【期刊名称】《苏州大学学报》【期刊年份】 2017年 【期号】 1

【中文关键词】 监察体制改革；监督；治理现代化；反腐制度建设

【摘要】 中国共产党自成立以来就十分重视党内纪律的检查与监督工作。党的十八大以来，中共中央在“推动国家治理能力与治理体系现代化”的主题下启动的监察体系改革，其内在逻辑在于坚持党的领导，强化对监察部门自身的监督，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的统一。国家监察体制的推进对于完善监督，实现监督体系现代化、推动反腐败体制机制的创新、加快与国际反腐机构的合作有积极作用。国家监察委员会的改革必将使国家监察工作得到进一步优化，走上国家治理现代化的必由之路。

【全文】

十八大以来，中共中央高度关注反腐败的体制建设，并随着改革的不断推进，党风廉政建设和反腐败斗争的形势从“胶着”状态，到“压倒性态势正在形成”，再到当前的“压倒性态势已经形成”，显示了反腐的高效性，但并不直接意味着反腐败斗争已经取得了压倒性胜利。加快推进反腐败国家立法，运用“法治思维和法治方式”进行反腐败，实现整合反腐败力量，“将权力关进制度的笼子”，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，实现从制度上反腐，才是治本之策。监察体制改革正是应对上述问题而提出的，即在加强党对反腐败工作的统一领导、统一事权的前提下，整合监督资源、扩大监督覆盖面，保障权力在阳光下运行，构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制，以实现反腐工作的独立监察、法纪衔接，优化监督体系的顶层设计。这是事关全局的重大政治改革，也是国家治理体系现代化进程中的新亮点。

一、党内监察的发展历程及其问题

只有实施有效的监督才能根本保障权力的正确运行。中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，在长期执政条件下，是否能构建行之有效的国家监察体系是关系到国家生死存亡的大事。中国共产党自成立以来就十分重视党内纪律监督工作。在党的早期建设中，党内的监督机构常常是因事而设，先后出现过监察委员会、审查委员会、党务委员会的名称。1921年《共产党纲领》第7条规定：“每个地方，凡是有党员五人以上时，必须成立委员会。”第10条规定：由工农兵和学生组成的地方党组织活动中，对派驻到其他地区工作的，必须接受当地的党的执行委员会的“最严格的监督”{1}。1927年4月，中国共产党第五次全国代表大会设立中央监察委员会，选举产生的中央监察委员会委员是中国共产党组织最早的中央纪律检查机构；1928年7月，中国共产党第六次全国代表大会通过的《中国共产党章程》将“监察委员会”改为“审查委员会”，并选举刘少奇为中央审查委员会书记；1933年9月，中共中央作出《关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决定》；1934年1月，党的六届五中全会选举李维汉为中央党务委员会书记。

新中国成立后，中国共产党由人民的革命党成为人民执政党，并走上独立自主探索社会主义的道路。为了确保政权不变色变质，中共中央十分重视对各级党组织和党员行为的监督检查。根据1949年11月颁布的《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》要求，成立了新中国第一个纪律检查委员会——中共中央纪律检查委员会。委员会由11名成员组成，负责党的纪律检查工作。五十年代，中共中央细化了党内监督和政府内部行政监督的具体职能，并设立监察委员会和监察部分别行使上述两项职能加以监管。1954年9月，随着新中国第一部宪法和《国务院组织法》颁布，中华人民共和国政务院改名为中华人民共和国国务院。人民监察委员会的名称也相应地修改为“国务院监察部”。1953年，党的各级监察委员会在党的各级纪律检查委员会的基础上陆续建立。1955年3月，党的全国代表大会通过的《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》将“党的中央纪律检查委员会”的名称修改为“党的中央监察委员会”，地方各级“党的纪律检查委员会”的名称修改为地方各级“党的监察委员会”。新设立的党的中央监察委员会由21人组成，董必武任中共中央监察委员会书记。1956年党的八大召开，在邓小平所作的《关于修改党的章程的报告》中，对如何进行党内监督的意义做出专门的论述。提出建立和健全党的中央和地方的各级监察机关，对于遏制“党内不良倾向”具有重大意义，加强党和国家的监察工作应对“官僚主义现象”“违法乱纪现象”进行及时地发现和纠正。对严重“损害群众利益”行为的人必须予以及时地处分。报告赋予了中央及其地方各级党的监察委员会“应当不限于受理案件，而且要积极地监察党员遵守党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的状况。”{2}1956年9月，中共八届一中全会重新选举产生了由董必武等21人组成的党的中央监察委员会。但由于管理体制调整等种种原因，1959年4月，监察部被撤销。“文化大革命”时期召开了党的第九次全国代表大会。此次会议决定取消党章中有关“党的监察委员会”的条款，中央监察委员会亦被撤销。这一时期，社会主义的廉政建设作为全人类的全新事业，没有可借鉴的模式和经验，经过艰难探索，取得了较大的成就。但在国家资源有限的条件下，营造社会公正、有序的政治秩序与国家权威的整合直接相关，国家较多采用运动式治理方式，在廉政建设方面，也采用“运动式反腐”治理等方式。

改革开放后，随着社会主义法治建设的逐步推进，中共中央重新恢复了党的监督检查工作。1977年8月召开的党的第十一次全国代表大会，对第十次全国代表大会的《中国共产党章程》进行了修订，提出了重新恢复党的纪律检查委员会这一机构，并规定由同级党委选举产生。十一届三中全会后，中央纪律检查委员会重新被设立起来，同时接受党的中央委员会领导，每届任期五年。1982年，中央纪律检查委员会的产生办法发生变化，“由党的中央委员会”选举产生，改为了“由党的全国代表大会”选举产生，进一步提高了纪律检查委员会的法律地位。1982年9月召开的十二大对党章再次进行了修订，明确规定了由同级党的代表大会选举产生的“党的各级纪律检查委员会”在党的中央委员会领导下工作，受同级党委会和上级纪律检查委员会的双重领导。在1986年12月召开的第六届全国人大常委会第18次会议上，通过了设立中华人民共和国监察部的决议，并于1987年7月正式挂牌。同年党的十三大又选举产生了由69人组成的监察部成员，乔石任书记。1990年十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》，将“拟定党内监督条例”的任务赋予了中央纪律检查委员会。1992年党的十四大又选举产生了由108人组成的中央纪律检查委员会，新的中央纪律检查委员会书记由尉健行担任。1993年伊始中央纪律检查委员会与监察部开始合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能{3}。1997年制定、2010年修订的《行政监察法》，赋予了国家监察机关行政处分权。至此，以全国人民代表大会监督为核心的较为全面的国家监督体系基本形成。主要特征为：中国共产党作为国家执政党，起着总揽全局的作用。其中监察机关是人民行使监察职能的机关，对国家行政机关及其公务员行使行政监察、行政复议监督和审计监督，对人大负责、受人大监督，同时也接受人民政协、各民主党派、社会团体、新闻媒体和人民群众的监督。监察部(合署)对党内纪律承担纪律检查职能，中共中央纪律检查委员会在党纪和行政监督方面发挥作用。

进入21世纪后，党在纪律检查方面迈出了新步伐。针对原有的国家监察活动，也加以与时俱进地改进。2002年11月，党的十六大报告提出建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制，要重点加强对主要领导干部的监督；2003年12月31日，第一部党内监督条例——《中国共产党党内监督条例》颁布。该条例共5章，即总则、监督职责、监督制度、监督保障、附则，共47条。该条例标志着党内监督工作进入规范化、制度化的新阶段{4}，对加强党内监督、维护党的团结统一发挥了积极作用。如上所述，监察部门在其发展历程中，与党的纪律检查部门的发展紧紧联系在一起。1993年1月中央纪律检查委员会与监察部合署办公后，监察部作为国务院领导下的国家行政监察部门，行使《中华人民共和国行政监察法》授予的行政监察权力，主管全国监察工作，对国务院各部门及其公务员、国务院及国务院各部门任命的其他人员和各省、自治区、直辖市人民政府及其领导人员实施监察。地方各级监察机关同样实行由所在地政府和上级纪检监察机关领导的双重领导体制，按照《中华人民共和国行政监察法》规定履行相关职权，并按照监察工作程序开展工作。

改革开放和经济体制变革使当代中国社会发生了深刻变化，以阶级斗争为动力，以群众运动为主要表现形式的政治运动作为主要国家治理工具逐渐隐退，国家的工作重心转移到“以经济建设为中心”，中国正不断摒弃运动式治理，逐步迈向治理的现代化。运动式治理在新中国成立初期特定的社会历史条件下有相当程度的历史合理性，也是我国传统国家治理模式的延续，但毕竟缺乏相应的法律依据而显得“名不正”“言不顺”。改革开放后，国家治理中又出现了“严打”“双规”政策。“严打”曾经在国家实现社会治理的过程中对维护社会稳定和治安有其时代必然性和必要性，也得到多数民众强烈支持和赞成，但也具有一些缺陷和弊端。就反腐政策而言，根据1990年颁布的《行政监察条例》中关于“双规”的提法：“监察机关在案件调查中有权‘责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明’”。1997年颁布的《行政监察法》则修改为监察机关在案件调查中有权“责令违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”。实践表明，在反腐实践中，“双规”作为反腐利器，常常被使用，但因实施的隐秘性且缺乏制度约束又备受争议，因而也并非是制度反腐的长久之策。现代化的治理必然要求通过常规化的法律法规、制度规范、合法程序来实现对社会公共事务的常规化管理。可喜的是，这一理念正在得到推广与落实。深化党内实践，总结经验教训，然后上升为制度规定，最终以党内法规、国家和法律的形式固化下来，是中国制度建设的路径，也是监察工作从治标走向治本的根本性举措。

但从这一时期所构建的党的监察体系看，也存在一些不足。从监督执纪的部门看，一般涉及两大国家机关，即中央及各级政府的行政监察机关，以及各级检察院。执行党的纪律检查和政府行政监察是中央纪委监察部肩负的两项基本职能，其目标在于，实现自我监督、同级监督、上级监督。

从监察所涉及的范围看，根据2010年修订的《行政监察法》的有关条款，行政机关的监察部门只负责对行政人员进行行政监察和审计监督；党的纪律检查委员会只具有党内纪律审查职能，难以覆盖到党外的公务人员，与《公务员法》中“惩戒”“辞职辞退”“法律责任”等相关条款所涉及的监察范围并不衔接。这说明，与纪委合署办公的监察部门，并没有突破原有的行政监察范围，对公职人员的监察监督还留有空白，监察机关自身也同样难以独立、充分、高效地发挥职务犯罪侦查的功能作用，迫切需要从法律上加以规范和统一。

从实现监督的运行机制来看，行政监察机关由于隶属于同级政府，接受同级政府领导并对其汇报工作，增加了行政监察机关对上级政府部门实现有效监督的难度；人民检察院反贪污贿赂局和反渎职侵权局虽有侦查、起诉权力，但属于纪委先查、事后追诉的司法机关；国家预防腐败局在监察部加挂牌子(同属部级机关)，只负责组织协调、综合规划，没有具体监督权力；某些具体的监督部门，如人民检察院，因同时具有决策权、执行权、监督权，往往具有“同体监督”的特征，除了各级检察院的相关部门行使侦查职能外，各级公安部门也承担着部分侦查职能。监督检查机构力量多元，监察资源分散，职能重叠，党纪国法断层，监督则更多属于自我监督和内部监督，不仅对监督的成效产生较大影响，而且这种自我监察的模式，更无法回答监督自身的合法性问题。此外，在外部监督中，监察部门的权力原则上受到人大监督和群众监督，但受到人大及其常委会会期制度、群众的信息不对称的局限，也难以实现监督的长期性和有效性。

上述情况表明，进行制度创新，探讨设立集中统一的机构，将预防、监督、检查、追溯等分散在各个政府机构的反贪污贿赂、渎职，预防职务犯罪的职能整合在一起，推进惩治和预防行政犯罪行为的一体化、程序化和法治化，形成一套独特的适应现实需求的监察体制十分必要。

二、十八大以来国家监察体系的改革与推进

党的十八大以来，强化党内监督与推进监察体制改革成为新时期反腐败制度建设的两大亮点。具体表现在：

(一)强化党内监督

十八大通过的《党章》中有18处提到“监督”。在实际推进过程中，表现在如下方面：

第一，监督范围更为广泛。十八届六中全会提出“党内监督没有禁区，没有例外。促使党的干部做到有权必有责、有责要担当，用权受监督，失责必追究”{5}；强调“从严治党”的“全面性”：除了将思想、作风、组织建设作为从严治党的内容外，还将“反腐倡廉建设”“制度建设”纳入了从严治党新要求。2015年1月13日十八届中央纪委五次全会上又提出了“制度治党”和“重构政治生态”的政治任务。

第二，对党员行为的规定更为具体。不仅强调制度、机构的作用，更加强调主体的责任，同时也加强了对党高级干部的监督。提出“党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员”、党的高级干部应“时刻牢记自己第一身份是党员”；不仅强调党的“成文的规矩”是硬性约束和纪律，更将“党的优良传统和工作惯例”列为党员在政治生活中必须遵守的行为准则和应有的政治觉悟。把政治纪律和政治规矩并列，提出“对于政治纪律和政治规矩，都要明确地强调、十分坚定地执行，不要语焉不详，闪烁其词”{6}。

第三，对党员行为规范更为严格。为了更好地使广大党员尊崇和践行党章的相关规定，在2015年10月至2016年10月，中共中央分别印发了三部重要的党内法规。对严肃党的纪律，纯洁党的组织和规范党员行为都起到了重要作用。其中，2015年10月印发的《中国共产党廉洁自律准则》是新中国第一部规范性的基础性法规，对规范全体党员的廉洁自律工作进行了正面倡导。同一天印发的《中国共产党纪律处分条例》则将党的六大纪律规定得清清楚楚；2016年10月，党的十八届六中全会对2003年制定的《中国共产党党内监督条例》进行了补充与修订。新修订的条例共8章、47条、6600余字。不仅在体例上改变了2003年版的《中国共产党党内监督条例》监督主体与监督制度分别规定的做法，内容上还聚焦从严治党的全面性，进一步严肃了党内政治生活，加强了党内监督，确保了中央的政令畅通。进一步夯实了内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规的制度体系{5}。

第四，对党纪条款的界定更明确。对“严明党的纪律”的阐释，明确了严明政治纪律首先就是“要从遵守和维护党章入手”{7}，以适应全面从严治党新实践的需要。在“惩处范围”上，不仅是针对贪腐行为，更将“为官不为”“怠政”纳入惩处范围，明确“做不到‘廉’是腐败，做不到‘勤’也是变相的腐败。有勤无廉，政失于功，有廉无勤，政失于慵。对那些混日子、不作为、得过且过的行为，要严厉问责”{8}。这一系列战略举措不仅对于维护中共中央权威和中共中央集中统一领导、营造风清气正的政治生态、不断开创中国特色社会主义事业的新局面有重要意义，更体现了以习近平为核心的中共中央治国理政、科学执政的政治勇气和政治担当。

(二)推进监察体制改革方面

在“推动国家治理能力与治理体系现代化”的主题下，十八大以来党中央启动了新一轮的监察体系改革，加强反腐败的体制建设，进一步完善国家监察体系的各项职能，推进国家监察体系的现代化。中共中央2013年12月出台的《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》就是推进惩治和预防腐败体系建设的有效尝试，提出在构建一个教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系时，要将“反腐倡廉法律法规制度建设”的工作纳入进来，使这一体系更加完备化和系统化{9}。2014年1月，在十八届中央纪委第三次全会上明确了“形成科学的权力结构”的政改目标{10}；2015年6月，中央纪委常委会贯彻落实学习习近平在中央政治局第24次集体学习时的讲话精神时，按照中央部署，提出了“整合监督执纪相关制度，制定一部适应新形势新任务”的工作规则的目标。在2016年1月召开的十八届中央纪委六次全会上，习近平进一步提出了“整合监察力量”“修改《行政监察法》”的任务，以健全国家监察组织架构为目标，构建对“党风廉政建设和反腐败工作”进行统一领导的，对“国家机关及其公务员”进行“全面覆盖”的国家监察体系{11}。最值得关注的是，2016年10月十八届六中全会的公报指出“，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督”{5}，公报中首次将监察机关与“立法机关(人大)、行政机关(政府)和司法机关(检察院、法院)”并列，预示着监察权与行政权的分离，体现了现代国家治理的权力分立原则。这表明，在新一轮的政治体制改革中，国家监察领域的司法改革和法治建设将是改革的重点，也预示着监察机关与国务院之间的行政隶属关系将发生大的变化。在反腐实践中进行不断调整，通过重构巡视制度、改革派驻机构、加强纪委的垂直管理，增加了监督力度。

当前，国家监察体系的改革在实践中得以谨慎、渐进、扎实地推进。其具体路径为：先由最高权力机关依法授权试点地区，获取实践经验，再在全国铺开，最终为健全国家监察体制的科学决策积累经验，将《行政监察法》修改为“国家监察法”。这一计划已在具体工作中得以落实：2016年12月25日全国人民代表大会常务委员会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》；三天后召开的中央政治局会议，将“扎实推进国家监察体制改革”单独列项，专门成立了中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组进行指导、协调和服务{12}；2017年1月16日，随着《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》出台，在地方也成立了省(直辖市)级监察体制改革试点工作领导小组。值得关注的是，未来的国家监察委员会作为国家机关是与纪委合署办公，实行一套班子两个牌子，但这并不意味着纪委职能的削弱。恰恰相反，深化国家监察体制改革，实现的是纪委更大范围的监督权，实现的是对所有行使公权力的公职人员全方位、全覆盖的纪律监督与检查。其中，“行使公权力的公职人员”主要包括，党的机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公务员、参照公务员管理的人员、由法律授权或者由政府委托来行使公共事务职权的公务人员、国有企业的管理人员、公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员、群众、自治组织中的管理人员，以及其他依法行使公共职务的人员等{13}。

新时期的监察体制改革针对监察工作推进过程中出现的问题进行了改进，出现了许多监督的亮点。2017年1月8日颁布的《中国共产党纪律检察机关监督执纪工作规则(试行)》规范了纪检机关监督执纪工作的工作流程。该规则共九章五十七条，以问题为导向，查找在监督工作中出现在各个环节的风险点，明确了从请示报告制度到线索处置，再到案件审理、涉案款物管理的工作流程；规定在审查过程中进行全程录音录像，制定了打听案情和说情干预登记备案等制度。对此工作流程中存在的执纪违纪、失职失责行为进行严肃查处；履行监察工作的人员如若出现“不愿为、不敢为、不会为”的现象对其进行调整岗位；履行监察工作的人员如出现严重违纪行为的要“问责”等{14}。

根据2016年12月25日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称《决定》)，在试点地区监察委员会所肩负的监督、调查、处置等多项职责中，规定了监察委员会在实施监察过程中可以采取谈话、询问、留置等12项手段。值得关注的是，“留置”一词作为从《警察法》中借用而来的行政强制性措施，首次出现在监察改革试点方案中，试点地区对本地区行使公权力的公职人员实施“留置”，也初步实现对盘问人的留置的合法性，在客观上为规范“双规”或者实现“双规”的法律化创造条件。总之，随着全球化、市场化，国家治理的社会基础发生根本变化，国家治理能力和治理方式也需要相应的调整与变革，通过常规化的法律法规、制度规范运行国家监察的权力，这必将为实现国家治理能力、构建现代化的国家治理体系带来质的飞跃。

由于“国家监察法”尚在制定之中，监察委员会的监督权力很大程度上依旧是由党的纪律检查委员会成员来承担。因此，执纪监督工作是否规范和合法直接影响到监察工作的政治生命。针对“谁来监督纪委”的问题，中共中央本着“正人先正己”的理念，提出了“要把纪委的自我监督与党内监督、深化监督有机结合起来，自觉接受党和人民的考验”{15}。

新时期十分注重发挥群众信访举报的监督作用。健全信访举报的监督包括健全信访举报工作的综合协调和运转机制；健全重要举报情况汇总报告制度；加强信访举报情况分析工作；畅通信访举报渠道，自觉接受人民群众的监督。开展扶贫领域的专项整治；加大对“村霸”和宗族恶势力的整治，扩大巡察覆盖面等，实现为民所想，为民执政，厚植了党的执政基础{16}。

三、国家监察体系改革的运行与前瞻

国家监察体制是我国推进政治体制系统性改革的重大举措，是“牵一发而动全身”的大工程。随着改革试点单位运作过程的深入，其内部运行机制及其内部设计，与原有的相关规定必将会出现不相适应的地方，从而会引发相关领域的矛盾与冲突。主要表现在以下方面：

(一)立法与实践的摩擦

新时期以来，依法治国已经成为国家治理体系现代化的重要组成部分。中国共产党在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确重申了建设社会主义法治国家的目标后，全面推行依法治国的历史进程已在推进之中。依法治国要体现执法的独立性、高效性和权威性。具体表现为：作为新的独立的权力监察机构，不依附于政府部门，不受外部压力和不当干预；高效性则指能及时、有效、高质量地查办案件，实现法律效果和社会效果的有机统一；权威性不仅突出了国家监察工作中党的权威性和领导地位，更由现行政治体制构建的“一府两院”制，到未来构建的“一府一委两院”制的政治体系所保障。但在另一方面，国家监察体制的改革在设计运作时，虽有较为明确的思路和框架，但在实践中还需完善、细化与修正，特别是还需上升到国家意志，在法律中加以确认，以获得更为明确的执法依据。否则，因执法人员的法治理念、工作方法、程序与证据意识的程度不同，必然会给决策、指挥、管理实践上带来摩擦和冲突，有可能会对监察委高效的工作产生影响。具体说来，国家监察委员会的成立将会涉及到《宪法》《全国人民代表大会组织法》《人民检察院组织法》《行政监察法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等一揽子法律的修改与补充。其中，《宪法》和《全国人民代表大会组织法》将对国家监察委员会的创设、人民代表大会与国家监察委员会之间的关系，以及涉及到的国家监察委员会成员相应的任命、罢免的条款等进行修改与补充；《人民检察院组织法》将涉及到人民检察院相应的地位、职责的调整；《行政监察法》将对原有的国家监察部门如何转隶到国家监察委员会作出相应的规定，并对各级监察委员会的法律地位、产生方式、组织机构、管辖职权、监察对象、监察手段、内部机构设置等条款作出明确的规定。另外，根据《决定》的相关条款，地区监察委员会的“讯问”职责，将不再由《刑事诉讼法》中的“人民检察院或者公安机关的侦查人员”负责，而转由监察委员会的调查工作人员承担，对监察委职务犯罪的侦查权的明确界定，以及对违法违纪嫌疑人的权利保障问题作出说明也将是修改的关注点。

(二)国际反腐经验的借鉴与符合国情的设计

设立统一而权威的反腐机构是中国顺应全球化趋势、积极参与国际反腐合作的要求。早在2005年10月，全国人大常委会通过的《联合国反腐败公约》的第三十六条就提出了建立独立行使权力的反腐机构的要求：各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排专职人员负责执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度的基本原则而获得的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能{17}。2016年9月杭州峰会又通过了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》《二十国集团2017-2018年反腐败行动计划》等纲领性文件，计划在中国设立G20反腐败追逃追赃研究中心，这些举措为推进反腐国际合作提供了智力支持。由此，国家监察委员会的建立既是实现《联合国反腐败公约》提出的建立打击腐败的“专职负责机构”的要求，也是在国内反腐败工作和反腐败国际合作屡结硕果的关键时机，推动构建国际反腐新秩序的重要举措。

与此同时，借鉴与运用国外先进的反腐理念，对反腐败机构内部的权力运行的各个环节进行优化设计，以确保各环节之间权责明确、各司其职，相互制约，也是推进国家监察委员会工作的题中之义。根据“透明国际”每年制定的衡量世界各国腐败程度的“国际清廉指数”来看，全球最清廉的国家大都分布在欧美地区，但亚洲的新加坡与中国香港已跃居全球排名的前20名之列{18}。当前，欧美国家在历史传统、文化传承、具体国情、所处阶段均与中国不同，其反腐建设经验对中国借鉴有限。新加坡与中国香港则不同，它们不但承袭亚洲文化，在历史上也曾有过极度腐败的历史，香港和新加坡建立的廉政公署和反贪调查局的经验无疑能对国家监察委员会的运行提供有益及必要的补充。从总体上看，这两个机构均具备以下特征：

第一，反腐机构的独立性。独立的法律地位是执法公正性、客观性和有效性的保障。无论是廉政公署，还是反贪调查局都独立于政府其他部门，拥有独立工作和独立调查的权力。其中，廉政公署只对最高行政长官负责，反贪调查局只对总理负责；有一套属于自己的独立工作机制，均拥有一套独立、完整的调查权，不需借助其他国家强力部门而自行立案调查；机构的工作成员实行委任制，也拥有完全独立的人事管辖和任免权。经费充足而独立，不受其他政府部门和官员的干预。

第二，反腐机构本身的廉洁和效力。机构自身必须有较为完善的运行与制衡机制。国家监督委员会的核心要义在于“监督”。这里不仅是指国家监察机构对整个社会的监督与监察，更需要完善对监察机构本身的监察。我国香港地区和新加坡为确保反腐机构本身的廉洁性和效力，反腐机构的执法行为同时受到最高长官、监察机构内部调查机构，以及社会领域其他公共主体，如大众传媒、非政府组织的监督。反腐机构运行当中的权责分明、流程清晰也对保持自身的廉洁性和效力起到重要作用。例如，廉政公署在办理案件时秉承调查与监控相分离的程序机制，廉政公署只是负责承担前期的证据搜集、案件情况调查等情况，而后期的工作则由律政司和法院完成。同样，反贪调查局对涉嫌贪污行为没有检控权和定罪权。检控权由律政部负责，而定罪权由法院负责，不同机构在履行自己职责的同时，也会对廉政公署和反贪调查局前期的工作进行检验和审查，从而发挥监督作用。

第三，重视道德与纪律层面预防腐败功能的建设。反腐机构不仅仅只是一个履行反腐执法职能的机构，更肩负着腐败的预防和教育功能。廉政公署中内设的社会关系处的一项重要职能就是向全社会进行反腐宣传，新加坡则制定了廉政教育制度，主要是对公务员定期进行反贪防腐法律制度的教育，同时对全民进行反腐防腐意识教育和举报腐败行为的教育，营造清正廉洁的社会氛围，从而在整体上提高反腐成效，最终实现建构清廉国家的目标。

我国香港地区和新加坡的反腐机构的建设表明，国家监察委员会的构建需要多方统筹与兼顾。监察工作或者机构自身的独立性不强，或因在运行过程中各环节设计不够严谨科学，或者仅仅满足于“为反腐而反腐”的短视行为，没有在全社会形成全民反腐的氛围，都会使监督工作的效力受到影响。注重监察制度设计的科学性、严密性与逻辑性，在全社会范围内营造风清气正的氛围，才能从整体上、根本上、制度上提升整个国家的反腐成效。党的十八大以来，经过不懈努力，党风廉政建设和反腐败斗争的形势从“胶着”状态，到“压倒性态势正在形成”，再到当前的“压倒性态势已经形成”，正在全社会营造风清气正的清廉氛围；在北京、山西、浙江进行监察体制的试点改革也不断验证着监察委员会的独立性和权威性；在中央巡视组的巡视过程中，发现因缺乏切实可行的选拔标准和约束机制，纪检干部自身因腐败行为暴露成为被处理、查处的对象的事件也时有发生。“打铁还需自身硬”，如何保持监察部门自身的廉洁性显得更为重要。当前，这一现象受到了党和国家的高度重视，并提出“信任不能代替监督”，通过“选人忠诚”“用权监督”“执纪问责”、防止“灯下黑”等原则行事，但因尚未制定出具体的实施细则，特别是由于无法摆脱“人情社会”“圈子文化”等封建传统色彩的文化在中国的深厚基础，从根本上解决这一问题还需要在实践中继续摸索，不断总结经验。

(三)协调理顺与其他监督主体的关系

国家监察委员会的成立预示着中国政治体制建构的新格局：从过去的“一府两院”到如今形成的“一府一委两院”，标志着国家政治体制改革进入了一个新的历史发展时期。国家监察委员会获得了与立法机关(人大)产生的行政机关(政府)、司法机关(法院与检察院)并列的政治地位。国家监察委员会在肩负起监督监察的使命同时，协调理顺好与其他国家机构之间的关系还应在如下方面进行关注：

第一，如何完善党的领导与监督。党的领导是中国特色社会主义民主政治最本质的特征。现行的国家监察制度的改革赋予了监察委员会极高的法律地位，但监察委员会本质上是党领导下的反腐败机构。因此，在处理两者关系时，强化党内监督是国家监察委员会顺利运行的前提条件。十八大以来，党内监督的制度建设取得了重大进展，但当前党内监督意识、监督渠道、监督方式与形势对党内监督制度建设的要求有一定的差距，强化党内监督意识，扩大普通党员的知情权，是否能真正发挥党的民主生活会、民主评议、干部任前公示等党内监督机制的作用，都会对未来的监察委员会产生影响。

第二，如何完善与人大的关系。国家监察委员会是由人大产生、向人大报告工作并对人大负责、受人大监督的国家机构。但人大如何履行选举、报告、监督职能，还要在宪法及其相关法律法规中予以细化。人大承担着对国家监察委员会的监督职能，但如何优化监督形式，真正启动问责、弹劾、罢免程序，如何做到敢于监督、敢于亮剑，能否使国家监察职能由程序性向实质性转变，对监察委员能否依法履行职责有直接的关系。虽然近年来地方人大已有多种创新模式，以更有利于人大发挥民主监督、有效监督的职能。但由于地域文化特点、经济发展水平、民众的政治参与度的影响，如何更有效发挥人大对监察委员会的监督作用还需要不断探索。

第三，如何完善与其他执法部门的关系。根据《试点》方案，监察委员会与其他执纪执法部门的关系表现在：独立行使法定职权，不受其他机关、社会团体的干涉。监察委员会在履行监督、调查、处置职责的同时，还需与执法、司法机关有机衔接，相互协调，相互制衡，以真正发挥国家监察委员会的效力。当前，由于监察委员会与其他司法部门之间，即检察机关、审判机关的职能权限的划分尚存在争议，在反腐工作的流程中，如何形成监督制衡关系，不断提高监察机关执纪执法的法治化水平，尚需要一个长期的探索过程。

总之，国家监察委员会的发展经历了一个从无到有、不断创新的过程，能否有效地依法运行，既关系到社会主义政治制度本身的尊严，又关系到人们对国家监察委员会的期望值与信任度。因此，为了确保改革稳妥进行，需要在国家监察制度的推进中不断总结经验，深入开展中国特色社会主义制度下监察体制、反腐败与传统文化的理论研究，探讨中国国情条件下监察工作发展的规律性，寻找推进监察工作的新思路与新方法，是推进中国特色的国家监察体制改革的必要条件。

(责任编辑贾小雷)

【注释】 作者简介：徐海燕(1971-)，女，中国社会科学院政治学研究所研究员，法学博士。

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