买。情非憎人也，利在人之死也。”[17]虽然现在看来，韩非的观点有其局限性，夸大了人类的好利性，但其可取之处在于，他发现合理的保障能够激励人在工作上充分发挥积极性。同理，建立切实有效的法官职业保障制度，强化法官独立审判权，加强对法官的职业身份、安全、尊严等的保障，树立法官的权威，让法官在其职业中感受到职业荣誉感和使命感，可以提升法院职业吸引力，维护司法的公正，提升司法公信力。

三、对法官管理制度改革的建议

（一）法官职业定位是法官管理体制完善的关键所在

在社会转型时期，社会对法官的素质有一种近乎苛刻的要求，司法权的运作要求形成一支具有坚定的法治信仰、良好的专业训练、娴熟的司法技能、优秀的职业养成以及高尚的职业道德的法官队伍。[18]笔者认为，法官的职业定位有应从两方面予以考虑：一方面加强法院内外部去行政化，通过脱离地方政府的人财物控制，回归上下级法院的监督指导关系，还权于法官与合议庭，保证法官独立行使对案件的审判权；另一方面把法官从与具体案件审判无关的行政事务性工作中解脱出来，使其回归到居中裁判者的角色，同时也可以考虑扩大法官助理的职责，把法官的工作限定在其无可替代的审判权行使的范围内，最大功效的发挥法官的专业化、职业化。

（二）进一步协调、统一法官管理制度整体框架

在深入推进司法改革的过程中，前两批司法体制改革试点地区已经取得了丰富的经验，第三批司法体制改革地区也已向中央提交试点方案，改革成效逐步显现。整体而言，法官管理制度框架中依然存在需要进一步的协调与统一之处。如各地试点法院在初任法官的选任与法官员额制遴选之间区分不够明确，缺乏统一的选任标准，仍需建立全国一致的程序和机制；上级法院从下级法院遴选法官机制零散，标准不一，可能出现上级法院与下级法院、各地法院间争夺人才的情况，或者间接的造成人才资源配置不均衡，甚至强化法院内部系统行政化的情况；司法改革后针对法官的考核标准尚未跳脱传统行政化管理中简单化相加的窠臼，应进一步采取多角度、多层次、全阶段的综合科学评价体系，且将考核结果与法官员额的调整、法官的升职与退出机制紧密联系起来。解决这些问题，仍需要坚持顶层设计与基层实践相结合，对已出台的各项改革举措的效果进行整体评估，从整体框架出发进行分析与总结，就法官管理制度改革出台统一标准。

（三）法官管理制度改革还需大量细致配套措施

为了加强法官队伍的正规化、专业化与职业化，确保司法独立与司法公正相辅相成，防止司法腐败乘机作祟，在推进法官管理制度改革的同时还需要推出若干配套措施。完善的、科学的、赏罚兼备的措施对于法官管理具有引导与促进的作用。例如取得立法机关对改革试点单位的法律适用授权，或根据司法改革情况推动新一轮的修法、立法工作；建立符合专业特点的司法人员分类管理、招录和身份保障制度，使法官系列与行政机关公务员系列渐次分离，提升法官的职业荣誉感；突破审判辅助人员的职业特殊性，根据改革情况扩大或明确其职责并根据职业特点制定相应的保障措施；进一步完善司法责任制，要求法官对履行职责更加严格，同时与法官行使职权的豁免权相平衡，保证法官全心严格依法办案，避免法官办案受到不必要的案外因素干扰；改进司法职权的配置，健全分工、制衡以及整合的机制，确保合理的法官资源投人办案，高质高效的完善审判工作；制定科学的法官罢免制度，根据业绩考评建立程序严格的法官任职退出机制，既加强对法官罢免的控制，也有助于保持法官队伍的精英化等。

（四）为法官管理制度改革创造良好外部环境

如果没有一个符合司法独立和司法公正要求的外部环境，法官管理制度改革是难以达到预想效果的。笔者认为，首先在法官管理制度改革方面要深入推进“去行政化”，逐步推进人财物统管的制度，但在省一级层面仍可能会产生新的行政化和地方化的问题，也仍会存在法院内部的行政化的问题，这些要在改革中进行不断试水，找到更好的解决方案。其次，探索《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》的具体施行方式，避免该规定流于形式，进一步确保法官审判权的独立。第三，加强新闻舆论的引导，新闻舆论被称为“无冕之王”，其监督是必要的，但不能让新闻舆论代替或影响法院的审判。第四，通过司法制度的完善和严格的实施，提升民众的法律意识，根据妨害诉讼的行为程度采取相应的强制措施，维护法官尊严，促进司法公信力。

法官管理制度的改革任重而道远，也关系到我国依法治国政策的全面推进。然而“解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。”[19]面对中国传统法治文明，我们理应保持自尊自信，走出一条古为今用、洋为中用、兼收并蓄、博采众长的创新发展之路，走出一条真正有效、成效显著的法官管理制度改革之路。

【注释】

[1]李立新：《中外法官管理制度比较研究》，中南大学2010年博士论文。

[2]《韩非子•有度》。

[3]《韩非子•八经》。

[4]《韩非子•显学》。

[5]《韩非子•说疑》。

[6][美]E•博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第151页。

[7]《韩非子•扬权》。

[8]《韩非子•难一》。

[9]同注[7]。

[10]《韩非子•主道》。

[11]同上注。

[12]同注[8]。

[13]朱兵强：“深化司法体制改革与法官职业权利保障制度的完善”，载《时代法学》2015年第10期。

[14]《韩非子•制分》。

[15]《韩非子•五蠢》。

[16]《韩非子•奸劫弑臣》。

[17]《韩非子•备内》。

[18]徐蓉：“法官职业化是全面推进依法治国的重要条件”，载《法学研究》2014年第10期。

[19]“解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法”，载新华网，2014年10月13日发布。