【作者简介】中国人民大学法学院教授、博士生导师。

  【文章来源】《人民司法（应用）》，2018年第22期。

　我国人民陪审员制度自新中国成立以来几经坎坷，在本世纪初迎来了真正意义上的蓬勃发展时期，以一系列法律法规和司法解释为基础，构建了我国现行的人民陪审员制度体系。党的十八大以来，人民陪审员制度在司法改革背景下在立法上又取得了新的可喜成果——在2015年人民陪审员制度改革试点方案的基础上于2018年4月28日出台了人民陪审员法。如果说建国初期推行人民陪审员制度更多的是为了响应“群众路线”的需要，且长期以来人民陪审员制度主要扮演着政治符号的功能，[1]那么党的十八大以来的人民陪审员制度意义更加丰富和饱满，除了蕴含司法民主的基本价值以外，还延伸出了促进司法公正、对审判能力进行补强等方面的功能，俨然呈现出一定的体系化特征，且随着人民陪审员法的出台而得到集中体现。

　　一、人民陪审员法颁布实施的意义

　　1.有利于促进司法民主

　　我国的人民民主专政的国体和民主集中制的政体决定了司法活动要坚持民主原则，[2]而法院审判过程中人民陪审员制度以及合议庭审判制度与司法民主的关系最为密切。在具体形式上，则体现为赋予人民群众参与司法的机会，并按照少数服从多数原则行使司法权的一种权力运行方式。通过这一路径，广泛地吸引入民群众参与到司法活动中来，既有利于强化审判权的正当性以及审判结果的可接受性(司法公信力)，反过来又有利于提升人民群众整体的法律素养，促进其知法、懂法、护法，营造全民守法的氛围。[3]在以往的实践过程中，由于管理和保障机制不健全，“驻庭陪审、编外法官”“陪而不审，审而不议”的现象多有存在，陪审员不能甚至不愿行使权利，以至于成为法官的附庸。司法民主的形式意义大于实质意义。

　　人民陪审员法的实施无疑将为上述问题带来改观。首先，其为人民陪审员参与审判活动提供了明确的法律依据。该法第二条明确了公民具有担任人民陪审员的权利和义务，第三条和第四条分别明确了陪审员参与审判时的权利、职责及获得保障的权利。其次，人民陪审员的选择更具广泛性和代表性。“提升年龄、降低学历”和“随机抽取人民陪审员候选人、随机抽取确定人民陪审员人选、随机抽取人民陪审员审理具体案件”的规定分别对选取范围和选取方式进行了完善，在保证合理性的基础上将使以往陪审员多由人大代表政协委员担任的情况以及“驻庭陪审”的情况有所改观。最后，人民陪审员参审的案件范围得到了扩充。对于第一审刑事、民事、行政案件符合社会影响较大或案情复杂等情况的，要求必须由人民陪审员和法官组成合议庭审理。且第一审案件中，刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请人民陪审员参加合议庭的，也可以决定由陪审员参与合议庭组成。此外，新增第一审刑事案件中可能判处死刑的案件必须由三名法官和四名陪审员组成合议庭审理。

　　2.有助于促进司法公正

　　如果说司法是维护公平正义的最后一道防线，审判权的妥善行使将是实现司法公正的最重中之重。人民陪审员参与到审判工作中，既是响应司法民主的需要，又具有保障司法公正的独立价值。充分发挥人民陪审员在合议庭中的作用，有助于实现人民群众对审判活动的监督，有助于实现审判权内部的权力制约。

　　此外，从人民陪审员的选任工作来看，在前期公布的人民陪审员法草案中规定由基层人民法院会同司法行政机关进行，在提交审议时考虑到法院主导此工作的正当性存在瑕疵，最终人民陪审员法确立了“司法行政机关牵头选荐、人大常委会任命、法院使用”的选任工作机制。从审判结果来看，由人民陪审员参与实质性表决也更易于当事人和人民群众对审判结果的接受，有助于树立司法公正的形象，强化司法公信力。

　　3.有利于发挥陪审员与法官的优势互补

　　审判活动涉及事实认定和法律适用两个方面。人大常委会于2004年通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》)第十一条规定：“人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。”但实践中陪审员参与的有效性值得怀疑，很难在真正意义上影响审判结果。为了解决陪审职权虚置的问题，人民陪审员法除了对参审范围及陪审员的管理、保障加以完善以外，还对人民陪审员的参审职权进行了调整，更有利于发挥人民陪审员与法官的优势互补。

　　得益于对丰富生活经验的总结，人民陪审员更加“注重从社会公众认识角度和普遍伦理标准等方面对案件进行分析、判断”，[4]能够发挥与法官在实践经验和知识上的互补。这一优势主要体现在事实认定方面，且这一机制下的事实认定能够使得审判活动对社会主流价值观念有所兼顾。反观在法律适用上，因为专业性和复杂性的特点，通过一定法学系统学习和训练的专业法官更善于通过法律逻辑解决法律的适用问题。人民陪审员法充分考虑了人民陪审员和法官的能力特点，将陪审员的职权范围与两种合议庭组成模式(三人和七人合议庭)对应起来。其中，三人合议庭负责审理案件复杂和社会影响力较大的案件，而七人合议庭负责审理社会影响力重大的案件。在三人合议庭审判案件中并未对事实审和法律审进行权限上的区分，明确陪审员对事实认定和法律适用独立发表意见，行使表决权。这也是为了避免在三人合议庭中由一名法官决定法律适用时出现“形合实独”的问题。在七人合议庭(三名法官加四名陪审员)审理案件过程中，对陪审员的职权进行限缩，要求其仅对事实认定独立发表意见并表决，对法律适用可以发表意见但不参加表决。此外，为了提高人民陪审员行使审判权的质量，人民陪审员法第二十条规定审判长具有指示、提示义务，且对事实认定、证据规则、法律规定等应当注意的问题要向人民陪审员进行解释和说明。同时第二十五条要求对人民陪审员设置一定的培训、考核和奖惩。

　　从整体上而言，上述规定具有较强的理论基础和实际考量，充分发挥了我国人民陪审员参与审判的促进作用，又尽可能地规避和弥补了陪审员能力的短板，扬长避短，充分发挥了法官与人民陪审员的优势互补。

　　二、明确人民陪审员法实施中的着力点

　　1.落实对人民陪审员权利的保障

　　能否完善和落实对人民陪审员的保障工作，直接关系到人民陪审员参与司法审判活动的积极性。以往陪审员制度中造成陪审员积极性不高、责任心不强的部分原因正是保障措施的缺位。长期以来，《决定》中对人民陪审员的保障仅限于工资和餐旅费等经济保障，而且对于陪审员所在单位克扣陪审员工资、奖金等情况缺乏明确的制约手段。至于人民陪审员及其近亲属人身权利的保障，更是未见提及。人民陪审员法中对人民陪审员的保障问题予以重点关注。其一，明确了保障的主体。人民法院保障陪审员履行审判职责，人民陪审员所在单位、户籍所在地或经常居住地的基层群众组织保障其参与审判活动。其二，强化了保障力度。如对人民陪审员所在单位变相克扣工资、奖金等福利待遇的情况，法院有权向所在单位或其所在主管部门、上级部门提出纠正意见。其三，扩大了保障范围，人民陪审员的人身住所安全以及其近亲属的权利都被纳入了保护范围。可以说立法上对于人民陪审员权利保障工作进行了理想的框架构建，在实施过程中应重点关注相关规定的落地实施情况。这既包括具体规范的完善，又包括强化相关措施的执行力度，切实发挥人民陪审员保障措施的实际效果，为人民陪审员参加审判活动扫除障碍、解除后顾之忧。

　　2.强化对人民陪审员的管理

　　人民陪审员管理制度的缺失是导致“陪而不审”等乱象的又一重要症结所在。人民陪审员的管理应当涵盖人民陪审员的选任、培训、考核、奖励、惩戒和退出等几部分内容。除了上文提到的选任方式的改革以外，人民陪审员法设定了人民陪审员年度参加审判案件的数量，以避免人员组成固化；要求法院和司法行政机关对人民陪审员进行培训、考核、奖惩，以维持人员的能力水平；明确规定了对人民陪审员公开通报的惩戒措施以及承担刑事责任的风险，督促其谨慎行使权利；完善退出机制，及时清理人民陪审员队伍。这些内容大体上都停留在原则性和指导性的层面，若要真正发挥作用，仍需进一步的制度跟进，如对年度参审案件数量、奖惩的评价标准等方面进行明确和细化。

　　3.谨防审判长对人民陪审员的过度干预

　　在少数服从多数的情况下，人民陪审员对审判结果的生成无疑具有重大影响，尤其是在三人合议庭中人民陪审员有权参与事实认定和法律适用问题，如果由于人民陪审员对基本法律问题的误读而导致审判结果的瑕疵或错误，其代价委实过于重大。人民陪审员法中明确规定了审判长对人民陪审员的指引、提示义务，对于事实认定、证据规则等问题进行必要的解释和说明，这也是为了满足公正审判的基本需要。与此同时，仍然需要避免审判长对人民陪审员指引、提示失度所导致的矫枉过正现象，对此人民陪审员法要求相关举措需要具有一定的必要性。但是实践工作中这种必要性的合理范围应当如何界定，还需要审慎地思考和论证。

　　总的来看，人民陪审员法的颁布在我国人民陪审员制度发展过程中具有里程碑的意义，既得益于实践试点和理论积淀的共同催化，也是当下司法改革工作所孕育出的璀燦成果。其中很多规定相较于以往取得了突破性进步，是具有中国特色的社会主义人民陪审员制度成果的集中体现。法律的生命在于实施，希望在学界和实务界的共同努力下，在实施过程中保持人民陪审员法和人民陪审员制度的活力并不断完善，不负立法的初衷。

   【注释】

　　[1]刘哲伟：“人民陪审员制度的现状与未来”，载《中外法学》2008年第3期。

　　[2]张文显：“司法责任制与司法民主制”，载2016年9月7日《法制日报》。

　　[3]“谱写中国特色社会主义司法民主的新篇章”，载2018年4月28日《人民法院报》。

　　[4]刘峥：“我国人民陪审员制度的再思考”，载《法律适用》2015年第12期。