【作者单位】最高人民法院司改办

【文章来源】人民法院报 2017年5月3日

    特邀调解制度是满足人民群众多元司法需求的重要方式，人民法院在推动这项工作时，一方面应当注意理念的提升，另一方面要注意各项制度规定的落实，将这项工作推向一个新台阶，为进一步深化多元化纠纷解决机制改革注入活力。
　　2016年6月28日，最高人民法院发布《关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《规定》）。《规定》的发布与施行，为各地法院开展特邀调解工作提供了司法解释依据，有效地指导和推动了全国法院多元化纠纷解决机制改革。各地法院积极落实特邀调解制度，培育了一批编外解纷队伍，化解了大量纠纷，取得了较好的社会效果。实践证明，特邀调解是人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革、促进法院诉调对接发展的重要抓手，各地法院需要继续落实完善特邀调解制度，扩展多元解纷渠道，满足人民群众多元化的司法需求。
　　人民法院在落实特邀调解制度过程中，要明确制度设计内涵，防止出现认识误区：
　　一是要明晰特邀调解制度是为人民群众提供多元的解纷渠道，而非单纯解决人案矛盾。应当说，日益增加的案件量，是激发多元化纠纷解决机制改革的重要动力。但是，多元化纠纷解决机制改革不能以解决人案矛盾为主要目的，特邀调解也不能作为分流案件的单一工具。特邀调解是法院附设调解的重要形式，在国际ADR发展的今天，法院附设调解已经成为世界各国法院的主要工作之一，是诉讼制度的重要补充，为当事人提供了便利快捷的解纷通道。如果仅将特邀调解作为分流案件的途径，以自身的投入产出来做加减计算，而不在制度落实、质量提高上下足功夫，特邀调解解决纠纷的优势就不能很好地发挥，对当事人选择特邀调解来解决自身纠纷也没有足够的吸引力。
　　二是要明确特邀调解制度的发展方向是实现高端专业调解，而非走低端息事宁人式的调解路线。高端专业调解并非指调解的案件为专业性较强的国际贸易、知识产权类案件，而是指调解员应当具有现代调解理念，熟练掌握调解技能，可以为当事人提供专业化的调解服务。当前，制约特邀调解发展的瓶颈在于当事人选择不足。而选择不足的重要原因，在于当事人认为调解与权威高效并存的诉讼相比，优势不足，对当事人吸引力不大。特邀调解只有走高端专业道路，提高调解员调解技能，在调解过程中深入挖掘当事人真实需求，发挥案内案外多种因素，打破诉讼非输即赢的必然结果，从而促使当事人形成利益共赢的良好体验，才能形成自身优势，吸引更多的当事人选择。因此，发展特邀调解需要充分吸收现代调解理念，注重对特邀调解员的培训，在调解过程中充分运用第三方中立评估等新机制，将特邀调解推向高端专业化的发展方向。
　　三是落实特邀调解制度应当严格遵守立案登记制，而非为立案登记制打开例外之门。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》指出，为充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”问题，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，坚持有案必立、有诉必理。特邀调解在制度设计上，强调对当事人诉权的保护，严格遵守立案登记制。特邀调解严格遵守立案登记制，体现在两个方面：一方面，在纠纷分流上，特邀调解严格遵守当事人自愿原则，对当事人不同意调解或者调解不成的，及时立案或者转入审理程序，法院在流程衔接上，不能设置任何障碍；另一方面，体现在调解期限上，对于登记立案前的委派调解，由于未进入法院案件系统，属于纯粹的诉外调解，期限为30天。登记立案后的委托调解，严格遵守审理期限的有关规定。法院在特邀调解工作中，要注重维护当事人的诉权，建立顺畅的衔接通道，便利当事人由调转审。法院负责特邀调解的部门应当指导当事人选择调解组织或者调解员，做好相关材料的移交工作，让当事人少跑路，体现便民利民原则。
　　四是特邀调解制度为整个诉外调解提供支持与保障，而非压制部分诉外调解力量的发展。特邀调解制度所要求建立的名册制度，充分考虑到公共资源作用的发挥，人民调解、行政调解、行业调解、商事调解等调解组织都可以进入特邀调解组织名册。一些市场化运作的组织，如商事调解组织，也是特邀调解组织名册的重要来源，将他们引入名册有助于发挥他们的专业优势。调解组织进入名册的方式较为便捷，调解组织可以向人民法院提出申请，人民法院也可以邀请调解组织加入名册。特邀调解组织名册的开放性可以有效吸引各类调解组织加入名册，参与人民法院特邀调解工作，使得特邀调解制度保障并推动各类调解组织的发展。
　　特邀调解在我国从开始到现在，已经经历了几年的探索，但是形成正式的特邀调解制度时间并不长。对于许多法院而言，特邀调解制度还是新生事物，需要各地法院特别是一把手重视，实实在在地下大力气推进。具体而言，需要从以下方面入手：
　　一是深入学习，准确领会文件精神。《规定》首次以司法解释的形式对特邀调解制度进行全面规定，许多新的机制、新的规定需要各级法院、特邀调解组织、特邀调解员准确把握、正确适用。各级法院要认真建立特邀调解组织、特邀调解员名册，准确把握入册人员、入册程序，做好名册管理；正确适用纠纷流转、司法确认等制度机制。特邀调解组织和特邀调解员要正确把握调解应当遵守的原则，明确其享有的权利、履行的义务等内容。对此，各级法院应当重视《规定》的解读，加强对法官、调解组织、调解员的培训工作。
　　二是应根据实际情况切实推动，广泛发展。我国幅员辽阔，各地法院开展特邀调解工作所面临的问题、发展的阶段存在很大差别。因此，人民法院应当积极发挥主观能动性，根据人情、地情开展特邀调解工作。高级法院、中级法院要履行职责，积极开展辖区内法院特邀调解制度的指导、督促工作：对于尚未开展特邀调解工作的基层法院，上级法院应积极督促，促进其“从无到有”、建立名册，吸引社会纠纷解决力量进入法院；对于已经开展特邀调解工作的，应当加强指导，促进其“从有到强”，加强与社会解纠力量的对接；对已经形成特邀调解体系的法院，应当积极鼓励，促进其“从强到精”，建立一支素质过硬、极具专业化的特邀调解队伍，成为人民群众解决纠纷的首选渠道。
　　三是积极宣传，加强社会各界的认同。解纷之路需要有人走，需要社会各界的认同，才可以由羊肠小道发展成为高速公路。各级法院应当积极开展对特邀调解制度——法院铺设的这条解纷之路的宣传工作。首先，我们要重视对“家门口”的宣传工作，切实落实特邀调解名册公开制度，要让前来打官司的群众，在进入法院大门伊始，就可以了解到特邀调解的解纷途径，注重对当事人的辅导工作，加强对当事人的引导。其次，我们要通过宣传加强特邀调解力量，加强在调解组织，在人大代表、人民陪审员当中的宣传工作，吸引更多的人加入特邀调解队伍。最后，各级法院应当不断总结经验，找出典型，利用各类媒体进行广泛宣传，争取社会各界的支持。
　　四是法院应加强保障，引领特邀调解制度走向专业化轨道。一方面，各级法院应当建立完善的经费保障体系。经费保障是特邀调解制度得以持续发展的物质基础。积极争取将特邀调解经费作为专项经费由财政列拨。调解虽然对当事人不收费，但是对于特邀调解组织与特邀调解员调解案件应当给予一定的补偿，包括特邀调解员的误工补助、交通补助等。在财政拨款的同时，还可以探索特邀调解组织的市场化运作，特邀调解组织经主管部门和物价部门审批后，可以开展收费调解服务。另一方面，各地法院应当建立特邀调解员的荣誉保障体系。调解是准司法行为，调解员的调解行为会产生类似裁判的效力，这会推动调解员自发产生自豪感。特邀调解质量的上升，可以直接导致公信力上升，也可以激发这支队伍的荣誉感与尊荣感。当前，人民法院应当积极宣传并形成表彰机制，努力让社会认同特邀调解组织与特邀调解员的神圣职责。
　　特邀调解制度是满足人民群众多元司法需求的重要方式，人民法院在推动这项工作时，一方面应当注意理念的提升，另一方面要注意各项制度规定的落实，将这项工作推向一个新台阶，为进一步深化多元化纠纷解决机制改革注入活力。