【作者简介】李德恩，九江学院政法学院教授，九江学院社会系统学研究中心研究人员，法学博士。

【期刊名称】《北方法学》【期刊年份】 2017年 【期号】 3

【中文关键词】 法院监察；诉权；司法责任制；法官惩戒

【摘要】 与行政监察不同，法院监察应该确立三个独特的目标，包括保障诉权实现、促进司法独立以及落实司法责任制等。中国关于法院监察的立法层次偏低，全国人大应在合适时机制定统一的《监察法》，并对法院监察作出相应规定。在此之前，法院监察可以通过适当植入异体监督因素的方式来抑制同体监督的不利影响，提高监察行为的实效性。法院行政管理者集监察与法官惩戒权限于一身的制度安排有害于司法独立。省级以下法院人财物统一管理改革为实现法院监察与法官惩戒权限的彻底分离提供了契机。法官惩戒权可以统一由国家和省级法官惩戒委员会行使，由此必须在制度上重塑法院监察与法官惩戒之间的关系。

【全文】

引言

    中国的法院监察制度在监察机关的设立与权限、监察程序、监察结果等方面都是参照行政监察的模型进行设计的。同为系统内部监督检查制度，同样针对国家权力机关及其公职人员实施监察行为，法院监察和行政监察自然具有诸如促进廉政建设等若干共同的追求，适当借鉴无可厚非，然而，法院监察毕竟是一种专门职能的、针对人民法院及其法官和其他工作人员的日常行为、审判行为的监督，一味参照行政监察的做法难免使得监察行为与审判权运行原理发生抵牾。从应然意义而言，法院监察具有若干不同于行政监察的目标，并且这些目标之间存在一定冲突。相关制度的建构必须统筹兼顾，以实现多元目标追求的融合。

    在中央的顶层设计之下，第四轮司法改革正按部就班稳步推进。司法责任制改革是本轮司法改革的四项重点举措之一。2016年7月22日，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十六次会议上提出，建立法官、检察官惩戒制度，“要坚持党管干部原则，尊重司法规律，体现司法职业特点”，“发挥惩戒委员会在审查认定方面的作用”。然而，法学界对作为司法责任制改革研究集中于法官独立性和法官惩戒追究两方面，而对于与之密切相关的法院监察制度缺乏必要的关注。2016年11月，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会。在此背景下，加强相关理论和实践的研究，对于未来在国家统一的监察立法中就法院监察作出合理规定就显得尤为重要。笔者希望此文能引发法学界对法院监察目标设定的反思，并在此基础上探讨其制度完善，以促使法官克尽履行审判之义务，并在其违背义务之时能够通过完善的法官惩戒机制予以应对。

    一、法院监察之独特目标

    (一)保障诉权实现

    诉权是公力救济日益盛行与近现代法治理论，特别是人权理论发展相结合的产物。在生产力低下的人类早期社会，人们在处理纠纷时只能通过私力救济来维护自身权益。私力救济时代既不存在诉权产生的现实需要，也没达到诉权产生相应的文明程度。以自卫、自助为表现形式的私力救济依靠的是当事人的自身实力。公力救济产生于私力救济的夹缝中，从私力救济到公力救济的演变是一个漫长而交错的过程，两者既相互对立，也交错互补。[1]即使到了现代法治社会，私力救济仍然保持着自己的领地，但解决纠纷的范围和方式由于公力救济的普及受到了很大限制。审判权存在的最大理由在于保护公民权利。当事人将部分自力救济解决纠纷的权利让渡给国家之后，国家就负有帮助当事人解决纠纷的义务，这就是诉权产生的根据所在。诉权是公力救济的请求权，有诉权即可以引起公力救济。[2]1948年联合国大会通过了《世界人权宣言》，其中第8条规定，任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。第10条明确，人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。在此基础上，1966年的联合国大会通过了《公民权利和政治权利国际公约》，开放给各国签字、批准和加入。中国政府已于1998年签署该公约，并承诺积极为批准公约创造条件，逐步达到公约关于人权保护的各项要求。

    诉权的存在意味着国民对国家享有裁判行为的请求权，这种请求权所指向的义务主体是代表国家履行裁判职责的法官。而在进入诉讼程序之后，诉权的存在要求为当事人提供程序保障，即当事人应该享有相应的诉讼权利。正是诉权的运用才产生“诉讼权利”。[3]邱联恭先生曾经指出，法官负有依法律为裁判之义务，而对国民之权利诉求不得拒绝或拖延裁判。此种裁判给付义务乃对于审判事务之司法行政上监督权的根据所在。[4]不仅如此，由于国际交往的日益密切，诉权早已超越疆域限制，给予外国人国民待遇已经成为国际社会的普遍实践。既然法院监察致力于保障诉权的实现，当事人就应该拥有充分参与监察程序的机会。在法院各机构及其法官有拒绝诉讼、拖延诉讼或违法运作程序等情事发生之时，当事人可以进行投诉、控告，法院监察机构必须及时受理并视情况启动监察程序。易言之，与普通社会公众相比，当事人通过起诉或应诉与法院建立了直接的关系，应该拥有更加深入参与法院监察的机会。但是，中国法院监察的立法并未提及诉权保障，也没有就及时受理并处理当事人的投诉和控告作出特别规定。

    (二)促进法律对司法独立规定的完善

    司法权与行政权之间最本质的区别在于：司法权以判断为本质内容，是判断权；而行政权以管理为本质内容，是管理权。[5]前者追求效率，强调上令下从，因而行政监察将保证政令畅通、改善行政管理、提高行政效能等作为其基本目标。后者追求公正，强调裁判者的独立地位。司法独立的最终落脚点在于法官独立，即通过法官依法独立审理案件表现出来。社会对法官角色的期望各有不同，导致法官角色紧张。法律要求法官独立审判，做中立的裁判者；社会民众希望法官“为我做主”；政府要求法官“为我服务”。[6]由于法官身处社会矛盾的漩涡之中，必须建立相应的机制保证法官在行使职权的过程中不受任何机构以及个人的影响和干涉，不被权力、利益、情感等因素左右，否则不仅造成程序外观的不正义，其司法判断亦难免成为远离公正的恣意妄断，从而偏离实体正义。

    我国现行法律对于司法独立的表述是，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这种表述实际上仅涉及到司法独立的一个层面，即法院独立，根本没有规定法官的个人独立，也没有规定司法权独立。[7]我国现行法律在司法独立的规定方面存在完善的空间，尤其应该加强法官身份独立的立法。法官身份独立，是指法官职位的条件和任期获得充分保障，以确保法官不受行政控制。[8]法官身份独立是实现法官实质独立的前提。

司法独立的理念对于法院监察的制度设计而言实际上意味着一定程度的权力限制。首先，作为法院系统内的司法行政监督权，监察权不能直接干预审判权的行使。其次，在设计法院监察的相关制度时需要考虑法官身份之保障。在法院监察的制度设计中，促进司法独立与保障诉权的追求之间有时会存在一种紧张关系。不能因为对诉权的保障而造成对法官行使审判权有形无形的压力。再次，法官有权对有碍其独立审判之监察行为提出异议、有权对政纪处分提出申诉并得到及时处理。

    (三)落实司法责任制

    司法独立并不意味着审判权不受制约，权责一致的法治理念对于审判权同样适用。中国的诉讼程序存在审者不判、判者不审的弊端。在第四轮司法改革中，司法责任制改革受到了异乎寻常的重视，为法院监察机制的完善提供了契机。没有完善的法院监察机制，司法责任追究就会偏离靶位而流于形式；没有司法责任追究，法院监察就如同被拔掉了“牙齿”而软弱无力，缺乏威慑效应，其作用当然难于发挥。“让审理者裁判，由裁判者负责”这句话准确概括了司法责任制构建的两个基本维度。作为司法监督机制不可或缺的一环，法院监察在落实司法责任制方面居于重要地位。

    近年来，人民法院非常重视干警违纪违法案件的查处。2013年，“各级法院共查处利用审判执行权违纪违法干警381人，其中追究刑事责任101人”。[9]到了2014年，全国法院“查处利用审判执行权违纪违法干警863人，其中移送司法机关处理138人”。[10]2015年继续维持了反腐倡廉的高压态势，“最高人民法院查处本院违纪违法干警14人，各级法院查处利用审判执行权违纪违法干警721人，其中移送司法机关处理120人”。[11]不难发现，与2013年相比，全国法院在2014年和2015年查处的违法违纪干警的数量剧增，与全国加大反腐风暴之大势遥相呼应。但是，法院监察的目标不只限于查办违法违纪行为，还应关注的是，由人民法院查处包括法官在内的违法违纪人员是否契合审判权运行原理，法官责任究竟应该如何追究的问题。

    二、法院监察机制之完善

    (一)法院监察立法现状及问题

    法院监察在现行的立法体系中的地位非常尴尬。全国人大常委会1997年通过、2010年修正的《行政监察法》第2条规定，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。这清楚表明该法只适用于政府的行政监察，法院监察并没有包括在其中。为使人民法院的监察工作有法可依，最高人民法院参照《行政监察法》的体例和规定，在2008年制定并在2013年修订了《人民法院监察工作条例》，对人民法院监察部门和监察人员、监察部门职责、监察程序等作出了详细规定。2010年，最高人民法院印发了《人民法院司法巡查工作暂行规定》，以加强上级人民法院对下级人民法院的司法监督。2012年，最高人民法院又制定了《关于人民法院审务督察工作暂行规定》，以规范各级人民法院对本院各部门及其工作人员、上级人民法院对下级人民法院及其工作人员各方面情况的实地检查以及对法院工作人员违法违规行为的现场查纠行为。按照该规定的要求，最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院都应在本院监察部门设置审务监察机构、配置审务监督员。

    为了规范法官和法院其他工作人员的行为，最高人民法院还先后制定了“五个严禁”、[12]“十个不准”[13]的实体性规范。“五个严禁”反映了影响法官队伍建设和司法公正的突出性问题，“十个不准”的行为在非节日期间同样属于违法违纪行为，最高人民法院专门予以强调乃是因为这些行为在节日期间易发多发。在违法违纪高发的情况下，针对重点事项、选择重点时段划设红线加强监察有其合理性。但从发展的眼光来看，实现法院监察行为的常态化和制度化才是制度建构的最终方向，即在任何时间违法违纪行为都不准发生，任何违法违纪行为均属严禁之列。

    虽然最高人民法院非常重视法院监察的立法，但总体而言还存在以下三方面的问题需要解决：

    第一，法院监察立法层次相对较低，处于自己立法自己执法的尴尬处境之中。1997年，全国人大常委会制定了适用于政府、政府部门及其工作人员的《行政监察法》，但却并未相应制定《人民法院监察法》以及《人民检察院监察法》，这使得全国人大常委会制定的监察立法不能覆盖所有国家机关和公职人员。按照国家监察体制改革试点透露的信息，未来应该不会就一府两院分别进行监察立法，成立各层级的国家监察委员会，依照统一的立法，对国家机关和公务人员实施统一监察是改革的方向。但是，建立一府两院一委的国家权力构架不仅涉及改革试点的经验总结和推广，更关键的是要对《宪法》进行修改，绝非短期内就能实现。

    第二，法院监察在目标设定上存在偏差。如前所述，《人民法院监察工作条例》是参照《行政监察法》而制定的。其第1条将法院检察的目标定位为“为了加强人民法院监察工作，严肃人民法院纪律，促进廉政建设，维护司法公正”。该表述只是去除了《行政监察法》第1条规定的行政监察独有的一些追求，但却没有充分展现法院监察自身的特点，特别是未明确法院监察保障诉权实现、促进司法独立的目标，不能不说是一大缺陷。这一缺陷也导致该条例的具体规定特别是关于监察程序和结果的规定未能体现对当事人参与性之保障以及对法官身份之维护。

    第三，对人员配备的要求与现行司法改革的精神相悖。《人民法院监察工作条例》第9条和第11条中分别规定，“监察部门负责人一般应从法官或者具有法官任职资格的人员中选任”；“各级人民法院应当尽可能选派法官或者具有法官任职资格的人员担任监察专员、专职监察员”。这种要求与正在进行的法官员额制改革存在冲突，笔者建议这两个条款应修改为：“监察部门负责人应从具有法官任职资格的人员中选任”；“各级人民法院应当选派具有法官任职资格的人员担任监察专员、专职监察员”。修改依据在于：其一，按照法院人员分类管理的精神，法院监察机构的人员应该归属于司法行政人员。其二，法官员额要求控制在中央政法专项编制的39％以下，监察部门负责人以及监察专员、专职监察员挤占法官员额会挫伤一线法官积极性，加剧法官办案压力。其三，监察部门负责人以及监察专员、专职监察员应该具有法官资格，即一般应通过国家司法考试，已经体现了法院监察相比于行政监察的特殊性和专业性。

    (二)同体监督模式弊端之克服

    需要明确的是，法院监察权的行使方式与审判权不同。审判权应该严守中立，不预设立场，在介入社会生活方面保持被动性，严格遵循不告不理的原则。当下的法院监察权本质上属于司法行政监督权。为有效保障诉权、促进司法独立、落实司法责任制，进而维护司法公正，法院监察必须贯彻主动原则。法院监察工作可以通过信访举报、司法巡查、审务督察等诸多渠道，加大对法院机构及其工作人员违法违纪行为的查纠力度。

    在机构设置和权限安排方面，法院监察需要进行改善和加强。法院监察是一种同体监督的模式，存在自身固有的缺陷。作为法院的内部机构，监察机构的人事安排受制于法院行政领导，其业务运作也是在法院院长领导之下进行的，监察主体与监察对象之间存在利益捆绑的现象，这就不可避免地对监察行为的实效性带来消极影响。法院纪检监察机构的改革应该坚持扁平化管理和专业化建设相结合的原则，在同体监督中适当植入异体监督的因素，以提高法院监察行为的实效性。在这方面，中国的法院监察并不是缺少制度设计，而是相关制度没有落实到位的问题非常突出。

    第一，充分发挥法院系统内部纵向监察机制的作用，即上级法院监察机构积极实施针对下级法院的人和事的监察。依照《人民法院监察工作条例》第15、16条的规定，最高人民法院监察局的法定职责包括对高级人民法院及其院长、副院长、副院级领导干部、监察局局长实施监察，高级人民法院和中级人民法院的法定职责包括对下一级人民法院及其院长、副院长、副院级领导干部、监察部门主要负责人或者专职监察员实施监察。第18条还规定，上级人民法院监察部门可以办理下一级人民法院监察部门管辖范围内的监察事项；必要时可以办理所辖各级人民法院监察部门管辖范围内的监察事项。纵向监察可以通过司法巡查等常规途径加以实现。

    第二，贯彻地方各级人民法院监察部门的双重领导机制。《人民法院监察工作条例》第8条规定，最高人民法院监察局在最高人民法院院长的领导下主管全国法院的监察工作。地方各级人民法院监察部门、基层人民法院专职或者兼职监察员在本院院长和上级法院监察部门的领导下开展工作，监察业务以上级法院监察部门领导为主。这种双重领导的机制也可以在一定程度上制约法院袒护自己人的做法。

    第三，同一法院的纪检监察部门按照扁平化的管理思路进行设置，减少重复监察行为。人民法院的纪检部门是纪委派驻机构，纪检对象一般为共产党组织及其党员，而监察部门人民法院常设机构的监察对象则是所有法院的机构及其工作人员。但由于绝大多数法院工作人员都是共产党员，而且纪检和监察部门又是合署办公，实务中的工作分工并不明确。在人事安排上，由纪检组长兼任监察机构负责人有利于减少管理层级，也有利于破除监察机构人员配置的内部化问题。

    第四，建立和完善控告举报制度，保障法院监察的社会参与。法律参与的扩大不只是增进法律秩序的民主价值，它还有助于提高法律机构的能力。[14]社会的广泛参与是法院监察获得违法违纪线索的有效途径，同时也将监督者的监察行为置于公众的再监督之下。按照《人民法院监察工作条例》的规定，任何公民、法人和其他组织均有权对法院及其工作人员的违法违纪行为提出控告或者检举。对于控告或检举的处理，可以参照2002年制定的《人民法院纪检监察机构信访举报工作暂行规定》执行，但该暂行规定在作出处理的时限、程序、反馈等具体规定上，还存在诸多欠缺以及需要改进和完善的地方。

    在同体监督中植入异体监督的因素是在当前法院监察制度下实现法院监察目标的现实策略，而克服同体监督模式弊端的治本之策还在于对异体监督模式的采用，即将法院监察权从法院行政管理权中予以剥离。国家监察制度改革为此提供了契机，各试点省市应该在遵循司法规律和司法原理的原则下，针对法院监察作出相应安排。如果我们认同司法独立不仅包括司法机关的整体独立，而且涵盖法官个人独立的理念，国家监察体制的改革对于我国司法独立的推进就具有非常重要的意义。

    三、法院监察与法官惩戒权限之分离

    (一)法官惩戒权配置之原理

    行政监察与行政惩戒的权限可以合一行使，这种做法有利于提高行政效能。《行政监察法》第36条第2款规定，监察机关对违反行政纪律的人员作出给予处分的监察决定，由人民政府人事部门或者有关部门按照人事管理权限执行。与此不同，在诉讼程序中，公正取代效率成为最优位价值追求。法院监察应致力于维护司法独立，在中国立法的语境中，即应致力于维护“人民法院依法独立行使审判权”。法官惩戒权的配置也不能妨碍司法独立。

    诚然，维护法官独立的立场并不意味着法官免于就违法的程序或裁判承担责任。相反，法官不仅要为履行职务过程中的违法违纪行为承担责任，而且因为其“承担着作为社会美德和圣贤人典范的道德责任”，[15]违反职业道德准则的行为也在追责的范围之列。对法官违法违纪行为的有效查处能够形成有效威慑，促使审判权之合法、适当履行。“只是有关于其有无违反义务之调查、确定及处罚，应委由司法行政主体以外之其他中立的主体、循法定之程序处理，要非司法行政权所应及之”。[16]由法院行政权行使惩戒权可能影响法官身份的独立，进而动摇法官职务独立乃至司法独立的基础。其原因在于，对法官有惩戒免职权的机构及其主管领导可以将这种权力作为间接干涉审判的手段，或者即使他们足够谨慎克制，法官在审判案件时依然难免投鼠忌器，私下揣摩乃至迎合上意，违心裁判。易言之，如果司法行政权集监察与法官惩戒权于一身，难免使得司法行政权拥有了控制案件审理结果的手段，从而有害法官职务及内心之独立地位。当然，法官之外的法院其他工作人员的惩戒由法院行政管理者及监察机关负责则并无不当之处。

    正是由于法官惩戒权配置对于司法独立具有重要意义，1982年第十九届国际律师协会通过的《司法独立最低标准》才对此进行了专门规定。《司法独立最低标准》提出该权力应授予独立于司法机关的机构进行。其中法官的免职权应授予司法法庭为之。立法机关可以被授予对法官进行免职的权力，但必须给予司法委员会建议。行政机关可以参与对法官的惩戒，但参与的范围限于提出控告和提起惩戒程序而不包括对法官惩戒的裁决。[17]如日本《法官身份法》规定，对于法官的惩戒处分，“应当依据最高裁判所或高等裁判所的裁判来做出”。[18]德国的法官惩戒制度同样重视对司法独立的维护。其司法监督的责任通常由各法院院长以及联邦一级主管具体法院的部门共同承担。司法监督仅限于观察司法活动以及对违反责任的行为做出批评。《德国法官法案》授权采用的最有力的司法监督手段包括谴责和警告。更严重的处分措施，包括免职，只能通过司法纪律处分程序进行。并且，如果一个法官认为他的司法独立受到影响，他可以要求司法服务法庭对此举行开庭审理。[19]与德国的做法类似，加拿大也成立了由全国36名法官组成的司法理事会，负责对任何有关联邦任命的法官的投诉或指控进行调查和处理。[20]

    (二)中国法官惩戒的内部化及其破除

    中国现行的法官惩戒制度存在内部化的问题，亦即并未将法官和法院其他工作人员区别对待，而是把惩戒权一概置于司法行政权的掌控之下。司法行政权不免藉此干预审判权的行使，从而加剧审判权运行的行政化。《人民法院监察工作条例》第23条规定，对于违反人民法院纪律，应当给予违纪人员纪律处分的，监察部门应当依照纪律处分程序提出纪律处分意见或者提出监察建议。《人民法院监察工作条例》第33条规定，对本院审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员、助理审判员和其他工作人员，下一级人民法院院长、副院长、副院级领导干部、监察部门主要负责人、专职监察员，拟给予警告、记过、记大过处分的，由监察部门提出处分意见，报本院院长批准后下达纪律处分决定；拟给予降级、撤职、开除处分的，由监察部门提出处分意见，经本院院长办公会议批准后下达纪律处分决定。纪律处分决定以人民法院名义下达，加盖人民法院印章。在纪律处分问题上，《人民法院监察工作条例》规定法院监察部门无权像行政监察部门一样作出监察决定，而只能提出纪律处分意见或提出监察建议，显然是已经认识到法院监察与行政监察的不同，对法官的惩戒意味着对法官个人发展产生影响，甚至可能波及法官身份的保障，需要慎重对待。但这并没有解决内部化问题，最终依然是由法院行政权主导决定法官的纪律处分。法官惩戒权配置的内部化使得法官在审理案件时不得不考虑法院行政领导的看法，从而危及法官内心的独立。

    中国现行法官惩戒权限的配置并不符合《司法独立最低标准》的要求，有必要借鉴外国由专门机构负责法官惩戒的做法加以改造。从第四轮司法改革的进展和前景来看，将法院监察与法官惩戒权限分离的制度障碍正在逐步破除。十八届三中全会之后，中央开始推出省级以下法院人财物的统一管理，以破除司法地方化。有学者主张设立省级司法官纪律惩戒委员会，负责对法官、检察官的惩戒。[21]从各司法改革试点省市的实践来看，分别设立法官惩戒委员会和检察官惩戒委员会是普遍做法。法官的惩戒权属于法院人事管理权的组成部分，当然可以一并由省、直辖市、自治区的法官惩戒委员会统一行使。2015年推出的《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的一个重要内容就是规定了违法审判责任。但是，将司法责任制中的法官责任定位为违法审判责任，从而把纪律责任排除在外，交由“法律及有关纪律规定”予以规范，这种做法人为割裂了法官问责的体系。[22]并且，其第36条还规定，法官惩戒委员会根据查明的事实和法律规定作出无责、免责或者给予惩戒处分的建议。该规定意味着，法官惩戒委员会对于法官惩戒只有建议权而非决定权。该意见在推动司法责任制改革方面存在很大的局限性。

    2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《保护司法人员依法履行法定职责规定》，特别强调法官、检察官身份之保障。其中第4条规定，法官、检察官依法履行法定职责受法律保护。非因法定事由，非经法定程序，不得将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分。第5条至第10条则详细规定了将法官、检察官调离、免职、辞退或者作出降级、撤职等处分的法定事由以及程序，使得第4条的规定能够落实到位。第14条还规定，法官、检察官履行法定职责的行为，非经法官、检察官惩戒委员会审议不受错案责任追究。法官、检察官因违反党纪，审判、检察纪律，治安及刑事法律，应当追究错案责任之外的其他责任的，依照相关规定办理。该规定实际上意味着以错案追究的名义给予法官处分的权力已经真正收归法官惩戒委员会了，其余情形下对于法官的惩戒则仍然沿用原来的做法。与《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的规定相比，这是一个进步，但还没有从根本上改变法官惩戒的权限配置。

    (三)法院监察与法官惩戒权限的彻底分离

    笔者认为，今后应重点从以下两方面推进法院监察及法官惩戒制度的改革：其一，在一至两年之后，由最高人民法院等相关部门对《保护司法人员依法履行法定职责规定》及其实施情况进行全面总结评估，在此基础上提请全国人大常委会对《法官法》进行修订，将有关法官身份保障的规定纳入到第11章“惩戒”的具体条文中。其二，明确将对高院及以下法院法官纪律处分的决定权全部收归省级法官惩戒委员会，并再设置一个全国性的法官惩戒委员会负责最高法院法官的纪律处分以及处理地方法院法官不服纪律处分的复议申请。这样就可以实现监察与惩戒权限的彻底分离，而不仅是错案追究责任才由法官惩戒委员会负责。多年以来，全国每年查处法院工作人员(其中还包括不少非法官人员)违法违纪案件的数量都未超过900件，每个法官惩戒委员会平均只需负责不到30个案件，将惩戒权完全收归法官惩戒委员会是可行的。

    法院监察与法官惩戒之权限分离首先要求保证法官惩戒委员会的中立、公正的地位，其次还需要在制度设计上重塑法院监察与法官惩戒的关系。法院监察机关负责法官违法违纪事实的调查和认定。监察机关根据检查和调查的结果，可以向有关单位、部门和人员提出监察建议。给予法官纪律处分的监察建议应由法院院长办公会讨论通过，以法院名义报送法官惩戒委员会审议决定。法官惩戒委员会应该充分听取法官本人的意见，并给予法官申请复议的机会，复议期间不停止纪律处分决定的执行。对法官的撤职、开除处分，应在法官惩戒委员会决定作出之后，提请相应人民代表大会或者其常务委员会依法罢免、免职或者撤销其职务，再执行纪律处分的决定。

    法官惩戒权的配置不应对法官身份以及法官内心的独立形成威胁，即使在中国实行针对国家机关以及公务人员的统一监察制度之后，由法官惩戒委员会主导该权力的行使仍然是最佳选择。

【注释】 *本文系2015年度江西省高校人文社会科学研究项目“主审法官责任制实证研究”(FX1522)、九江学院2015年度校级科研项目人文类重点项目“基层法院司法生态优化与重塑研究”(2015SKZD04)的研究成果。

[1]徐昕：《论私力救济》，中国政法大学出版社2005年版，第6页。

[2]江伟：《探索与建构——民事诉讼法学研究》(上卷)，中国人民大学出版社2008年版，第228页。

[3]周永坤：《诉权法理研究论纲》，载《中国法学》2004年第5期。

[4]邱联恭：《司法之现代化与程序法》，三民书局1992年版，第71页。

[5]孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，载《法学》1998年第8期。

[6]吴英姿：《法官角色与司法行为》，中国大百科全书出版社2008年版，第309页。

[7]章武生、马贵翔、王志强、吴英姿：《司法公正的路径选择：从体制到程序》，中国法制出版社2010年版，第97页。

[8]胡夏冰：《司法权：性质与构成的分析》，人民法院出版社2003年版，第221页。

[9]最高人民法院院长周强所作《2014年最高人民法院工作报告》。

[10]最高人民法院院长周强所作《2015年最高人民法院工作报告》。

[11]最高人民法院院长周强所作《2016年最高人民法院工作报告》。

[12]2009年，最高人民法院出台了关于“五个严禁”的规定，即严禁接受案件当事人及相关人员的请客送礼；严禁违反规定与律师进行不正当交往；严禁插手过问他人办理的案件；严禁在委托评估、拍卖等活动中徇私舞弊；严禁泄露审判工作秘密。

[13]2013年，最高人民法院出台了关于纠正节日不正之风的“十个不准”的规定，即不准以过节名义滥发实物、现金及支付凭证；不准用公款购买、印制、邮寄、赠送贺年卡、明信片、年历等物品；不准用公款购买烟花爆竹、烟酒、月饼等年货节礼，或者以过节名义用公款搞相互走访、送礼、宴请等活动；不准用公款大吃大喝、游山玩水或者用公款豪华铺张举办庆典、晚会等活动；不准收受可能影响公正执行公务的礼品、礼金、支付凭证等财物；不准参加可能影响公正执行公务的宴请、旅游、健身、娱乐等活动；不准违规使用公车或者将公车外借他人使用；不准向案件当事人及其委托人借车用于探亲访友或外出游玩等活动；不准跑官要官、买官卖官；不准从事与法院工作人员身份不相符的活动，或者涉足与法院工作人员身份不相符的场所。

[14][美]诺内特、塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第110页。

[15]洪冬英：《实现正义的选择与规范》，中国人民大学出版社2013年版，第223页。

[16]前引[4]，第72页。

[17]参见樊崇义主编：《诉讼原理》，法律出版社2009年版，第417页。

[18][日]新堂幸司：《新民事诉讼法》，林剑锋译，法律出版社2008年版，第56—57页。

[19]参见最高人民法院司法改革小组编：《美英法德四国司法制度概况》，人民法院出版社2002年版，第468—469页。

[20]参见周泽民主编：《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第106页。

[21]参见陈卫东：《合法性、民主性与受制性：司法改革应当关注的三个“关键词”》，载《法学杂志》2014年第10期。

[22]参见周长军：《司法责任制改革中的法官问责——兼评〈关于完善人民法院司法责任制的若干意见〉》，载《法学家》2016年第3期。