【作者单位】中国反腐败司法研究中心湘潭大学基地

【文章来源】《红旗文稿》2017年第2期

    习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这深刻揭示了制约监督权力的基本路径。党的十八届六中全会指出，监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内生活的重要举措。要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。筑牢权力监督的制度之笼，要深刻把握其科学内涵，全面领会其精神实质及蕴含的法治要义。

一、蕴含保障权利的价值追求

    党的十八届六中全会指出，我们党来自人民，失去人民拥护和支持，党就会失去根基。必须把坚持全心全意为人民服务的根本宗旨、保持党同人民群众的血肉联系作为加强和规范党内政治生活的根本要求。坚持问政于民、问需于民、问计于民，决不允许在群众面前自以为是、盛气凌人，决不允许当官做老爷、漠视群众疾苦，更不允许欺压群众、损害和侵占群众利益。对一切搞劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”的行为，要严肃问责追责，依纪依法处理。这深刻表明了加强权力监督所蕴含的维护和保障最广大人民群众根本利益的价值追求。

    加强对权力的监督制约，就是要通过严格的制度规范，监督约束公权力正确运行，防止权力突破制度的笼子，损害党和国家形象，侵害人民群众根本利益，保障公民依法享有的各种权利不受侵犯。习近平总书记指出，我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民群众的根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。在推进全面建成小康社会的伟大征程中，我们党始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，让发展成果更多惠及全体人民，以实现人的全面发展。

    维护和保障人民群众的各项权利，防止国家公权力对人民群众权利的侵犯，要求公权力必须在制度的笼子内运行，保证权力的运行不越位、不缺位。必须从三个方面入手：一要科学立法。人民群众的需要、利益只有通过法律的承认和认可才能转化为法律上的权利，才能得到国家强制力的保障。因此，加强国家立法和地方立法，是保障人民群众权利的必经步骤，也是权利保障思维实践展开的逻辑起点。二要依法行政。行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律，既不能以权压法、以身试法，也不能法外开恩、徇情枉法，要通过行政权的正当行使来保障权利的实现。三要公正司法。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、人权司法保障制度不健全。深化司法体制改革，保障公民权利的实现应当成为全面推进依法治国的重要内容。

    把权力关进制度的笼子里，要求权力机关充分体现人民意志，保持对人民群众的高度负责精神，认真对待人民群众的诉求，听取他们的意见和呼声，为人民群众透明地知晓公共事务和参与管理积极创造条件，在自觉接受监督中提高和改进工作。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。让人民群众更多地发声，畅通人民群众反腐败诉求渠道。我国有7亿多网民，要学会倾听他们的意见，让互联网成为我们党同群众交流沟通的新平台，成为了解群众、贴近群众、为群众排忧解难的新途径，成为发扬人民民主、接受人民监督的新渠道。

二、蕴含依法治权的法治要义

    党的十八届六中全会指出，党内监督没有禁区、没有例外。各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来，促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。党内监督要贯彻民主集中制，依规依纪进行，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。要支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议。要认真对待、自觉接受社会监督。把党的监督、国家监督和社会监督有机结合起来，凸显了依规治党和依法治权的法治要义。

    规范行使权力是依法执政、建设社会主义法治国家的重要内容，是现代政治文明的必然要求。党的十八届三中全会强调，必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。这表明权力制约与监督机制建设是完善中国特色社会主义政治制度的重要内容，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的制度保障。只有强化监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋福利。运用权力制约思维来正确对待手中的权力，依法规范行使权力，真正做到权为民所赋、权为民所用，集中体现了以习近平同志为核心的党中央推进“四个全面”战略布局的总要求。

    加强权力制约与监督，构建科学规范的权力运行体系，历来是我们党治国理政、反对腐败、从严治党的重要举措。要实现对权力的有效制约，就必须强化规则思维。规则思维强调只能以法律法规为基础，以忠实于法律文本载明的规则思维，不能动辄以利益衡量等方法来替代规则作为思维的依据。习近平总书记指出，小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。缺乏规则思维，就无所谓法治思维和法治方式，就无所谓对权力监督制约。

    党的十八大以来，习近平总书记在许多重要场合强调党员和领导干部要有规矩意识，要讲规则、守规矩，运用规则思维提高公权力机关及其公职人员依法依规办事的能力和水平。当前，我们在培育和运用规则思维过程中，应当妥善处理好规则缺失、规则冲突、规则错误等问题，协调好规则与原则、政策与改革创新的关系。要坚决克服以后果取向替代规则取向的结果主义思维；克服信奉潜规则的思维和超越规则的特权思维；克服对权力膜拜的唯上思维和“找人不找法”的关系思维等缺乏规矩意识、规则思维的各种“任性”思维。牢固树立规则思维，坚持以法律规则为基准，遵守规则、尊重规则、依据规则、运用规则，在履行职责中注重运用理性规范认识、分析、评判、推理和形成结论的思维方式。

三、蕴含权责对等的精神实质

    党的十八届六中全会强调，有权必有责，用权必担责，滥权必追责。这是把权力关进制度笼子里的根本目的。权力是一把“双刃剑”，如果突破制度之笼，就会导致公权力私用、权力滥用和权力寻租，给经济社会发展带来极大破坏。如果关进制度笼子，则确保权力规范透明、公正高效行使，更好地为人民尽职尽责。权责对等的法治原则强调国家机关及其工作人员必须忠诚使命、敢于担当。如果把权力进“笼”理解为可以懒政怠政不作为，就与对权力监督制约的本质要求和根本目的背道而驰了。

    习近平总书记强调，党的干部必须坚持原则、认真负责，面对大是大非敢于亮剑，面对矛盾敢于迎难而上，面对危机敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任，面对歪风邪气敢于坚决斗争。权力就意味着责任，权力的行使与责任的担当紧密相联。一个领导干部有没有责任感，有没有担当精神是判断其是否合格的重要标准。一个合格的领导干部应当做到工作大胆，用权谨慎，对权力常怀敬畏之心、戒惧之意，自觉接受纪律和法律的约束。国家机关在拥有公权力的同时，必须负有相应的责任。掌握什么样的权力，就意味着必须承担什么样的责任；拥有多大的权力，就必须承担多大的责任。责任主体要有一种认真履职的担当意识，权力的行使与责任的担当紧密相联，有权就有责，权责要对等。

    加强对权力运行的监督，体现了依法履职的责任担当和内在要求。国家机关依法履行公共职能，要围绕党和国家各个时期的重大战略部署的实施来进行，围绕全面推进依法治国的实施来进行，围绕与人民群众利益密切相关的问题来进行，围绕党中央关于政法工作的总体部署来进行。从根本上说，就是要有保障和促进社会生产发展的责任担当。掌握公权力的公职人员通常具有较高的知识技能和素养，应属于高素质的劳动者。一方面，公职人员作为生产力要素，在社会生产发展过程中起主导作用。另一方面，公职人员利用手中掌握的公权力，影响生产资料的取得和分配，影响劳动对象经过劳动加工后的成果的分配。换言之，作为劳动者的公职人员可以利用职权影响生产力三要素中的生产资料与劳动对象两大要素。因此，通过惩治和预防腐败，促使公职人员依法履职，就可以保证其作为劳动者这一要素功能得到发挥，同时，也可以使另外两大生产力要素在公权力影响下得以充分发挥作用。当生产力三大要素都能有效发挥作用时，中国特色社会主义事业就会得到发展，中华民族伟大复兴的中国梦才能实现。

四、蕴含令行禁止的铁律之威

    党的十八届六中全会提出，保证全党令行禁止，是党和国家前途命运所系，是全国各族人民根本利益所在。这一论断阐明了树立制度权威、强化制度执行力的重大意义。加强权力监督就是要严明法纪、令行禁止，提高党风廉洁建设和反腐败斗争的执行力。习近平总书记指出，要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系，提高党内法规执行力。党的各级领导干部一定要把责任扛在肩上，做到知责、尽责、负责，敢抓敢管，勇于监督。各级党委的主体责任和纪委的监督责任落到实处的关键是制定实施切实可行的责任追究制度。没有责任追究制度，落实责任就会流于形式。

    令行禁止，就要把纪律和规矩挺在前面。习近平总书记指出，全面从严治党要害在“严”，就是要严管严治，严纪律严规矩。要从思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设等各个方面体现全面从严治党的基本要求。在思想建设上，把好理想信念“总开关”，从党内政治生活严起，使各级领导干部特别是高级干部牢固树立起纪律意识和规矩意识；在组织建设上，突出从严治吏这个关键，以严明纪律约束干部，以严格标准、措施要求和管理干部；在作风建设上，严字当头、从严从实，领导带头、以上率下；在反腐倡廉建设上，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，凡腐必反，除恶务尽；在制度建设上，织密扎牢制度的笼子，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。加强权力监督，筑牢制度笼子，要深刻领会习近平总书记对“牛栏关猫”“稻草人”等现象提出的严肃批评，坚决杜绝制度建设上的形式主义。制度建设是筑牢权力之笼的基本前提，通过对滋生腐败的制度“把脉诊断”，设计出具有相当操作性和实际性的规范程序和制度框架，从而在制度上彻底消灭腐败滋生蔓延的主观条件和客观环境。

    令行禁止，就要强化党员干部的自我约束。严以律己，自我约束，做到权为民所用，利为民所谋，自觉管住心中的“老虎”，从心灵深处做到“不想腐”，是把权力关进制度笼子的最高境界，是制度反腐的出发点和根本归宿。而要在权力膨胀的天然秉性和各种利益诱惑面前做到自慎自律、自我约束，领导干部就必须做到严以修身、严以用权、严以律己，做到谋事要实、创业要实、做人要实，当遵纪守法的带头人。

    令行禁止，必须始终把对党忠诚作为思想根基。坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，在思想、政治、行动上自觉与党中央保持高度一致，强化党员意识，讲党性，时时牢记党员身份，敢于亮出党员身份，坚决维护中央权威，以党员标准自觉约束自己的言行，做到忠于党，忠于人民，为党工作、向党负责，牢记入党誓言；遵守党章、党的纪律和党内政治生活准则，遵守国家法律以及党的优良传统和惯例，以“七个有之”为鉴戒，以“五个必须”为准绳，牢记党纪和法律的底线不可逾越；坚持一切以人民利益为重，保证人民赋予的权力始终为人民服务。

五、蕴含惩防并举的反腐败策略

    党的十八届六中全会指出，要坚持有腐必反、有贪必肃，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，党内决不允许有腐败分子藏身之地。强化权力监督，把权力关进制度的笼子，就必须对“破笼”的权力严格规制，以反腐败的高压态势营造不敢腐的社会氛围，坚持惩防并举、标本兼治的基本策略。在反腐败斗争问题上，对党内违纪问题的处置是抓早抓小、防微杜渐的标本兼治；对违法犯罪的腐败案件查处是破中有立、破立并行的标本兼治。对严重违法腐败行为的查处，应该说是一定意义上“亡羊”后的“补牢”，根据导致“亡羊”产生的制度漏洞整章建制，采取多种措施构筑和加固制度之笼，使权力在制度规制下正常行使。

    惩防并举，注重惩治的特殊作用。我们党面临的执政环境是复杂的，党员队伍构成是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的一些深层次问题还没有得到根本解决，一些老问题反弹回潮的因素依然存在，还出现了一些新情况新问题。仍然要以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气，坚决把党风廉洁建设和反腐败斗争进行到底。各级纪检监察机关持续保持高压反腐态势，不断增强纪律审查力度，严肃查处党的十八大后不收敛、不收手，问题严重、群众反映强烈，现在重要岗位可能还要提拔使用的党员领导干部。2016年1至11月，全国共立案36万件，处分33.7万人。政治生态不断净化，“不敢腐”氛围日趋巩固。

    司法机关通过揭露犯罪、惩治犯罪等执法办案活动，有效预防贪腐行为的发生。法律最大限度地制裁贪污、贿赂等职务犯罪分子，可以对那些心存侥幸的人起到极大的震慑效果，发挥特殊的预防作用。因此，司法机关应坚持有案必查、有腐必惩，“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查办大案要案，又注意查办群众反映强烈的案件。突出办案重点，严肃查办发生在领导机关和领导干部中的贪污贿赂犯罪案件，严肃查办发生在重点领域和关键环节的案件，严肃查办国家机关工作人员索贿受贿、失职渎职等案件。深入推进查办发生在群众身边、损害群众利益的职务犯罪专项工作，坚决惩治危害民生民利的贪污贿赂犯罪。加强反腐败国际合作，完善境外司法协作和追逃追赃机制。始终保持查办案件的高压态势，为预防犯罪工作奠定坚实基础。

    惩防并举，强调把预防工作摆在重要位置。要加强侦查预防一体化机制建设，结合办案深化预防。创新预防宣传内容和载体，充分运用典型案例开展警示教育，增强国家工作人员的廉洁意识和法治观念。全面开展重点项目专项预防，做好行贿犯罪档案查询工作。加强反腐倡廉制度体系建设，对重点领域、关键环节腐败犯罪的发案特点、规律进行深入分析与把握，进一步落实司法建议、年度报告、预防咨询等工作。探索完善专业化预防与社会化预防相结合的有效形式，积极推动党委领导的预防职务犯罪工作机制建设。推动各级领导干部提升自我境界，坚定理想信念，保持高尚情操，面对纷繁的物质利益，做到君子之交淡如水，“官”“商”交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，划出公私分明的界限。党员领导干部守住底线，时刻牢记我们是人民的勤务员，手中的权力来自人民，伸手必被捉。心中有敬畏，知道什么是高压线，才能守得住底线，努力从源头上预防和减少腐败问题和职务犯罪发生。

（本文系国家社科基金重大项目“健全反腐败领导体制和工作机制研究”［项目编号：14ZDA015］的阶段性成果）