【作者单位】南京大学法学院、南京市鼓楼区人民检察院

【期刊名称】《法学》【期刊年份】 2017年 【期号】 5

【中文关键词】 监察体制；监察委员会；重构；法治化；具体路径

【摘要】 国家监察体制得以重构主要基于两重因素：原有体制在实践中彰显出的多重管理、叠床架屋、同体监督、程序衔接等问题，严重制约了机制运行的实效；中央层面强化、理顺和优化国家监察体制及其权能的战略定力和决心。《试点方案》和《试点决定》的相继出台，标志着国家监察体制的重构拉开了序幕。以此为契机，国家监察体制的重构当积极稳妥地推进，并且注意合理借鉴历史与域外的有益经验，避免出现“冒进”或“大跃进”现象，最终致力于建立集中统一、权威高效的监察体系。

【全文】

2016年10月27日中共中央十八届六中全会通过的公报中提到“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”[1]将监察机关与人大、政府及司法机关相提并论，这在中央层面官方文本中还是首次出现。毫无疑问，它将为不久之后开展的国家监察体制改革试点埋下了伏笔。2016年11月7日，中央纪委监察部网站发布中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》），“部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验”，并强调“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。”[2]该《试点方案》将国家监察体制改革摆到至关重要的位置，提出在试点省市设立各级监察委员会，标志着新的国家监察体制的重构提上日程。2016年12月25日全国人大常委会通过了《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《试点决定》），规定“在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作”，“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。”[3]该《试点决定》将试点地区行政监察机关、检察机关相关职能整合至监察委员会，并对行政监察法、刑事诉讼法等相关法律条款进行暂时调整或暂时停止适用。至此，国家监察体制改革正式进入试点阶段，意味着我国监察体制的重构逐步展开。

一、当下国家监察体制重构的必要性问题

当下国家监察体制改革的目标已经明确，即建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，其中重中之重是成立各级监察委员会。笔者之所以在文中使用“重构”这个词，主要基于以下三个方面考量：一是新成立的监察委员会涉及多机关部门职权力量的整合，并非原国家行政监察机关职权、机构、人员的简单调整，同时还涉及到诸多法律条文的调整或暂停适用；二是新成立的监察委员会“位高”，据《试点决定》规定，“试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”[4]三是新成立的监察委员会“权重”，根据《试点决定》规定，试点地区新成立的监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责。综上，不难发现，新成立的监察委员会并非原国家行政监察机关的简单调整，而是一个整合了诸多部门职能的全新国家机构。

（一）国家监察体制重构是推进反腐工作的必然要求

作为重大系统工程的国家监察体制改革，其重构的必要性何在，也就是为什么要对原国家监察体制进行重构。国家监察体制重构何以可能：

1.纪检监察部门随案移送的证据，有些需经转化才能作为诉讼证据使用，在一定程度上造成了司法资源的浪费。根据中纪发[2005] 7号文《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》规定，建立健全涉嫌犯罪案件移送制度，对调查证实涉嫌犯罪的案件，应及时做出党纪政纪处理，然后按规定移送司法机关；也可先移送司法机关，再适时做出党纪政纪处理。一般来说，纪检监察部门在查办违纪违法案件时，发现被调查对象可能存在涉嫌职务犯罪方面的违法行为，需依法将案件线索移送检察机关，再由检察机关反贪局或反渎局开展侦查工作。纪检监察部门在对被调查对象进行调查时往往会形成一定书证及证人证言等证据，根据2013年1月1日实施的新《刑事诉讼法》第52条第2款的规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”这一规定首次在法律上明确了行政执法证据材料可以作为刑事证据使用。但在司法实践中，纪委即使以监察局名义移送的证据材料，检察机关往往也不会直接作为诉讼证据使用，一般会对其进行转换，尤其涉及证人证言和被调查对象的陈述等言词证据，检察机关职务犯罪侦查部门会对其重新进行调查取证，才会移送起诉，这种重复取证的行为，在一定程度上造成了司法资源的浪费。[5]

2．反腐败力量过于分散，且多头管理，难以形成有效反腐合力。我国反腐力量主要有各级纪检监察机关、审计机关、国家预防腐败局、各级检察机关职务犯罪侦查部门和预防职务犯罪部门，这些反腐机构或部门，或隶属于行政机关，或隶属于司法机关，力量过于分散。同时这些机构或部门之间也存在职能重叠、边界不清的问题，难以形成有效的反腐合力。如政府机关和检察机关都存在预防腐败的机构，这种叠床架屋式设置，在一定程度上造成了相互间职能重叠。“在反腐败的机构设置上，也存在力量分散的问题，没有一个统一的、相对独立的反腐败部门。反腐败的职能都分散于各级纪检监察机关、政府专门设立的预防腐败局、各级检察机关及检察机关设立的反贪污贿赂机构之中，这些机构职能重叠、边界不清，难以形成反腐败的合力。”[6]因此如何将众多反腐部门整合为统一高效的反腐败机构是我们必须面对和需要研究的问题。

3．监督机构存在于地方政府或检察机关内部，这种依附性的存在及独立性的欠缺，往往导致监督乏力。无论是作为政府组成部门或职能部门的各级监察机关或审计机关，抑或是作为检察机关组成部门的反贪局或预防局，均存在于各级地方政府或检察机关内部，难以对政府或检察机关主要部门负责人形成有效监督。尽管我国法律法规对监察机关、审计机关及检察机关的职责做了较为详尽的规定，但这种依附性较强、独立性欠缺的监督，常常导致监督乏力，无法充分发挥其监督功能。

4．反腐中同体监督的存在，既削弱了监督实效，也对监督权威造成一定损害。作为政府组成部门的行政监察机关和审计机关，更多的体现的是一种同体监督，削弱了监督实效。中华人民共和国宪法第129条规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第5条第2款和第4款规定，“各级人民检察院行使下列职权：（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。”通过这一规定不难发现，职务犯罪侦查权与案件审查起诉权均属于检察机关，这种侦查与起诉同体格局的出现，在学界曾一度引起热议，对司法公信力也造成一定程度的损害。当然也有学者提出“至于检察机关侦查职务犯罪，可能导致此类案件中国家公权力的滥用、权利不彰的担忧，也并非杞人忧天，但通过上级检察院对下级检察机关的系统监督、人民监督员制度的完善、检务公开制度、检察人员自身素质及其独立性的加强等，也将得到消解。”[7]虽然该学者提出了检察侦查权困境的消解之道，但同体监督的难题仍未得到破解。关于同体监督的制度性缺陷，反腐专家李永忠先生提到“再锋利的刀刃，也砍不了自己的刀把儿。同体监督是一种无效、低效，成本很高的监督，必须往异体监督的方向发展。”[8]李永忠先生的这一论断可谓一语破的。

从现实维度来看，我国监察体制重构的可能性已然具备。根据《试点方案》要求，“要加强对试点工作的统一领导。中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组，对试点工作进行指导、协调与服务。试点地区党组织要担负起主体责任，对试点工作负总责，成立深化监察体制改革试点工作小组，由省（市）委书记担任组长。”[9]通过这一规定，不难发现，中央对此次监察体制改革试点工作的高度重视。作为监察体制改革的重要参与方的检察机关，也做好了配合监察体制改革的准备。最高人民检察院检察长曹建明同志提出“各试点检察院要配合做好反贪、反渎和预防等部门职能、机构、人员转隶工作，全力配合做好试点工作，探索建立检察机关与监察委员会的工作衔接机制。”[10]表明了检察机关积极参与监察体制改革的姿态。在2017年最高人民检察院工作报告中，曹建明同志提到“坚决拥护、积极配合深化国家监察体制改革。及时向全国检察机关传达党中央改革部署，切实提高政治站位，强化责任担当。积极配合中央纪委和北京、山西、浙江三省市部署试点工作，认真研究部署过渡时期工作衔接。试点地区检察机关深入细致做好思想政治工作，确保思想不乱、队伍不散、工作不断。”[11]中央高层的重视在很大程度上保证了监察体制改革得以顺利推进，为我国监察体制重构提供了可能性。

（二）国家监察体制重构是反腐工作法治化的基本要求

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”法治中国建设，需立法先行，发挥立法的引领和推动作用，这样才能使改革做到于法有据。“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[12]改革促成立法，而法律又保障了改革的顺利推进。毋庸置疑，作为事关全局的重大政治改革的国家监察体制改革，也需依法纳入法治轨道。[13]无论在国家监察体制改革试点的预备阶段，还是在试点阶段，亦或是试点后全面铺开阶段，国家监察体制重构均需依法纳入法治轨道，不允许在法治轨道之外改革试点，这也是反腐工作法治化的基本要求。

“尽管近现代意义的法治是西方文明的产物，但它作为广泛时空场景下人类实践经验与认知逻辑相结合的治国理政方式，已然成为当今世界一种全球共享的意识形态，其价值正当性不言而喻。”[14]近现代意义的法治，清末才开始移植到中国，晚清及民国政府进行了一些不成功的法制实践。新中国成立后，党和国家领导人非常重视法治。虽然法治建设一度遭遇挫折，但最终法治被确立为治国理政的根本方略。党的十五大提出依法治国、建设社会主义法治国家，把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略。1999年《中华人民共和国宪法》第13条修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”，以根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则，明确了建设社会主义法治国家的道路。2012年党的十八大报告指出，“法治是治国理政的基本方式”，应当“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，法治国家建设已经成为当下中国社会的基本共识。简要回顾近代法治在我国百余年发展历程，才能更加体会到法治精神之弥足珍贵。正如江平先生所言：“放在人类历史的长河中，30多年的繁荣与发展只不过是匆匆过客。对于一个国家的长久兴衰而言，政策性和偶然性的因素，更像是一个‘药引子’。而真正能够让国家养成‘健康体魄’的还是制度性因素。其中，法治又是制度建设的核心，重中之重。”[15]随着监察委员会的成立，之前纪检监察部门的“双规”、“双指”等做法，将进一步规范化或纳入法治框架，不排除被新的监察手段“留置”所取代。也有学者指出：“设立监察委员会，将促进我国的反腐败工作进一步法治化，彰显党在宪法和法律范围内活动的原则。”[16]

二、国家监察体制重构应遵循的基本原则问题

作为一项系统工程，在国家监察体制重构过程中，为保证监察体制重构的顺利推进，需以一定的原则作为指引，主要有以下基本原则需要遵循：[17]

（一）积极稳妥推进，注重实效性

当下对国家监察体制进行重构，是要建立起集中统一、权威高效的监察体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。国家监察体制重构关涉诸多部门职能的整合，涉及众多法律的制定、修改乃至废止，还将面临与司法机关的协调衔接，因此需要一些时间去推进，不可能一蹴而就。但人大授权试点往往有一定的时间限制，一般不超过五年。如何在有限时间内，将监察委员会在全国推开，建立起集中统一、权威高效的监察体系，是必须要考虑的问题。在试点地区，根据中央确定的时间表和路线图“今年1月底前选举产生省监察委员会组成人员，完成检察机关相关部门的转隶工作，组建省监察委员会；推动各县（市、区）于2月、各市于4月完成监委会组建及相关工作，并在此基础上对试点工作进行总结评估。”[18]按照这份时间表和路线图，实事求是地讲，时间是比较紧迫的。以时不我待、蹄疾步稳的精神去积极推进试点工作，当然是无可厚非的。但笔者担心的是，在试点过程中，有可能会出现“冒进”行为，为了完成监察委员会的组建而不顾地区差异强行硬推，这样势必会损害监察体制重构的实效性。想到不久前笔者亲身经历的员额制改革问题，从动员到落实，只用了短短两周左右的时间，表面看来，员额制改革得到落实，但实际效果却大打折扣。当然这可能只是个例，不具有代表性，但个例的存在恰恰也说明了一定的问题。

有学者指出我国法治建设领域存在“法治大跃进”现象，并提出“对当代中国‘法治大跃进’的思想批判与实践批判，并非我们‘杞人忧天’，也不是我们故意要‘耸人听闻’。我们的真实意图在于为中国社会提供一种惊醒：当今的中国真的需要及时刹住‘法治浮夸风’，努力纠正‘法治大跃进’，坚决防止‘法治’因被‘神’化和‘圣’化而成为中国社会的新‘神像’，尽力阻断‘浮夸风’和‘大跃进’通过‘法治’的名号而给中国社会再次带来巨大灾难的历史重演。”[19]虽然我们开始试点的监察体制改革目前没出现这种问题，但还是需要引起我们的警惕，一定要积极稳妥推进，防止出现监察体系重构“大跃进”现象。否则，国家监察体制重构所要形成的不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，其实效性必将受到影响。

（二）协调监察体系内部关系，整合多种反腐力量

我国监察体制重构所成立的各级监察委员会，能否发挥其应有的反腐效用，取决于多重因素综合作用的结果，可从以下几个方面着手：一是协调监察体系内部关系，整合多种反腐力量。在监察体制重构中，反腐资源力量的整合只是第一步，接下来要研究如何更好的实现反腐力量的充分磨合，尤为重要的是要协调好监察体系内部反腐力量的关系，发挥其应有的反腐效用，这将是监察委员会成立后面临的亟需解决的问题。如果监察体系内部各部门关系没有厘清，各反腐资源力量未实现充分磨合，期待反腐工作发生“化学变化”无异于痴人说梦。二是充分调动新成立监察委员会工作人员积极性，为反腐贡献力量。纪委办案人员长于办理违纪案件，法律素养一般低于检察机关工作人员；而检察机关办案人员在办理职务犯罪案件方面积累了一定的经验，但也存在平时与政府部门联系较少的短板，这方面不及纪委工作人员。故纪委办案人员和检察机关办案人员应相互发挥其各自优势、扬长避短，共同致力于反腐工作。三是加强对监察委员会自身权力的监督与制约。监察委员会同样需要监督，防止“超级机构”的出现，产生权力嬗变。[20]对监察委员会自身的监督与制约，也是对其充分发挥反腐效能的重要保障。

（三）注重借鉴中国历史上或域外监察制度经验

“监察制度与考试制度同为我国固有之政治制度，论其源流，则监察制度较考试制度尤为古远。”[21]我国监察制度历史源远流长，滥觞于先秦，形成于秦汉，发展于三国两晋南北朝时期，鼎盛于隋唐时期，完备于明清，继续发展于民国时期，形成了机构完备、特色鲜明的监察体系。[22]古代监察机关独立行使监察权，不受其他机关的干涉；监察官依照国家法律行使职权，若自身存在违法失职，将会被加重处罚等，这些都可以为我们当下国家监察体制重构所借鉴。关于中国古代监察法的价值，我国著名法律史学家张晋藩先生提出：“中国古代的监察法是和监察机关权力的演变相向发展的，由简单到复杂，由地方到中央，由单行法规到完整的法典，成为中国古代法律体系中独具特色的组成部分和中华法系的重要表征。监察立法规定了监察机关的职掌，规范了监察机关的行动准则和程序以及监察官的违法制裁，因而是监察机关活动的法律依据，它的权威性增强了监察机关的权威性和合法性，它的价值不限于特定的历史时期，也给当代的监察制度与法制建设提供了历史的经验和借鉴。”[23]鉴于我国历史上存在丰富的监察文化资源，故对中国历史上监察制度的成功经验进行借鉴，也应成为我国监察体制重构应遵循的原则。

域外的监察制度同样可以为我们当下监察体制重构提供有益的经验，有学者指出：“北欧等国家的议会监察专员制度对我们同样具有参考价值。域外监察制度表明，无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关，均通过立法保障监察权独立行使，明确监察对象的广覆盖。如1810年瑞典的《监察专员法》规定监察的对象包括法官、检察官、公立学校老师、公立医院医生、护士及委托从事公务的人员。监察手段也比较多样，如埃及的行政监督署拥有公开或秘密调查、调档、侦查、搜查、逮捕、建议、越级报告等权力，瑞士赋予监察机关拘捕权、搜查权，直至公诉权。”[24]对域外监察制度的研究为我国当下监察体制重构提供了另一种可能的视角，可以作为有益的借鉴。

三、国家监察体制重构的具体路径

习近平同志在中纪委十八届六中全会上指出“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”[25]这一论述提出了国家监察体制改革的基本思路，指明了国家监察体制改革的基本方向。在国家监察体制重构语境下，新成立的机构将如何设置、运转，因其牵涉诸多机构部门人员的去留问题，势必会引起相关机构人员的关注，检察机关反贪、反渎、预防等部门人员尤为关注。随着《试点方案》和《试点决定》的相继出台，为国家监察体制重构所选择的可能路径做了高屋建瓴的规划，其具体路径应为：

（一）重大改革要于法有据、改革与法治要共同进行

按照我国当前法律规定，“一府两院”即政府、法院、检察院由人大产生，监察委员会由人大产生则无相应法律规定。故需首先获得人大授权，方能开展试点工作，为在全国推行监察体制改革探索积累经验。“从在现行宪法框架中触及的深度和广度来看，国家监察体制改革试点应在其预备阶段获得最高国家权力机关的授权。得到这项授权可以赋予整个改革试点过程以宪法正当性，包括加强整个改革试点预备阶段各项活动的宪法正当性。”[26]中纪委特邀监察员马怀德先生在第95期法治政府论坛上提到“十八大提出我们在处理改革和法治的关系上，我们有一套经验，重大改革要于法有据，没有立法的要授权，有立法的改革要修改法律的要及时修改法律，废止法律的要废止法律，总之改革与法治要共同进行，不能够两张皮，不能够互相脱离。”[27]关于监察委员会产生方式，《试点决定》作了规定，试点地区监察委员会由本级人民代表大会产生，监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免，监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。

（二）合署办公以实现执纪与执法的有效衔接

《试点方案》中提到，党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公。之所以实行合署办公，笔者认为可能主要有以下三方面原因：一是历史传承问题，从1993年1月开始，中央纪委与监察部就实行合署办公，一直延续至今。二是可以实现反腐败中执纪与执法的有效衔接，《中国共产党党内监督条例》第26条规定“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关，履行监督执纪问责职责，加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。”[28]该规定明确了纪委的职责，概括来讲，即监督执纪问责。根据《试点决定》内容，试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察，履行监督、调查、处置职责。纪委主要就违纪问题进行执纪问责，而监察委员会更侧重对公职人员的违法问题进行调查、处置，实现了反腐败中执纪与执法的有效衔接。三是两者合署办公可以解决纪委执纪“真空”问题，纪委执纪问责的对象是中共党员，有些身居高位的政府公职人员可能并非中共党员，作为政府下设行政监察部门也无法对其进行监督，这样可能就会出现纪委执纪“真空”问题，对非党员以党纪进行处分，无论是情理还是法理都说不通。而作为独立机构的监察委员会监察对象则覆盖所有公职人员，不管对方身份是否党员，只要是公职人员就可以对其进行监督，这样可以有效解决纪委执纪的“真空”问题。虽然《试点方案》明确提出党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公，但笔者认为，随着法治中国建设的不断推进，分权制衡理念的渐入人心，今后不排除两者分开办公的可能性。

（三）有效整合反腐力量最大限度地发挥相关反腐部门的职能

作为反腐败机构的监察委员会除保留原行政监察机关相应职权外，还需要整合一些反腐部门的职能。根据《试点决定》内容，试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会。检察机关的反贪局、反渎局及预防局相关职能整合至监察委员会。对检察机关来讲，影响是比较大的，毕竟这三个部门是检察机关主要业务部门，也是检察权的重要组成部分，长期以来，检察机关反贪局、反渎局作为反腐的重要力量，在反腐工作中发挥了重要作用。但从国家反腐败资源力量的整合来讲，这种整合又是必要的。王岐山同志到试点地区调研监察体制改革时提出，在全国人大常委会就试点工作做出有关决定后先完成检察机关反贪等部门的转隶。试点地区原隶属于检察机关的反贪、反渎、预防等部门将转而隶属于监察委员会。需要引起注意的是，《试点决定》并未提到审计机关职能整合，笔者以为，随着改革试点工作的逐步推进，不排除审计机关或审计机关部分职能部门整合到监察委员会的可能性。理由如下：一是审计工作具有较强的专业性，需要经过长期系统的学习，不是经过短期培训就能掌握的；二是审计在反腐工作中起到重要作用，面对堆积如山的财务凭证，往往需要进行审计，从而发现疑点，为案件侦破提供重要依据；三是委托外面会计师事务所进行审计，有时不仅耗时耗力，还可能造成案件的泄密。

（四）明确监察对象，丰富监察手段

试点地区新成立的监察委员会监察对象在《试点决定》中已得以明确，即本地区所有行使公权力的公职人员。公职人员至少应该包括以下几类人：（1）中国共产党机关工作人员，各级党组织（委员会）工作人员；（2）各级政府及其工作人员；（3）司法机关工作人员，包括法院和检察院工作人员；（4）各级人大工作人员，作为权力机关的人大，其工作人员也可能存在违纪违法行为，同样需要监督；（5）政协机关工作人员，这部分工作人员工资福利由国家财政负担，享有部分公权力；（6）各民主党派工作人员，这部分人员属于公务员，行使部分公权力；（7）国有企业的管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员，这部分人员也是监察对象；（8）其他依法从事公共职务的人员。关于公职人员的具体范围，随着《国家监察法》的制定或其他法律的修改，会做出进一步明确的规定。

监察委员会成立后，其性质、职能发生了重大变化，其监察手段也应随之改变。《试点决定》中提到：监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。在上述监察手段中，冻结、查封等司法机关专属的措施被赋予监察委员会，对于反腐而言是一大利器，下一步需要就监察措施使用程序进行规范、进而健全完善。

关于监察委员会有无侦查权，监察委的调查权是否包括侦查权，学界有不同的认识与看法。笔者认为，事实上监察委员会被赋予了侦查权，调查权包含侦查权，因为侦查权本身就是一种特殊的调查权。另外《试点决定》明确提出，监察委员会负责调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。只有在侦查终结后，才可能移送检察机关提起公诉，故这一规定暗含了监察委员会具有侦查权。关于监察委员会侦查权，中国人民大学反腐败法治研究中心主任何家弘先生指出“全国人大通过修改法律明确赋予监察委职务犯罪侦查权，并明确此权赋予监察委中专门负责职务犯罪侦查之人员。与此相应，监察委应内设职务犯罪侦查局，其人员和办案程序都具有相对独立性。职侦局办案必须严格遵守《刑事诉讼法》的有关规定”。[29]此建议可谓颇有见的，这也是确保监察委员会侦查权有效实施的重要保证。

（五）慎重修改或制定相应法律

监察委员会的成立，作为重大政治体制改革，相应的法律也应随之修改或制定。正如陈光中先生所指出的，“监察体制改革关系重大，相关修法要蹄疾步稳，需要待试点成熟，才能启动修改。并且从科学立法、民主立法角度出发，修改法律要听取各方面的意见，包括听取专家学者的意见，和通过向全社会公开草案听取全国人民的意见。上述建议旨在推进监察体制改革为反腐败服务、为国家的长治久安服务，促进反腐败事业健康发展，实现在法治框架下有力反腐、依法反腐。”[30]对我国法律的修改，陈光中先生提出渐进式的调整模式，待试点成熟，方能启动，总体而言是一种较为审慎的观点。监察体制改革既涉及到我国《宪法》的修改，还将涉及到《全国人民代表大会组织法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等法律的修改。除了涉及法律的修改，全新的《国家监察法》的制定也将提上日程。[31]

四、结语

我国监察体制重构，作为一项牵一发而动全身的系统工程，需在监察体制改革不断推进过程中逐步完善。随着制度实践的纵深发展，有些问题也会随之彰显，并要求我们从理论和实践层面予以研究与回应：诸如相关法律的“立改废问题”、新成立的监察委员会与司法机关的协调对接机制问题、检察机关是否仍保留一定的侦查权问题以及纪律检查委员会执纪与监察委员会执法权力界限等系列问题。诚如恩格斯所言，“要精确地描绘宇宙、宇宙的发展和人类的发展，以及这种发展在人们头脑中的反映，就只有用辩证的方法，只有不断地注视生成和消逝之间、前进的变化和后退的变化之间的普遍相互作用才能做到”。[32]职是之故，从某种意义上而言，我国监察体制重构仍然“在路上”，并且将有很长的一段路要走。习近平同志在中纪委十八届七中全会上指出：“党的纪律建设全面加强，腐败蔓延势头得到有效遏制，反腐败斗争压倒性态势已经形成，不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑，党内政治生活呈现新的气象。”[33]以此为出发点，我们相信并期待，在各方的共同努力和积极推动下，国家监察体制的重构将会面临重大机遇，并在实践中予以不断完善和优化，最终形成集中统一、权威高效的监察体系，从而为国家权力的理性行使、国家治理能力和治理体系的现代化提供坚实的理论基础和制度典范。

【注释】 本文为2016年国家社科基金一般项目“政府购买模式运行的行政法规制研究”（2016BFX030）阶段性成果。

[1]《关于新形势下党内政治生活的若干准则中国共产党党内监督条例》，中国法制出版社2016年版，第41页。

[2]中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，http://www.ccdi.gov.cn/xwtt/201611/t20161107 89267.html,2017年1月11访问。

[3]《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，载《人民日报》2016年12月26日第4版。

[4]同前注[3]。

[5]关于使用纪委移送“证据”转换问题，参见石学友：《使用纪委移送的“证据”需依法转换》，载《检察日报》2013年3月29日第3版。

[6]赵中权：《反腐败要走法治化道路》，载《学习时报》2013年6月24日第3版。

[7]叶青、秦新承：《论检察侦查权的法律监督属性》，《法学》2005年第11期。

[8]李克难：《李永忠：解读中纪委机构调整》，《凤凰周刊》2014年第11期。 [9]同前注[2]。

[10]孟亚旭：《探索与监察委工作衔接制度》，载《北京青年报》2017年1月15日第3版。

[11]曹建明：《最高人民检察院工作报告》，载《人民日报》2017年3月20日第4版。

[12]习近平：《把抓落实作为推进改革重点，重大改革都要于法有据》，http://news.xinhuanet.com/2014-02/28/c_119558018.htm。2017年1月19日访问。

[13]有学者提出将监察体制改革全程纳入法治轨道，并对相关法律可能存在的立改废作了探讨，参见童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期。

[14]张志铭、于浩：《现代法治释义》，《政法论丛》2015年第1期。

[15]江平：《法治兴，则中国兴—“法治中国”丛书总序》，载於兴中：《法治东西》，法律出版社2014年版，第2页。

[16]郝铁川：《监察委员会设立的法理透视》，载《法制日报》2017年1月18日第10版。

[17]有学者将监察体制改革应遵循的原则归纳为：先“变法”后“变革”的逻辑、人民代表大会制度的根本遵循、机构与职能整合的改革思路、监察权独立行使的改革理念。参见秦前红：《监察体制改革的逻辑与方法》，《环球法律评论》2017年第2期。

[18]闫鸣：《扎实推进监察体制改革试点工作》，载《中国纪检监察报》2017年1月7日第3版。

[19]姚建宗、侯学宾：《中国“法治大跃进”批判》，《法律科学》2016年第4期。

[20]关于对监察委员会监督制约问题，有学者做了较为详尽的论述，参见童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期。

[21]陈世材：《两汉监察制度研究》，商务印书馆1944年版，第1页。

[22]关于我国监察制度的发展演变，参见彭勃、龚飞：《中国监察制度史》，中国政法大学出版社1989年版。

[23]张晋藩：《中国古代监察机关的权力地位与监察法》，《国家行政学院学报》2016年第6期。

[24]马怀德：《国家监察体制改革的重要意义和主要任务》，《国家行政学院学报》2016年第6期。

[25]习近平：《在第十八届中央纪律检查委员会第六次会议上的讲话》，载《人民日报》2016年5月3日第2版。

[26]童之伟：《将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略》，《法学》2016年第12期。

[27]马怀德：《国家监察委员会呼之欲出》， http://fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1223/6083.htm。2017年1月16日访问。 [28]同前注[1]，第37页。

[29]何家弘：《监察体制改革应坚守法治底线》http://blog.ifeng.com/article/46994615.html。2017年3月23日访问。

[30]陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》，《环球法律评论》，2017年第2期。

[31]参见马怀德：《〈国家监察法〉的立法思路与重点》，《环球法律评论》，2017年第2期。

[32][德］恩格斯：《反杜林论》，中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局译，人民出版社1999年版，第22页。

[33]习近平：《全面贯彻落实党的十八届六中全会精神增强全面从严治党系统性创造性实效性》，载《人民日报》2017年1月7日第1版。