【作者单位】湖北经济学院

【期刊名称】《法学》【期刊年份】 2017年 【期号】 8

【中文关键词】 法律监督机关；监察制度改革；宪法定位；改革路径

【摘要】 将检察机关反贪职能以及职务犯罪侦查权转隶监察委员会，必将对检察机关的宪法定位产生重要影响。通过对宪法规范关于检察机关及其职能的体系化解释，裁撤检察院反贪、反渎与职务犯罪预防等职能部门并转隶监察委员会，实现了对国家机关适用法律行为的监督与对公职人员廉洁性监察的分工，进一步明确了检察机关法律监督的职能属性。同时，监察制度改革并未动摇检察院的宪法定位，反而为检察机关职能的优化提供了诸多契机。在监察制度改革背景下，明确法律监督机关的规范统摄，以此厘清检察机关的职权安排与部门设置，健全检察机关的监督模式，建立检察机关与监察委员会的联动协调机制，构成下一阶段检察改革的主要路径。

【全文】

监察制度改革关乎国家权力配置结构的调整。在人民代表大会制度下，监察委员会由人大产生，对人大负责，受人大监督，从而与行政机关、审判机关和检察机关形成“一府两院一委”格局。其中，整合检察机关反腐职能、剥离检察机关职务犯罪侦查权等涉及检察权重新配置的改革举措，其背后的逻辑机理与理论正当性何在，是深度检视监察制度改革，领会其改革精神的重点所在。同时，检察机关职能转向与检察权重新配置，自然涉及到正在深入推进的司法体制改革。以检察体制改革为连接点，监察体制改革与司法体制改革在推进依法治国的历史背景下相逢，有着功能上的互补性与价值上的契合性。本文以此为出发点，回归宪法关于“法律监督机关”的规范定位，讨论在监察制度改革背景下检察机关的职权面向与改革路径。

一、监察制度改革对检察机关的职权与宪法定位产生了影响

反贪、反渎和职务犯罪预防等部门转隶至监察委员会，致使以职务犯罪侦查权为核心的反贪、反渎等相关职权被剥离出检察机关，从而对其职权配置与部门设置产生了直接影响，并要求对检察改革的既定方略进行一定的调整。在更深层次上，以往相对较为模糊的检察机关的宪法定位，在这次改革浪潮中亦须重新检视，若处理妥当，无疑构成自新契机。

（一）促使检察机关机构设置与职能配置的调整

检察机关各个内设机构承担不同的职权。各部门依据案件的办理流程，相互之间有着内部分工与业务衔接。在涉嫌职务犯罪案件的处理过程中，一般需要检察院举报中心、反贪污贿赂局与反渎职侵权部门、司法警察部门、审查批捕部门、检察技术部门、侦查监督部门和公诉部门等多个内设机构的工作衔接，各部门间的职权也是围绕职务犯罪案件查办过程的分工负责原则来配置的。在监察制度改革背景下，反贪污、反渎职部门转隶至监察委员会，由此对检察机关既有的职权安排与部门设置产生重要影响。

首先，反贪污、反渎职部门转隶后，检察机关围绕贪污腐败、渎职侵权案件的查办，所进行的内部职权划分与部门设置格局需要调整。举报中心、司法警察部门等内设机构的职权范围需要重新裁切。举报中心的举报受理范围与检察院反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门的自侦案件范围相呼应。检察院反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门转隶后，内设于检察院控告申诉部门的举报中心是否随之转隶至监察委员会，当需考虑。

同样，根据最高检于2013年发布的《人民检察院司法警察条例》，检察院司法警察部门的职责可以归结为：协助与保障职务犯罪案件的侦查、参与执行监督、参与维护检察工作秩序、处置突发事件等。在监察制度改革背景下，职务犯罪案件侦查职权随着反贪污贿赂、反渎职侵权部门的转隶，从检察机关脱离。在此背景下，检察机关司法警察部门的职责范围需要重新划定。

其次，侦查监督部门以及公诉部门的工作机制面临局部调整。在既往区分一般刑事案件与职务犯罪自侦案件的前提下，所构建的侦查监督机制与公诉机制需要转型，从而与新设立的职务犯罪侦查机关建立新的工作衔接。在侦查监督方面，针对强化与完善职务犯罪案件的侦查监督，检察机关进行了多种机制构建。例如，最高检于1998年发布的《最高人民检察院关于完善人民检察院侦查工作内部制约机制的若干规定》建立了检察机关侦查工作的分工制约机制。此外，检察机关还建立了上级检察机关的监督制约以及外部制约机制。最高检于2009年发布的《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》以及2012年颁布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》确立了检察院自侦案件由上级检察机关监督制约的机制。在外部制约方面，最为典型的便是人民监督员制度的引人。最高检于2003年颁布并经2004年修订的《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，建立了对检察机关查办职务犯罪案件进行社会监督的制度。如果检察机关不再从事职务犯罪案件的侦查活动，人民监督员的存续意义与价值实现路径则需重新考量。围绕对检察机关自侦案件所建立的侦查监督机制，需要转而面向监察委员会的侦查活动。与之同理，职务犯罪案件的公诉机制亦需要由检察机关内部机构之间的业务联系，转变为检察机关与监察委员会之间的工作衔接。

再次，部门转隶还牵涉到一项重要内容，那便是人员转隶问题。在检察改革中，检察官员额制改革以及司法责任制改革已经全面推行，渐趋稳定。在监察制度改革背景下，原隶属于检察机关反贪、反渎和预防腐败部门的人员身份转换问题如何操作，职级以及待遇如何与检察官的身份衔接等问题，也是监察制度改革对检察体制改革所形成的一个侧面影响。

（二）倒逼检察改革既定方略的重新规划

自十八届三中全会提出深化司法体制改革以来，新一轮的司法改革不断稳步推进。2015年，最高检修订下发《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）》（以下简称《意见》），形成检察改革的具体方针。其中，围绕“健全反腐败法律监督机制，提高查办和预防职务犯罪的法治化水平”[1]所形成的反贪与职务犯罪侦查活动的改革设想，是《意见》所确立的检察改革的6项重点任务之一。2016年底，在中央的统一部署下，地方开启监察制度改革试点，试点地区的检察机关职务犯罪侦查权转隶至监察委员会。在这一背景下，检察改革的既定方略需要调整。

首先，涉及反腐败法律监督以及职务犯罪侦查活动等相关改革的既定方略需要重新规划。《意见》围绕“健全反腐败法律监督机制”“强化对检察权运行的监督制约”等重点任务所提出的改革举措，是建立在反贪污、反渎职部门以及职务犯罪侦查权隶属于检察机关的原有模式之下。在监察制度改革对检察机关部门设置与职权配置产生重要影响的情况下，上述检察改革意见的内容已无法适应检察实践的需求。

其次，检察机关提起公益诉讼等新型法律监督职能需要在改革规划中进一步体现。检察机关的职能向来是侦查、刑检和诉讼监督“三分天下”，反贪、反渎和职务犯罪预防在检察院整体业务格局中举足轻重，很多人将反贪、反渎比喻为检察院的两个“拳头”。[2]在检察院既有的职权配置与职能范畴下，反贪、反渎和预防腐败部门转隶很大程度上造成了检察机关职权范围的缩减。根据法权平衡理论，横向权力结构需要保持平衡，即同一级国家机构内的不同国家机关之间的权力要保持平衡。[3]而随着监察委员会的设立，我国地方国家机关中的“一府两院”格局将演变为“一府一委两院”模式，其中“一委”的权力配置很大比例上是来自检察院的职权转隶。为避免横向权力结构的失衡，检察机关需补充新的职权配置，抑或强化保存的职权配置。

《意见》在重点任务第5项“强化法律监督职能，完善检察机关行使监督权的法律制度，加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”中提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。探索提起公益诉讼的条件、适用范围和程序，明确公益诉讼的参加人、案件管辖、举证责任分配”。另外，检察机关提起行政公益诉讼试点也逐渐展开，并经《行政诉讼法》吸收。[4]由此，建立行政公益诉讼成为检察机关依照公诉权理论，充分挖掘其法律监督职能，在部门机构与职能转隶背景下，补充其权力配置的有效手段。《意见》中所提出的“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”应该在现阶段以及后续检察改革设计中，占据更加显著的位置。

（三）引发对“法律监督机关”之宪法定位的重新检视

监察制度改革对检察机关的部门设置、职权配置以及检察体制改革产生诸多影响，从而在更深层面与宪法关于检察机关的既有定位产生一定抵悟。一个普遍的担心是，监察制度改革会对检察机关的宪法定位产生冲击。

有观点认为，基于经验主义的视角，检察机关或检察官享有侦查权，是世界通例；与中国检察体制相似而且同样被定位为行使法律监督职责的越南与俄罗斯检察机关同样拥有侦查权。另外，从1954年《宪法》开始，中国的检察机关历来就拥有侦查权，丧失职务犯罪侦查权的检察院难以支撑起检察权威。[5]还有一种观点指出，职务犯罪侦查权，是检察机关最具刚性和监督属性的权力，它通过对公职人员职务犯罪的查处，促进公职人员依法行政和公正司法，保障国家法律统一正确实施，是我国宪法把检察机关定位为法律监督机关的主要根据。由此，拥有职务犯罪侦查权后的监察委员会在事实上取代检察机关成为了真正意义上的法律监督机关。[6]

对于上述观点，有观点提出明确反对，认为监察制度改革并不改变检察机关作为法律监督机关的属性。（1）职务犯罪侦查部门转隶后，检察机关的诉讼监督职能还在，而且监察委员会侦查的案件也要接受检察机关的法律监督。对于监察委员会移送起诉的案件，检察机关仍享有独立的审查和提起公诉的权力。[7]（2）法律监督不需要以侦查权作为支撑，“侦查权只能用来对付那些涉嫌职务犯罪的贪官污吏，不能用来当作推进检察工作的手段”。[8]（3）与检察机关的法律监督定位比较，监察委员会的监督是一种新型的监督类型，检察机关的法律监督与监察委员会的监督在历史起源、监督性质、监督对象、监督权内容方面存在差异和联系。[9]

在监察制度改革背景下，上述争议反映了理论界与实务界对此次改革的思考，但诸多争论还尚未进入宪法体制的层面。上述争议就检察机关谈检察机关，没有系统深入到宪法体制下的检察机关的结构定位及其与其他国家机构的体制关联。监察制度改革作为宪法体制的结构性调整，系对宪法体制内国家机构关系的重新梳理，尤其是与之直接关联的检察体制在宪法体制内地位的重新检视和塑造。

此外，上述争议仅关注到实践层面的检察机关职权行使，没有从规范层面认真思考实践层面的检察职权行使是否真正体现了检察机关作为“法律监督机关”的宪法定位，其实践运行是否限缩或超越了其应有定位。进一步讲，《检察院组织法》中关于检察机关职权的列举是否足以体现法律监督机关的宪法规范内涵？其列举的职权是否全面覆盖法律监督机关的应有职权？不思考这些，仅从实践感知的经验视角来讨论，无法领会职权转隶在宪法体制系统中的结构性意义。

二、监察制度改革促使检察机关回归“法律监督机关”

从宪法体制的整体视角，理解法律监督机关的定位，在此基础上厘清其与其他国家机构的结构关联，有可能构成检察体制改革的自新契机，回归检察机关作为“法律监督机关”的宪法规范定位，从而明晰检察体制改革的宪法基础，以此重新设计检察体制的改革路径。

（一）监察制度改革背景下检察机关职权重构的宪法空间

监察制度改革直接影响检察机关的职权调整和部门设置。然而，很多观点持一种工具性的态度和单向的思维，认为似乎只需要将检察机关的相关职权转隶于监察委员会，这项改革就可大功告成。

这一感性认知，源于实践中对检察机关职权运行的经验感觉。实践中，人们更多在经验层面上将其归纳为公诉权、反贪权和诉讼监督权；甚至检察机关本身，对自身职权的理解也更多源于既有惯例，很少能够从法律监督机关的宪法定位去反思现实职权的安排。这一基于实践经验的认知，很难有意识地去思考此三项职权与宪法确认的“法律监督机关”的内在关联，更没有从政权组织逻辑和职权配置原理的整体角度，来理解检察机关及其职权设置在宪法体制中的结构性功能。其后果是，把反贪职权视为可以随时转隶的单项职权，而其转隶似乎也不会影响到检察机关的宪法定位。

当然，这样一种经验认知，与宪法关于检察机关的规范定位的表述有很大关系。与法院作为审判机关行使审判权的统一规范表达不同，《宪法》在3条将检察院表述为“检察机关”，在第129条规定“人民检察院是国家的法律监督机关”，在第131条规定“依照法律规定独立行使检察权”。“检察机关”“法律监督机关”“检察权”各自的规范含义本就需要详加阐明，而在监察制度改革的背景下，亦有以“检察监督”替代“法律监督”之修辞倾向。加之其相关职权的行使，因与其他机构分享，在实践运行过程中或多或少面临着尴尬。

造成这一尴尬局面的部分原因是，中国检察体制是一种完全不同于西方国家的独特制度安排，而且，其所身处的人民代表大会的宪法体制关于权力的配置也超越了经典的“行政权一司法权”认知框架。加之，转型期执政党权威对权力安排的重塑，检察体制改革很难找到一种与之直接对应的成熟蓝本供参考。

既然宪法已经对检察机关的宪法地位作了规定，那么就应该尽量从宪法解释的角度思考，是否存在一定的宪法空间为监察制度改革和检察机关的职权重构提供宪法基础。进而，对应于实践，要保持检察机关的宪法地位，就必须从宪法规范及其规范所构造出的宪法体制出发进行体系化解释。这种解释应该符合“功能正确性标准”，即在以人大为中心的宪法体制下，有关检察机关职权重构的宪法解释，必须符合宪法对检察机关的宪法功能定位。[10]因此，问题可以进一步转化为检察机关在中国宪法体制中处于何种结构性地位，以及法律监督的宪法规范含义到底是什么。

（二）人大宪法体制中的法律监督机关的应有之义

在宪法体制下理解检察机关的定位，首先须从宪法体制的整体维度理解检察机关的地位。在我国宪法体制中，人民代表大会作为由人民选举产生的代表机关，是权力机关。它一方面通过立法和决定表达人民意志，另一方面通过产生国家机构来执行作为人民意志表达的法律和决定。依据一定的政权组织逻辑和职权分工原理，人民代表大会产生行政机关、审判机关和检察机关。三个机关由人大产生，分别行使行政权、审判权和检察权，并对人大负责，受人大监督。在宪法体制中，检察机关行使的检察权是一项独立权力，并不能简单地沿袭西方权力分立原理下的“行政权一司法权”的分析框架来理解我国检察权的属性和定位。

1.检察机关是专门的法律监督机关

落实检察机关宪法定位的关键在于明晰人大作为权力机关与检察机关作为专门的法律监督机关之间的关系。检察机关的法律监督权是为弥补人大监督权不足而设立的一种相对独立的国家权力类型。在宪法体制的权力架构下，人大监督只能是宏观的监督和对国家、社会重大事项的监督，而不可能是经常的、具体的监督。[11]由此，为了弥补人大监督的不足，保证法律的有效实施与权力的规范运行，通过设立专门的法律监督机关，对各个国家机关适用法律的情况进行监督，即对行政机关的执法权与法院的审判权，从是否超越人大立法授权的范围与是否构成权力滥用两个维度，进行专门监督。

应注意，这种监督不能被泛化为“监督法律的实施”。《宪法》3条、第27条、第62条、第67条、第91条和第104条多次使用了与“监督法律的正确实施”有关的用语，但都没有使用“法律监督”一词。唯独在第129条规定检察机关的性质时使用了“法律监督机关”的用语。这表明，法律监督机关既然是专门的国家机构运用国家权力实施的行为，就不可能是“对各种法律活动的合法性”所进行的监督，而只能是对某些特定的行为进行的监督。[12]可以说，这是一种由宪法授权、基于职权分工而专司监督职权的程序性监督方式。

从不同权力的结构功能出发，行政权作为法律执行机关，负责落实立法；审判权一方面受理对行政权实施行政行为是否合法的诉讼，另一方面亦以裁判形式对公民是否遵守和落实法律进行引导和干预；而检察权，则对行政权执行法律、司法权适用法律和公民遵守法律的情况进行横向监督。检察权作为专设的法律监督机关，在横向的政权组织结构中专司法律监督职权，力促法制统一。这也是列宁设计检察体制的初衷。[13]

2．法律监督机关的职权范围

作为法律监督机关的检察机关有自身的职权范围。一般而言，法治框架下运行的社会，主要包括立法、执法、司法和守法四个主要环节。在这一法律运行结构中，立法的权力在政治共同体中往往具有最高性，是政治共同体展开法律治理的基础。[14]与此同时，执法、司法和守法是不同主体对立法的执行、适用和遵守。因而，作为法律监督机关，检察机关行使的检察权，主要是对法律运行中的执法、司法和守法环节的监督。

具言之，法律监督机关的职权范围，包括对司法审判的监督，也包括对行政执法的监督，同时涉及公民等私主体某些违法行为的监督；既包括对国家机关适用法律情况的监督，也包括对公民或社会组织重大违法行为的监督；既包括基于规范权力运行的角度进行的监督，也有出于对公民和社会重大权益救济的监督。其中，对审判的监督主要是指以促进司法公正为目的，通过开展公诉与诉讼监督等职能，对案件侦查、审理和执行进行合法性控制；对行政执法的监督与对公民等私主体违法行为的监督，主要是以公益诉讼的形式，基于保障法律实施的要求，对在既有行政体制与传统诉讼体制尚无法覆盖的违法行为所进行的补充性监督。

值得说明的是，虽然存在较大争议，但刑事公诉具有明确的监督属性，属法律监督机关的职权范围。公共利益与公民权利可能面临私人侵害，作为履行国家权力的法律监督机关，自然有义务根据其职权配置优势，开展打击重大违法犯罪活动。只不过鉴于法律监督机关以对公权力的监督为主要任务，法律监督机关打击重大违法犯罪，主要是通过对相关职能机关的督促与建议、衔接刑事司法与行政执法、提起公益诉讼等途径进行。法律监督机关打击重大违法犯罪本质上还是基于法律监督机关负有监督行政执法与司法审判职责而展开的。而且，“控诉是手段，监督是目的，各国之所以不由直接负责侦查的警察向法院起诉，而宁可牺牲一定的司法资源和诉讼效率，由检察机关向法院起诉，其目的就是为实现对警察侦查权和法官审判权的双向监督”。[15]

3．法律监督对象的类型化

检察机关的职权范围界定从宏观上厘定了其监督内容，即对法律运行结构中除立法环节外其他环节的监督，并进一步形成其现有职权体系。但从更为微观层面而言，可从监督对象的类型化角度，进一步明确法律监督的宪法含义。

通过上文描述，法律监督机关主要针对行政机关的执法行为和审判机关的裁判行为展开专门监督，监督对象应是公权力行为。一般而言，“国家只能通过其机关而行为”，[16]即公权力行为总是由一定的国家机构行使。在科层体系下，国家机构组织体系一般通过环节分工、权责明确、程序控制和责任追究等方式，防止国家工作人员因个人因素影响公权力行为的合法性。因此，对公权力行为的监督与对国家工作人员的勤勉廉洁控制有密切关联。尤其在当下中国，科层法治体系尚处于现代化的发展进程中，公权力的违法行为往往掺杂着国家工作人员的贪腐渎职行为。

法律监督权必然牵涉到对国家工作人员行使职权的监督。那么，如何从宪法层面界定法律监督权，就成为理解监察制度改革与检察机关职权重构的逻辑起点。简言之，从国家机关行为和国家工作人员的二分法来看，就存在三种对法律监督权进行界定的方式。第一种，将法律监督对象限定在部分国家机关行为；第二种，将法律监督对象界定为对国家工作人员的监督；第三种，将法律监督对象界定为包括部分国家机关行为和国家工作人员行为。从我国宪法关于检察机关的宪法定位和职权体系构造来看，基本采用了第三种方式，即作为专门法律监督机关的检察机关既要对部分国家机关的行为进行监督，也要对与之相关的国家工作人员的行为进行人员监督。

因此，在这种情况下，法律监督机关必然会被赋予反贪、反渎职的职权。在诉讼监督以及行政执法监督过程中，检察院相关职能部门针对法院审判以及行政机关行政行为的合法性进行判断，并不涉及对具体裁判法官与执法人员的廉洁性审查。关于公职人员廉洁性审查的具体任务是由检察院反贪、反渎职与预防犯罪部门进行的。可见，在对相关行为的合法性与对国家机关公职人员的廉洁性进行监督的过程中，检察机关内部已经做出相对独立的分工。

三、监察制度改革为法律监督机关的规范回归提供了实践基础

虽然现行《宪法》对于法律监督机关的性质定位与职权构造采用了上述第三种模式，但此种模式在实践运行中产生了诸多问题，可大致总结为职权结构的错位。因此，破解法律监督机关的职权运行困境，必须通过明确监察制度改革的取向，进一步形成新的关于法律监督职权的宪法理解和职权重构。

1．检察机关既有职权构造的实践偏差

检察机关作为法律监督机关的实践偏差可归结于法律监督机关职权结构的错位，尤其是在人员监督和行为监督的协调配合方面，其职权安排明显偏离了法律监督机关的宪法规范定位。可以看到，在很长一段时间内，对于行政机关，检察监督明显偏向于人员监督，而对违法行政行为的监督有所怠慢。这种对人员监督的职权又因各种原因与纪委监督共享。

此外，在侦查监督和审判监督中较多偏向对审判行为的监督，检察机关没有更多延伸至其中可能涉及的国家工作人员的贪腐渎职，因而无法根本性地发挥促进侦查行为和审判行为合法性的功能。监督方向和监督内容的偏离，虽有一定的实践机理，[17]但无疑切割了法律监督机关职权运作的逻辑，这也正是实践中法律监督机关的监督相对淡化的一个重要原因。

2．监察制度改革与法律监督权的重构

改革的精神在于不断回应和解决现实问题。监察制度改革所牵涉到的检察机关的职权重构，实际上是在回应上述检察机关法律监督权的运行困境，即通过实行反贪、反渎与预防腐败部门转隶，将检察机关的法律监督权限范围限定在对部分国家机关职权行为进行合法性监督层面，而将对国家工作人员的监督交由国家监察委员会行使。这一改革过程意味着宪法对检察机关法律监督权界定的新一轮重构。

上述逻辑体现在现有关于监察制度改革的文件中。《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》提出：“试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。”从职权规定的内容来看，监察委员会所行使的监督职权的范围被限定为公职者的执法合规性、执法廉洁性与道德操守三项，基本确认了监察委员会“反腐败工作机构”的属性。[18]监察委员会将重点关注对国家工作人员的廉洁性监察，而把对部分国家机关的职权行为的监督保留给检察机关。

这就意味着，检察机关直接受理并负责起诉的职务犯罪案件，转为监察委员会受理并侦查、检察机关负责起诉的模式。立足于法律监督机关的宪法规范回归，这一职权转隶具有如下两点意义：

第一，与检察院的法律监督侧重于对国家机关法律适用行为的监督不同，监察委员会主要针对行使公权力的公职人员的个人违法违纪的行为进行监督。这构成检察权与未来成为独立的国家权力的监察权之间的重要分野。这一分野意味着检察机关从长期以来纠结不清的人员监督和行为监督中超脱出来，法律监督的属性更加清晰，从而也更加强化。一方面，检察机关依托公诉与诉讼监督职权，在职务犯罪案件中通过强化侦查监督，发挥法律监督的职能；另一方面，检察机关专注于以合法性判断为中心的行为监督，这也正是检察机关的专业优势所在。相对于贪腐案件的侦查，以合法性判断为中心的行为监督更加符合检察机关作为法律监督机关和检察人员作为法律职业人才的定位。

当然，在行为监督的过程中，如果发现该违法行为中存在公职人员的贪腐渎职线索，则需要通过一定机制移交给监察委员会。这也预示着监察委员会与检察院之间，除了存在职务犯罪侦查与起诉的协作联系之外，还存在检察院监督行政机关、法院等国家机关适用法律过程中，发现公职人员违法违纪的事项，需要与监察委员会建立信息反馈联系。

第二，这一转换弥合了检察机关承担反贪腐职权模式的逻辑错位。检察机关办理自侦案件，导致其集“决定者”和“实施者”两种角色于一身，在职务犯罪侦查程序运行中具有绝对的主导权和控制权，存在较大的反向监督盲区，实际上并不十分符合《宪法》135条规定的三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的原则。总体来看，职务犯罪侦查模式呈现出一种较为封闭的状态，基本不受其他机关的监督。[19]将相关职权转隶于监察委员会，提供了一种新型思路。一方面，由作为独立国家机关的监察委员会行使反贪反腐职权，可规避由检察机关办理职务犯罪案件的障碍；另一方面，这一职权转隶彻底将办理刑事案件中的监督盲区清除出去，从规范设置和职权配置上理顺了相互制约关系，使得职务犯罪侦查置于异体监督之下。

就此而言，人大体制下的监察制度改革，通过职权转隶系统性地理顺了国家机构职权配置逻辑，消除了原有配置模式的不足。因而，监察制度改革从实质上构成对中国宪法体制政权组织逻辑和国家机构体系安排的发展。这是监察制度改革的宪制意义，亦为在宪法体制中承担重要职责的法律监督机关的规范回归提供了契机。

四、重构法律监督机关职权的基本路径

监察制度改革实际上是宪法关于法律监督权的重构，进而表现为检察机关与监察委员会的职权重新配置问题。按照现有监察制度的改革思路，将检察机关的法律监督权限定在对部分国家机关执行和适用法律的行为进行监督，而将对国家工作人员的监督转由监察委员会行使，这些尚属宏观上的改革设想，仍需更为细致的方案设计。

进言之，在监察制度改革背景下，检察体制改革需要组织与职权的双重调整与优化。反贪部门转隶，构建了对国家机关行为监督与人员监督的分离，对国家机关行为的监督成为了检察机关法律监督的主要范畴。对此，一方面，检察机关职权安排与部门设置需要根据这一影响进行重组，形成清晰的逻辑；另一方面，检察机关行为监督的体制需要完善，以满足法律监督机关的最新定位。同时，行为监督与人员监督有着密切的联动性，检察机关与监察委员会之间除了诉讼机制上的分工制约关系之外，还存在监督工作的互补性。因此，有必要构建协调联动机制，这也是检察体制改革的一项重要路径。

（一）厘清检察机关的职权安排与部门设置逻辑

监察制度改革对检察机关职权安排与部门设置的既有体系形成冲击，反贪部门的转隶确证了检察机关对国家机关行为监督的专属性。为此，检察机关需围绕行为监督这一主线，根据法律监督机关的规范统摄类型，进行职权切分与部门设置。

现有的检察机关部门设置呈现出一种检察权配置的自缚性倾向。检察机关精细化分工的机构设置，导致了其权力运行的障碍，限制了立法原意的实现。[20]首先，检察机关的部门设置与检察权的配置模式，未能依照法律监督机关这一宪法定位进行逻辑化构造。这导致检察机关部门设置与检察权功能发挥不匹配。其次，出于对反贪、反渎职能的自我锁定，或是被动锁定，检察机关对内设机构之间的分工与制约的精细化设置，更多出于对查办自侦案件的正当性的权宜设计。但这种在局部领域的努力，并未带动检察机关全局职能行使的优化与进步。由此，检察机关行使职务犯罪侦查权在很大程度上禁锢了检察权威与检察权的行使效率。检察机关部门设置的调整，需要在检察机关的宪法定位下，即法律监督机关的规范统摄范围内，进行理性构建，回应检察机关部门设置中所存在的对检察权配置的自缚问题。

监察制度改革首先为检察权的这种自我禁锢模式消除了弊病之源。反贪、反渎和预防腐败部门转隶后，检察机关“侦一监—诉”的部门设置与工作机制演变为“监—诉，，的体制，业务结构趋向扁平化。由此，围绕内部分工与制约原则所进行的部门设置与职权分工可适当合并简化，内部分工须以效率与突出责任为保障。过于强调通过内部分工进行权力制约，存在两大弊病：一方面，处于同一机关的不同职能部门，在领导机制与工作协作需求的影响下，难以真正发挥制约效用；另一方面，过于依赖流程分工，经常会产生衔接不力和推诿责任的情形，增加工作成本与责任界分难度。

基于检察官职业化、精英化的改革方向，以及与审判机关、侦查机关内部机构形成对应的考量，检察机关内设机构应当依据被监督对象的具体类型来设置。如前所论，法律监督对象的不同类型界分了法律监督的横向类型，即针对行政机关、审判机关和监察机关的行政执法、司法审判和监察执法等进行法律监督。另外，基于维护法律实施的要求，针对严重侵犯公共利益与私人权益，尚无其他特定公权力主体负责执法的情形，检察机关需要出面进行法律监督。由此，检察机关就形成了“3＋1”形态的法律监督范畴。基于法律监督领域的不同而进行检察机关内设机构改革，坚持横向多类型划分与纵向扁平化的思路来构建检察权的分工模式，应当是检察机关内设机构改革的逻辑主线。

（二）健全检察机关对各类主体行为的监督模式

监察制度改革背景下的检察体制改革，需要健全检察机关在监督各个领域的职能配置。检察权威有赖于各项法律监督职能的有效开展。侦查监督、公诉与诉讼监督是检察机关针对国家机关执法和司法行为进行法律监督的传统形式；刑事案件的侦查、审理与执行是检察机关施展法律监督职能的重要领域。一方面，检察改革需要坚持以司法公正为指引，继续完善传统的法律监督形式，针对侦查监督的权威不足等问题进行制度优化；另一方面，在改革背景下，对既往检察机关的行为监督尚未覆盖的领域，即公民和社会组织等私主体的违法行为、行政机关侵犯公共利益的违法行为，以及监察委员会职务犯罪侦查行为进行制度设计，以健全检察机关的行为监督模式。

第一，建立监察委员会职务犯罪侦查行为监督机制。监察委员会以反腐败为重心，承担职务犯罪案件诉前阶段的查办工作。由此，根据人民检察院作为国家法律监督机关的宪法定位与《宪法》所确立的刑事案件查办过程的“分工负责、互相配合、互相制约”原则，监察委员会职务犯罪侦查行为需纳人检察机关法律监督的范畴。对于职务犯罪案件侦查的监督，当前阶段的改革目标是将过去的检察机关自侦自监模式，改造为对监察委员会职务犯罪侦查行为进行异体监督的模式。这是回应监察制度改革中，部门与职权转隶所引起的检察体制变动的一项重要路径。

在当前的改革试点中，监察委员会采取留置措施的具体权限尚不明晰，外界普遍的看法是留置措施系对党的纪检机关采取“双规”措施的法治化改造，以回应“双规”因其先于司法程序限制人身自由，措施隐秘且制约机制不健全而引发的质疑。根据改革试点实践所披露的情况来看，监察委员会可以在案件调查阶段自行决定采取留置措施。诚然，对监察对象采取留置措施是基于查明案情的需要，与逮捕限制人身自由的强度以及对证据的要求程度不同，监察委员会采取留置措施应具有一定的自主性。但基于对人身自由权益的保障，在当下的试点工作以及未来的监察立法中，监察委员会采取留置措施的适用情形以及具体程序应当予以明确。对此，笔者认为，可以备案审查的方式，在实施留置措施后的规定时间内，由作出留置决定的监察委员会报请同级检察机关备案。

第二，完善检察机关提起公益诉讼制度，健全对行政违法行为以及公民等私主体违法行为的监督。[21]长久以来，检察机关针对行政机关执法行为的法律监督主要停留在刑事案件的侦查与执行监督领域，对行政执法在一般领域存在的违法行为缺乏必要关注。既有的制度已经构建起以行政复议与行政诉讼为主体的行政违法行为监督与救济体系，但由于受案范围的限制，这一体系并未形成对行政违法行为的全面监督。其中，行政违法或行政不作为导致的公共利益受损是当前监督的盲区。与此同时，针对公民等私主体的违法行为，既有的行政执法制度、民事诉讼制度、刑事诉讼制度已经构建起监督体制，但对公民等私主体损害社会公共利益的违法行为也存在监督难点。

从2015年起，最高检开启了检察机关提起公益诉讼的试点改革。针对上述两种情形分别构建了行政公益诉讼制度与民事公益诉讼制度。试点在案件受理、诉前程序、公诉与支持起诉等方面取得了实践经验。随着改革的深入推进，《行政诉讼法》的受案范围进一步扩大，[22]检察机关提起公益诉讼制度在全国范围内全面启动。作为一项新增职能，检察机关提起公益诉讼除了参与庭审之外，诉前调查与核实、支持起诉、赔偿费用机制等都需要制度化。此外，针对违法行政行为的检察建议制度，虽仅是柔性的建议，但可通过与人大常委会监督相结合，赋予其一定的强制效力，亦是强化行为监督的一个面向。[23]

（三）建立检察机关行为监督与监察委员会人员监督的联动协调

监察制度改革背景下的检察体制改革对内需要厘清检察机关组织机构的构造逻辑，健全法律监督的各项职能；对外则需要以检察机关为整体，建立与监察委员会人员监督的联动协调机制。在对国家公权力的监督过程中，应区分行使国家公权力的组织体与具体的公职人员、职务行为与非职务行为，从而开展具有针对性的有效监督。[24]

人员腐败是机关行为违法的一大诱因，因此，行为监督与人员监督之间需要信息共享、互相配合。在具体的联动协调机制构建上，一方面，要建立联动协调的场域。比如，监察委员会在查办腐败案件的过程中，发现因人员腐败引起的机关违法行为侵害公民利益、公共利益的，通过建立信息反馈机制，由检察机关告知利益相关人提起诉讼。检察机关在法律监督的过程中，发现有关部门存在过错，相关人员涉嫌以权谋私、腐败渎职的，应当申请监察委员会介人，对相关责任人员展开廉洁性审查。另一方面，需明确责任划分，为监察委员会与检察机关之间的联动协调构建保障性制度。联动协调不仅需要作为一项原则加以强调，更要落实到可操作性规则对两机关形成指导与约束。

五、结语

职权转隶不应理解为是对检察机关宪法地位的削弱，而是在国家权力结构改革的背景下，对检察机关职权配置的一次结构性优化。以此为契机，在新的国家权力配置体系中，检察机关才能更好地完成宪法所赋予的法律监督使命。改革阶段的检察机关与监察委员会，面临两个共同的课题：一是对监察委员会查办职务犯罪行为的法律监督。这既是监察委员会改革中规范监察委员会职权行使的重要途径，也是司法改革中检察机关行为监督模式的重要组成部分。二是行为监督与人员监督的信息互通、业务互促。对监察委员会查办职务犯罪行为的法律监督，检察机关可以更多地发挥能动性与创造性；而检察机关与监察委员会在各自监督领域的信息互通机制则需要基于政治体制改革的顶层设计，以高效地实现检察机关与监察委员会各自的功能定位及职权配合。

【注释】

[1]《关于深化检察改革的意见（2013-2017年工作规划）（2015年修订版）》。

[2]参见王玄玮：《国家监察体制改革和检察机关的发展》，《人民法治》2017年第2期。

[3]参见童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，《法学评论》2017年第1期。

[4]2017年6月27日，第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华产民共和国行政诉讼法〉的决定》，检察院提起行政公益诉讼的相关情形与程序被吸纳进修改后的《行政诉讼法》第25条。

[5]参见易昭阳：《我为什么呼吁为检察院保留侦查权？》， http://chuansong.me/n/1203420852548,2017年4月20日访问。

[6]参见胡勇：《监察体制改革背景下检察机关的再定位与职能调整》，《法治研究》2017年第3期。

[7]参见陈光中：《关于我国监察体制改革的几点看法》，《环球法律评论》2017年第2期。

[8]王玄伟：《挑战与机遇：“监察委员会”时代的检察机关》，《民主与法制时报》2017年1月5日第7版。

[9]参见叶青、王小光：《检察机关监督与监察委员会监督比较分析》，《中共中央党校学报》2017年第3期。

[10]所谓“功能正确性标准”是指宪法解释不应该逾越宪法对各种国家机关性质的功能定位。参见[德]康拉德•黑塞：《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第51～52页。

[11]参见王守安、田凯：《论我国检察权的属性》，《国家检察官学院学报》2016年第5期。

[12]参见张智辉：《法律监督三辨析》，《中国法学》2003年第5期。

[13]列宁指出：“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何行政问题都没有表决权。检察长有权利和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响。”《列宁选集》（第4卷），人民出版社1995年版，第702页。

[14]洛克指出：“立法权不仅是国家的最高权力，而且当共同体一旦把它交给某些人时，它便是神圣不可变更的；如果没有得到所选举和委派的立法机关的批准，任何人的任何命令，无论采取什么形式或以任何力为后盾，都不能具有法律的效力和强制性。”[英]洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第83页。

[15]参见朱孝清：《中国检察制度的几个问题》，《中国法学》2007年第2期。

[16][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第287页。

[17]具体论述，参见吴扬泽：《论检察机关的提前介入机制》，《重庆理工大学学报（社会科学版）》2017年第2期。

[18]参见魏昌东：《国家监察委员会改革方案之辩证：属性、职能与职责定位》，《法学》2017年第3期。

[19]参见王向明、张云霄：《审判中心主义视野下职务犯罪侦查模式之转型》，《法学杂志》2016年第4期。

[20]参见孙皓：《论检察权配置的自缚性》，《环球法律评论》2006年第6期。

[21]检察机关提起公益诉讼，既包含对行政执法不作为与行政违法行为，通过行政公益诉讼的方式进行监督，又包括基于对公共利益的维护，通过提起民事公益诉讼的方式进行的监督。检察机关通过行政公益诉讼的形式进行行政执法监督，其范围有限，但这并不能说明仅通过行政公益诉讼这一渠道的监督限缩了检察机关行政执法监督的权限。原因在于，既有的制度已经构建起以行政复议与行政诉讼为主体的行政违法行为监督与救济体系。在这一制度体系下，检察机关的法律监督主要起到补充性与兜底性的作用。通过民事公益诉讼对公民违法并侵犯公共利益的行为进行监督也是基于此理。在行政执法制度、民事诉讼制度和刑事诉讼制度已经建立成熟的前提下，具有司法属性的检察机关，不宜过于彰显其能动性，而是需要在既有的制度面前，保持司法的冷静与克制。

[22]新修订后的《行政诉讼法》第25条增加一款，即行政机关违法行使职权或者不作为，导致国家利益或是社会公共利益受到损害的，检察机关应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

[23]参见杜承秀：《行政执法检察建议的缺陷与完善》，《政法论丛》2017年第2期。

[24]参见杨解君：《全面深化改革背景下的国家公权力监督体系重构》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期。