【期刊名称】《人民司法》【期刊年份】 2017年 【期号】 25

2015年9月最高人民法院发布了关于完善人民法院司法责任制的若干意见，与员额制相配套，司法责任制改革被日益提上日程，让审理者裁判、由裁判者负责的审判责任制度已经成为司法改革的重要方向。司法责任制是一个综合性概念，该制度本身由一套完整的体系所构成，包括法官、检察官的权力或职责清单；对作为追责前提的审判独立的保障；责任的判断标准；责任形式；追责主体和追责程序；责任豁免和职业保障等等。在司法责任制改革过程中，法官责任既关系到每一名法官的切身利益，其制度设计的好坏也影响到司法公正的实现，如何确立和构建法官责任制成为司法界和理论界备受关注的问题。本文通过对三种法官责任类型(结果责任、程序责任、职业道德责任)的分析和对我国部分法院法官责任制改革实践的考察，希望对我国法官责任制的完善有所裨益。

通俗来讲，法官责任是指法官因自己不当行使职权、产生严重后果而承担的责任。[1]正所谓不存在不受任何限制的权力。法官责任的产生是权责统一的体现。在法官权责统一问题上有学者提出权责统一的实现应当包括两条基本途径：一是还权，二是归责。换句话说，权责统一的实现一方面需要保障法官审理权和裁判权的充分行使，另一方面给予不当行使审理权、裁判权的法官，在其行为造成严重后果的情况下追究其法律责任以防止权力的滥用和恣意，抑制司法腐败，从而实现司法独立、司法公正和司法效率。在还权和归责问题上，归责的意义更为重大，是对司法进行事后监督的重要方式，而归责的前提是界定真正的权力行使主体，权力行使主体的确定以职责界分为前提。正如傅郁林教授所言，“司法责任的重心是职责的界分。”[2]因此，在确定法官责任之前应当将法官职责界定清楚。

在地方法院的法官责任制改革实践中，部分地方法院出台相关规定，明确了承办案件的法官所享有的具体职责。如重庆市第四中级人民法院在《关于审判权运行机制改革试点实施方案》中规定：“承办法官的职责包括：指导书记员完成庭前准备工作；在审判长主持下参与庭审调查，制作阅卷笔录和审理报告；在合议庭评议案件时对程序事项处理、证据采信、事实认定和法律适用等问题提出全面意见；起草所承办案件的裁判文书并签署等。”另外，需要注意的问题是，法官审判职能具有司法权属性，这一性质决定了法官责任在认定标准、追责程序等方面摒弃行政性。此外，在审判权内部也应当进行具体分工，这一具体分工导致审判权内部不同权力行使主体在责任范围、大小和认定标准上产生不同。由法官的职业属性所决定，法官职业阶层本身不仅要具备深厚的法律素养，还要具有崇高的道德水准、强烈的社会责任感、深刻的公平意识以及高尚的人格魅力等综合素质。[3]这为以职业而非办案为基准的职业伦理责任制度提供了理论依据。

法官责任研究需要解决的另一个前提性问题是法官独立。马克思对法官独立作过如下经典论述：“法官是法律世界的国王，除了法律，法官没有别的上司”，“独立的法官，既不属于我，也不属于政府。”司法主体的独立性要求使得法官根据自己的专业知识、职业能力独立办案，这对其个人素质提出更高要求。只有经过多年职业训练、具有深厚法律素养、较高道德素质和办案能力的人员才有能力胜任并不受外界干涉对案件作出独立判断。

在法院系统中，实现法官独立应限定审委会职能：裁决的作出由独任法官或合议庭享有；对于重大、疑难案件，除非审委会全体成员参与案件审理，否则不得作出裁决。独任法官或合议庭遇有重大、疑难案件时，可以与审委会讨论，但审委会的意见仅具有咨询意义和建议性质，如何裁判的权力始终由审理者掌握。关于这一问题，有学者认为，审委会对案件的讨论不能采取开会的形式，应当转变为由审委会直接组成合议庭进行案件审判并由全体成员对案件负责或只能对法律的理解发表意见而不能对案件本身进行讨论。此外，实现法官独立还需要废除实践中存在的上下级法院中请示汇报制度。在审委会改革方面，部分试点法院建立专业法官会议制度，主要职责在于提供法律咨询服务，在减少进入审委会案件的数量方面发挥着重要作用。例如，重庆市第二中级人民法院建立庭室内法官联席会议和跨业务部门的法官会议制度，审委会研究案件数量减少近半。与独立性相配套的是独立责任，法官个人责任制激励了司法主体审慎、勤勉义务，也在一定程度上进一步强化了司法独立和司法公正。西方法诸云，独立的审判是司法公正的前提。对于司法公正而言，如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官就是这道防线的守门人。可见，司法公正的实现并非仅靠公正的司法程序和诉讼制度，独立的司法者同样起着至关重要的作用，是司法现代化过程中的重要环节。

随着司法改革的不断进行和深入发展，法官责任制成为社会最为关注尤其是广大法官最为关心的问题。在我国，法官责任制经历了不同时期的演变和发展并呈现出不同的样态，陈瑞华教授认为，法官责任制度可以分为以下三种模式：即结果责任模式、程序责任模式和职业伦理责任模式，[4]这一责任类型划分得到了司法界和学术界的高度认可。[5]熊秋红教授认为，我国法官责任类型主要包括错案责任追究制(结果责任追究制)、违法审判责任制(行为责任追究制)和法官违反职业伦理责任制。对于其中的违法审判责任而言，既包括违反实体法规定的行为，也包括违反程序法规定的行为，其范围比程序责任更广。但相对而言，是否违反程序法的规定可以非常容易地加以认定，而违反实体法的规定则往往需要判断裁判结果是否出现错误。因此，深刻认识和分析法官责任制应当围绕结果责任、程序责任、职业伦理责任三个视角进行。

结果责任或曰错案责任，是以案件的裁判结果为标准来确定法官责任的追责制度。在这种责任视角下，当案件裁判结果存在实体错误、程序错误的情况时，作出该裁判的法官应当承担一定的法律责任。但随之而来的问题是，对于作为前提条件的“裁判结果存在实体错误、程序错误的情况”如何加以判断？是否不考虑法官个人主观过错只要存在错误就要担责？是否不需要考虑这种错误的严重程度？根据最高人民法院于2010年发布的《人民法院工作人员处分条例》对上述问题的回答，存在以下几种情况时应当追究法官责任：(1)故意违背事实和法律，作出错误裁判的；(2)因过失导致裁判错误，造成严重后果的；⑶内外勾结制造假案的。结果责任制度下，法官承担法律责任的形式主要体现为行政责任和刑事责任。与程序责任和职业伦理责任相比，结果责任出现最早，这在我国古代法律中也有所体现。例如，对法官“出入人罪”的规定，当法官因故意或过失对应当追究责任或罪重的人作出无罪或轻罪判决，或者相反，对无罪或罪轻的人作出有罪或重罪判决，从而产生错案的情况下，要追究该法官的刑事责任。但根据案件裁判结果追究责任的制度受到了诸多批评。至今，在我国现行法律文件中仍能找到大量以错案为标准追究法官责任的规定。可以说，我国已经建立了“以错案责任追究机制为核心的司法责任制度”。[6]

程序责任是以法官在案件审理过程中是否存在严重违反法定程序并造成一定后果为标准来追究法官责任的形式。由此可以看出，在程序责任视角下法官的责任承担需要行为条件和结果条件的同时成就。换句话说，必须同时存在严重违反法定程序的行为和产生一定不良后果的结果。与结果责任相比，一方面，程序责任在认定上较为容易，因为对于是否违反法定程序往往依据相关法律的明确规定就可以很直观地作出判断；另一方面，在法官是否承担责任的认定标准上，增加行为违法要件相对于单纯地依案件裁判结果而言，更为符合司法审判规律。法院的职能在于裁断案件，而不是耗尽一切人力、物力、财力去寻找案件的客观事实；法院认定的事实违背案件事实真相有时是不可避免的，从而导致裁判出现错误的不可避免。法官责任认定标准增加行为要件的另一个合理性在于法律只有对人的行为进行惩罚才有意义。但是，值得注意的是，程序责任与审判制度内的程序性制裁存在交叉，对于法官严重违反法定程序的行为可以通过程序性制裁予以救济；如果再去追究法官责任，对法官进行处罚，这种处罚的必要性值得质疑。[7]况且，程序责任限于违反程序的行为，而其他违反法律、违反纪律、违反职业道德的行为并不纳入追责的范畴。可见，程序责任在追责标准上具有片面性。

职业伦理责任属于法官因违反司法职业道德伦理原则，从而受到相应追究的责任模式。这种责任追究可能发生在司法审判实践过程中，也可能发生在过程之外，因而更具有职业属性。法官责任的承担需要判断法官是否存在违反职业伦理的行为，这种行为中心追责标准符合司法属性和司法规律。在职业伦理责任视角下，法官会因审判之外的其他行为而承担责任，也会因审判过程中裁判结果错误和严重违反法定程序并产生一定后果之外的其他原因而承担责任。根据最高人民法院2015年9月公布的《关于人民法院司法责任制的若干意见》，法官在下列情况下承担责任：一是法官在审判工作中，故意违反法律法规的，或者因重大过失导致裁判错误并造成严重后果的，依法应当承担违法审判责任；二是法官有违反职业准则和纪律规定，接受案件当事人及相关人员请客送礼、与律师进行不正当交往等违纪违法行为，依照法律及有关纪律规定另行处理。由此可以看出，法官的责任追究以故意和重大过失为前提，从而严格限制了法官承担责任的范围，而将那些审判瑕疵责任、因过失为造成严重后果等行为排除在外作为业绩考评机制中的考评内容。此外，法官承担责任的阶段不仅仅限于审判工作中，还包括审判之外的其他行为。无论何种行为何种原因，只要存在违反职业准则和纪律的行为，法官就应当担责。那么，随之而来的问题是对法官职业伦理范围和内容的界定。根据我国法官法和《法官职业道德基本准则》的规定，法官职业伦理的具体内容和事项较为明确，具有实践性和可操作性。该意见确立了法官在职责范围内对办案质量终身负责的制度，而追责的依据仍然以错案为基础，兼采职业道德责任模式，将审判行为以外的法官行为也纳入到追责的行列中。

归纳起来，上述三种责任视角分别体现了不同的追责标准(包括裁判结果错误、严重违反法定程序并造成一定后果、违反法官职业伦理)，从另一个角度来看，可以分为行为责任、结果责任和既有行为又有结果的混合责任。其中，结果责任的合理性一直备受质疑。从世界范围来看，法官责任不与案件结果挂勾，法官是否承担责任要以法官如何行为为依据。在各地法院的改革实践中，多数地区以错案为追责标准，而错案概念本身不是法律术语，因此在确定上往往具有模糊性。各地法院对错案的认定多采取列举加概括的形式并明确指出不纳入错案的情形。

职业伦理责任不同于结果责任和程序责任的一个重要特点在于其责任追究程序的司法性。司法化的惩戒程序包括设立独立的惩戒主体、赋予法官辩解和举证的权利、当法官对裁决结果不服时可以通过复议或上诉的方式予以救济。从各国对法官责任制度来看，就惩戒主体而言，有专门的机构作为惩戒主体。此类专门的机构在各国有着不同的表现形式。美国在各州成立法官惩戒委员会，专门负责对法官存在的违法或其他不当行为作出裁决；德国对法官享有惩戒权的主体有联邦或州的纪律法院以及联邦宪法法院两类。惩戒组织在人员组成上，主要选择经验丰富的法官出任，或在一定程度上吸收一定比例律师参与，例如德国联邦纪律法院由1名庭长、2名常设陪审法官和2名非常设陪审法官组成。[8]在惩戒程序上，其惩戒程序与行政化的程序相分离，具有司法性，一般表现为司法审判，如日本的法官弹劾法院由法官起诉委员会负责指控起诉，适用刑事诉讼程序，对于一般的法官惩戒案件，由法官组成合议庭进行审理和裁判；德国联邦纪律法院在审理法官惩戒案件时也同样采用刑事诉讼程序。

在我国法官惩戒委员会的设置上，学术界曾提出过以下几种方案；一是在法院内部设立；二是在人大下设立；三是在省级范围内设立独立的组织。经过讨论最终选择第三种方案并在部分法院进行试点，通过设立专门的机构——法官惩戒委员会作为追责主体，以上海市设立的法官惩戒委员会实践为例，上海法官惩戒委员会是设立在省一级的专门的独立的法官惩戒机构，在其人员组成上，为保持中立性，广泛吸收法官、律师和广大社会成员参与。同时，在中立性的基础上为保持责任追究的专业性，其成员主要以法律专业人员为主。上海法官惩戒委员会在追责程序上，由法院内部的监察部门对法官违法审判行为和主观过错进行举证，同时保证被追责法官具有陈述、举证、辩解、申请复议和申诉等救济权利。但在实践中，由于法官惩戒委员会与法院内部的责任追究部门并行，两者职权界定不清，且惩戒委员会对法官责任的认定也以当地法院内部调查机构的调查结果为依据，很难做到真正的独立。法官惩戒委员会在实践中出现的种种问题有待引起司法界和学术界的重视。

我国法官追责机构和程序的建立和完善不能简单借鉴国外做法，而应考虑我国的司法国情。笔者认为，应当建立独立的法官惩戒委员会，以立法的方式明确其性质、组成、确立惩处程序、责任形式、构建法官豁免机制、赋予其决定以强制力、对处理决定不服的法官有权进行救济。与此同时，与省级范围内建立统一的法官惩戒委员会相配套，在人事管理方面实现省级范围内法官的调配，上下级法院之间、不同行政区域之间人员流动有利于促进司法独立和司法公正。上下级法院之间人员流动能够促进下级法官办案积极性和动力，也促使上级法院法官不断提升工作业绩以避免下调。上下级法院的人员流动也有利于提升省级范围内法律解释和法律适用的统一，实现司法的统一和司法权威的建立。不同行政区域之间法官流动在一定程度上克服法官地域保护的倾向，增强法官裁判的独立性和公正性，也有利于减少当事人因担心法官地方保护主义有失公正而提起的管辖权异议申请，从而提高诉讼效率。

笔者认为，上述三种法官责任制度不是非此即彼的关系。我国法官责任制的构建与选择应当在借鉴各类法官责任之所长的基础上，对法官责任进行重新整合，确立新型的法官责任制度。如何命名并不重要，无论法官责任采取哪种类型，其在内容上都应当包含追责的标准、追责的主体及程序、责任承担形式等方面。具体而言，这一较为完整合理的法官责任体系涵盖以下内容：一是法官是否被惩戒要以法官如何行为为依据，且以法官主观过错为前提，责任认定标准不与案件结果挂钩，责任程度可以适当考虑案件结果，以此作为补充标准。以此，法官责任标准的总体原则是：坚持行为导向，结果中心转为行为中心的同时，并不是对结果的完全摒弃而是一定情形下以结果作为补充标准。二是需要界定和明确法官应当承担责任的情形或事由。当然，这以前述的追责标准为前提，并需要加以严格限定，其具体内容需要在立法中以明确的方式加以确立。三是完善包括警告类、经济惩罚类、职务变动类和刑事责任类这四种责任类型在内的多种责任承担方式。在具体责任形式上可以借鉴国外和我国台湾地区的做法。四是建立专门机构作为惩戒主体，选择经验丰富的法官出任法官惩戒委员会成员，赋予法官辩解和举证的权利；五是法官责任制度构建应当兼顾法官职权保障和追求司法独立的价值取向；六是建立完善的法官责任豁免制度。司法权的特性使得在责任追究上，法官责任以豁免为原则，以追责为例外。七是完善法官责任制度就要强化庭审功能。员额制改革后，在法院系统中，法官在庭审前不会接触案件及当事人以保证中立性和公正性，审前准备工作交由审判辅助人员和书记员。法官在庭审阶段经过直接言辞审理后需要对案件作出裁决，法官对事实的认知在很大程度上依赖于庭审过程和效果。所以，强化庭审功能的意义就显得十分重要。以庭审为中心、强化庭审功能，实现庭审实质化、围绕争点展开质证和辩论将成为庭审改革、落实司法责任制的主要内容。

在笔者看来，我们强调法官责任的同时也应完善法官的职业保障。法官职业保障包括以下几方面内容：首先是保障法官资格不被任意剥夺，即法官的职位稳定问题。随着法官员额制改革的深入，人额的法官及今后晋升并具有法官资格的人员应当通过立法的方式确认其法官资格，非因法定原因并经法定程序不得随意剥夺。当员额制试点成熟，应当通过修改法官法和检察官法，以立法形式确认法官选拔条件、职务保障、辞退情形、工资制度等。其次，法官与辅助人员、司法行政人员的职责划分也需要通过立法方式明确界定，以保障法官依法行使职权、履行职责，为法官责任追究和惩戒机制建立奠定基础。第三，建立法官高薪工资制度。司法系统省级以下人、财、物统一调配为建立司法人员不同于行政官员的工资制度提供了有利条件。高薪酬与司法责任相称，可以减轻法官的后顾之忧，秉公司法、公平公正处理案件。法官涨工资是必然趋势，但涨幅如何确定比较合理确是需要进一步研究的问题。上海法院试点中提出比一般公务员高出45%的做法，能否实现高薪制度设立的初衷，需要依其实施效果而定。最后，建立法官职业保险制度，法官责任制度的建立提出了发展法官保险制度的必要。法官责任保险制度的建立和完善可以通过试点工作在实践中不断摸索，具体实施方案可以仿照和借鉴公证员、律师职业保险制度。

【注释】 [1]崔永东：“法官责任制的定位与规则”，载《现代法学》2016年第3期。

[2]傅郁林：“司法责任制的重心是职责界分”，载《中国法律评论》2015年第4期。

[3]夏錦文、黄建兵：“司法现代化的实证标准”，载《法学论坛》2000年第2期。

[4]陈瑞华：“法官责任制度的三种模式”，载《法学研究》2015年第4期。

[5]熊秋红：“法官责任制的改革走向”，载2015年7月22日《人民法院报》。

[6]周赟：“错案责任追究体制之反思——兼议我国司法责任制度的完善进路”，载《法商研究》2017年第3期。

[7]陈瑞华：“法官责任制度的三种模式”，载《法学研究》2015年第4期。

[8]全亮：《法官惩戒制度比较研究》，法律出版社2011年版，第52页。