【作者单位】最高人民法院

【文章来源】《人民法院报》2017-05-16

    根据中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过的《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》），第十二届全国人大常委会第十四次会议作出了《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西十个省（区、市）各选择五个法院（含基层人民法院及中级人民法院）开展人民陪审员制度改革试点工作，并要求最高人民法院会同有关部门研究制定试点具体办法，报全国人大常委会备案。

    为贯彻落实《试点方案》，最高人民法院按照《授权决定》要求，会同司法部研究制定了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》共三十四条，对试点地区人民陪审员的选任条件、选任程序、参审范围、参审职权、退出条件、惩戒机制和履职保障等问题作出规定。现就《实施办法》的基本起草思路和重要问题说明如下：

    一、关于《实施办法》的基本起草思路

    虽然《实施办法》只适用于试点地区，但集中反映了人民陪审员制度改革的价值取向和核心内容，起草的基本思路：一是立足我国现实国情。在充分借鉴域外实行陪审制、参审制和观审制的经验基础上，综合考虑我国经济社会发展和司法实际。二是体现改革创新精神。《授权决定》同意试点地区暂时调整适用部分法律规定，《实施办法》进一步界定了调整范围，明确了操作办法。三是留出试点探索空间。在人民陪审员的选任程序和参审机制问题上，《实施办法》预留了探索空间，这也符合试点初衷，因为试点应当鼓励探索，只要在立法机关授权范围之内，并符合司法规律，可以探索以多种模式推进司法民主。

    二、关于人民陪审员的选任条件

    改革人民陪审员选任条件，目的在于强化人民陪审员的多元性和代表性，体现人民群众的广泛参与。《实施办法》第一条至第四条明确了这方面的改革要求。

    一是关于基本条件。《实施办法》第一条规定了人民陪审员选任条件的“一升一降”变化，即将人民陪审员的任职年龄从年满23周岁提高到28周岁，学历要求从一般大专以上降低到一般高中以上。农村地区和贫困偏远地区可以考虑对品行良好、公道正派、德高望重者放松学历要求。

    二是关于权利与义务。对符合法定条件的公民来说，依法参审既是权利，也是义务。《实施办法》第二条强调了人民陪审员权利与义务的统一。权利方面，人民陪审员依法享有庭前阅卷、参加庭审、参与合议等参审权利，在审判过程中不受干预、独立发表意见，并获得经费补贴、安全保护等履职保障。义务方面，人民陪审员应当忠实履行陪审职责，不得无故拒绝参审，对履职期间掌握的案件信息、公民隐私、商业秘密、国家秘密、合议庭评议情况、审委会讨论情况和其他审判工作秘密承担保密义务，不得有滥用职权、徇私枉法等损害陪审公信和司法公正的行为。

    三是关于除外事由。《试点方案》明确规定人民代表大会常务委员会组成人员、人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师不能担任人民陪审员。第三条除确认上述情形外，规定基层法律服务工作者等从事法律服务工作的人员不得担任人民陪审员，并根据职务特点，设定了兜底条款。其中，“因其他原因不适宜担任人民陪审员的人员”还包括现役军人、从事政府法制工作的人员等。

    四是关于禁止条件。《实施办法》第四条明确了禁止担任人民陪审员的几种情形。除《试点方案》规定的“因犯罪受过刑事处罚的或者被开除公职的，以及不能正确理解和表达意思的人员”外，“被人民法院纳入失信被执行人名单的”、“因受惩戒被免除人民陪审员职务的”两类人员不符合“品行良好、公道正派”的选任条件，故不得担任人民陪审员。

    三、关于人民陪审员的选任程序

    根据《试点方案》对人民陪审员选任程序提出的随机抽选要求，《实施办法》第五条至第十条对选任程序作出规定。

    一是关于随机抽选方式。第一次随机抽选，主要是面向符合条件的当地选民或者常住居民，从中确定人民陪审员候选人名单。需要指出的是，年龄、职业、犯罪记录等因素，可以通过电脑完成筛查。试点法院应当与辖区人大常委会机关、户口登记机关建立协调联络机制，通过电脑筛查，率先排除年龄、职业、前科等不符合条件的人员，尽可能降低资格审查成本。

    二是关于专业人民陪审员信息库。在金融、专利、医疗、建筑工程等专业性较强的审判领域，是否使用经专门选任程序产生的专业人民陪审员参审，一直存在争议。为确保人民陪审员的广泛性，《实施办法》未规定专门的选任程序。所有人民陪审员均经两次随机抽选产生，试点法院可以根据人民陪审员的专业背景情况，结合本院审理案件的主要类型，建立专业人民陪审员信息库，以满足专业陪审需求。

    四、关于人民陪审员参审案件的范围

    合理界定并适当扩大人民陪审员参审案件范围，是人民陪审员制度改革的重点和难点。《实施办法》第十二条、第十三条对人民陪审员参审案件的范围作出了规定。

    一是关于参审范围。《实施办法》第十二条确定了人民陪审员参审案件的范围。第一，人民法院受理的第一审案件，除法律规定由法官独任审理或者由法官组成合议庭审理的以外，均可以适用人民陪审制审理。第二，《试点方案》已明确“涉及群体利益、社会公共利益、人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的刑事、行政、民事案件”和“可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的刑事案件”，原则上实行人民陪审制审理。《实施办法》增加了“涉及征地拆迁、环境保护、食品药品安全的重大案件”。实践中，人民法院应当注意把握“重大案件”与“疑难、复杂案件”的区别，注重考虑案件与群体利益、社会公共利益的关联度、人民群众关注度和社会影响度等因素。第三，考虑到死刑案件的特殊性，《实施办法》没有规定死刑案件必须适用人民陪审制审理，但是，只要案件属于“涉及群体利益、社会公共利益，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的”范畴，且有可能判处死刑的，也可以适用人民陪审制审理。第四，对于原则上应当实行人民陪审制审理的案件，当事人因为涉及个人隐私、商业秘密或者其他原因，申请不实行人民陪审制审理的，人民法院可以决定不实行人民陪审制审理。域外部分国家和地区赋予当事人不实行陪审制的申请权，如韩国《国民刑事审判参与法》就规定性暴力犯罪被害人可以请求不适用陪审制。

    二是关于当事人申请陪审的程序。《实施办法》第十三条赋予第一审刑事案件被告人、民事案件当事人和行政案件原告申请适用人民陪审制的权利，但是否适用，由人民法院决定。考虑到《试点方案》和《实施办法》对人民陪审员的参审职权做了较大调整，案件审理周期、沟通成本都将增加，人民法院可以在综合考虑各种因素之后，决定是否适用人民陪审制审理。

    五、关于人民陪审员的参审机制和职权

    完善人民陪审员参审机制，调整参审职权，目的在于推动人民陪审员实质参与审理案件，最大程度上发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势。《实施办法》第十四条至第二十五条规定了相关内容。

    一是关于人民陪审员参审案件的合议庭构成。《实施办法》第十五条规定：“适用人民陪审制审理第一审重大刑事、行政、民事案件的，人民陪审员在合议庭中的人数原则上应当在2人以上。”对这一条的理解，应当结合《实施办法》第二十二条进行，即“人民陪审员可以对案件的法律适用问题发表意见，但不参与表决。”由于人民陪审员对法律适用问题没有表决权，在“3名人民陪审员+2名法官”组成的合议庭中，如果2名法官无法就法律适用问题达成一致意见，评议结论将很难形成。因此，对于适用人民陪审制审理的第一审重大刑事、行政、民事案件，如果人民陪审员在合议庭中的人数在2人以上，合议庭组成形式一般应当为“2名人民陪审员+3名法官”、“4名人民陪审员+3名法官”或“6名人民陪审员+3名法官”。应当注意的是，在“2名人民陪审员+1名法官”、“4名人民陪审员+1名法官”的合议庭中，法律适用问题实质上只有1名法官决定，适用这类组成形式必须慎重，在实践探索中不断完善。总之，试点法院可以根据案件类型和审判需要，探索总结最适当的合议庭组成架构。

    二是关于人民陪审员参审案件的评议规则。第一，明确人民陪审员应当全程参与合议庭评议，就案件事实认定问题独立发表意见并进行表决；对案件法律适用问题发表意见，但不参与表决。第二，合议庭评议案件前，审判长应当归纳并介绍需要通过评议讨论决定的案件事实问题，必要时可以以书面形式列出案件事实问题清单。一般来说，诉讼程序、证据能力、法律适用、法条解释、罪名选择和量刑确定等属于法律问题，应当由法官决定。但是，司法实践中，事实问题与法律问题并非泾渭分明，因此，由审判长归纳、提供待议事实问题清单的方式较为可行。第三，人民陪审员和法官共同对案件事实认定负责，如果意见分歧，应当按多数人意见对案件事实作出认定，但是少数人意见应当写入笔录。《实施办法》起草过程中，有同志担心人民陪审员数量占优时，会导致人民陪审员的多数意见推翻法官的专业意见。事实上，人民陪审员根据自己的社会阅历和认知能力，在案件事实认定问题上推翻职业法官意见，正是司法民主的体现。当然，部分适用参审制的国家为慎重起见，对重罪案件确定了特别评议规则，如日本《裁判员法》即规定，合议庭多数意见判定被告有罪时，持多数意见者必须有一名是法官，否则只能按无罪处理。第四，如果法官与人民陪审员多数意见存在重大分歧，且认为人民陪审员多数意见对事实的认定违反了证据规则，可能导致适用法律错误或者造成错案的，可以将案件提交院长决定是否由审判委员会讨论。具体操作时，尺度应当严格把握，避免法官一旦与人民陪审员多数意见发生分歧，就将案件提交审判委员会讨论，这样也偏离了人民陪审员制度改革的初衷。

    六、关于人民陪审员的退出和惩戒机制

    按照《试点方案》要求，《实施办法》第二十六条、第二十七条规定了人民陪审员的退出和惩戒机制。

    一是关于退出机制。由于我国的人民陪审员并非逐案选任，如果人民陪审员符合退出条件，经所在法院会同同级司法行政机关查证属实的，必须由人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会免除其人民陪审员职务。人民陪审员应当退出的情形包括：第一，因年龄、疾病、职业、生活等原因难以履行陪审职责，向人民法院申请辞去人民陪审员职务的。这里的年龄，一般应当是70周岁以上。疾病，应当达到足以让人民陪审员无法正常履职的程度。职业，主要指调至法院所在地之外的单位、从事需要长期封闭或者出差的职业等；第二，被依法剥夺选举权和被选举权的；第三，因犯罪受到刑事处罚、被开除公职或者被纳入失信被执行人名单的；第四，担任《实施办法》第三条所列职务，符合除外事由的；第五，其他不宜担任人民陪审员的情形，主要指有不当行为，不符合“品行良好、公道正派”标准的，如参加邪教组织、非法传销组织或者有其他严重违法行为的。

    二是关于惩戒机制。涉及限制人身自由的强制措施和处罚毕竟属于法律保留事项，《实施办法》不宜直接规定，故暂时只将“除按程序免除其人民陪审员职务外，可以采取在辖区范围内公开通报、纳入个人诚信系统不良记录等措施进行惩戒；构成犯罪的，依法移送有关部门追究刑事责任”作为惩戒措施，待未来制定或修改立法时进一步完善。《实施办法》结合人民陪审员工作实际，明确了七类惩戒事由。其中，有同志建议将“一年内无正当事由拒绝履行陪审职责达三次的”作为惩戒事由，但在司法实践中，“正当事由”很难判定并查实，而且按照《实施办法》，人民陪审员今后参审次数本来就不多，如果一年内拒绝履行陪审职责达三次，足以说明其不适合继续履行人民陪审员职责，所以未采纳该意见。

    七、关于人民陪审员试点管理工作

    人民陪审员制度改革试点工作启动后，人民法院的审判工作将面临新压力，广大法官的司法能力将面临新考验。第一，统筹协调方面。法官必须妥善安排好人民陪审员提前阅卷、参与庭审和合议时间，既要兼顾审判效率，又要解决审判工作与本职工作的矛盾。第二，庭审驾驭方面。法官必须切实保障人民陪审员在庭审过程中依法行使权利，科学归纳案件事实争议焦点，引导人民陪审员围绕案件事实认定问题发表意见，对与事实认定有关的证据资格、证据证明力、诉讼程序等问题进行必要的说明。这就要求法官在主持庭审的同时，既要应对好各类突发状况，又要做好归纳、指引和说明工作。第三，释法说理方面。多数人民陪审员社会阅历丰富，但没有受过系统法律训练，法官必须做好释法说理工作，同时也要把握好度，既要引导人民陪审员对案件事实作出客观评判，又要避免妨碍人民陪审员独立判断。

    面对新的压力和挑战，各级法院特别是试点法院，应当按照中央部署和全国人大常委会的决定，切实做好试点工作。第一，把握改革正确方向。试点内容要坚持符合中国国情和遵循司法规律相结合，不得偏离改革方向做“中看不中用”的花样文章。试点地区高院应当及时叫停偏离改革方向的做法，坚决废止违反司法规律的考核方式。试点方案和试点过程中遇到的问题要及时层报最高人民法院。第二，抓好监督指导。最高人民法院政治部、司改办将按照全国人大常委会的决定要求，加强对试点工作的监督指导和统筹协调，加强对试点法院改革工作的统筹管理、督促检查、中期验收和评估总结。各试点地区高院应当指定专门机构负责试点工作，强化督促检查，实现每月有简报、季度有专报、半年有总结。第三，建立试点情况通报和信息交流制度。通过座谈交流、编发简报等形式，促进各试点地区法院交流经验、取长补短，不断探索总结成功经验，推进这项改革健康有序发展。