【作者简介】北京市人民检察院第三分院；北京市人民检察院第三分院

【文章来源】《人民检察》2015年第9期
【内容提要】一直以来，发现难、取证难、处理难和办案难度大的“三难一大”问题都是掣肘渎职检察部门发展的绊脚石，而渎职犯罪关联案件并案侦查机制有助于侦查机关摆脱原案的牵制、有助于增强取证力度、扩大线索来源，大大减小渎职犯罪的办理难度。笔者拟结合立法、司法现状和并案侦查机制在现实中存在的问题，对如何完善渎职犯罪关联案件并案侦查机制的适用条件、审批和协作配合机制问题进行探讨。建议通过完善立法、加强检察机关内部的协调配合、与公安机关建立案件协作转移机制等措施，保障司法办案的顺利进行。 
【关键词】渎职犯罪 关联案件 并案侦查 配合机制 

渎职犯罪关联案件并案侦查机制是指检察机关在办理渎职犯罪案件过程中，对于一人犯数罪、共同犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪相互关联的情况，将渎职犯罪以外的原本应由公安等机关管辖的案件统一交由检察机关并案侦查的一种制度。渎职犯罪关联案件并案侦查机制某种程度上是检察机关侦查权的扩张，但这种扩张有利于依法打击犯罪维护社会秩序，有利于破解渎检部门“三难一大”难题，有利于检察机关充分发挥法律监督功能。 

一、关于渎职犯罪关联案件并案侦查机制的适用条件问题
（一）案件范围与判断标准 
并案侦查机制的适用条件可以分为两部分，一部分是案件范围，是指哪些案件可以进行并案处理；另一部分是判断标准，是指符合哪些条件才能允许并案处理。立法对并案侦查机制适用的案件范围和判断标准的规定经历了一个由抽象到具体的过程，这一变化符合侦查规律、有利于检察机关侦查部门的自我约束。但是存在的问题也是显而易见的： 
第一，同一时期的立法规定存在上位法和下位法冲突的问题。例如《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）相对于刑诉法，对于关联案件的主体不再要求是国家机关工作人员，对于案件性质不再要求是重大案件，对于判断标准更加细化。 
第二，具体到渎职犯罪关联案件并案侦查机制中，如果关联案件是渎职犯罪以外的应由检察机关立案侦查的职务犯罪，此时渎检部门是否适用并案侦查机制。对此，理论上和实践中都存在争议。 
（二）理论争鸣与实践做法 
1．关于上位法和下位法冲突的问题，理论上主要存在两种观点：一种观点认为《规则》关于并案侦查机制的规定超出了修改后刑诉法规定的范畴，属于冲突规定，按照上位法优于下位法的原则，下位法与上位法冲突的规定无效，这种观点可称之为冲突论。 
还有一种观点认为虽然《规则》在一定程度上扩大了并案侦查机制的适用范围，但这种修改符合立法初衷和司法规律，其实质是对并案侦查机制的细化和完善，因此《规则》的相关规定与修改后刑诉法的规定不冲突，这种观点可称之为有效论。在司法实践中，公、检、法等机关多持有效论，辩护律师多持冲突论。 
2．关于渎职犯罪关联案件的范围问题，一种观点认为既包括贪污贿赂犯罪，又包括应当由公安机关管辖的普通刑事案件，理由是渎检部门和反贪部门的管辖范围是有分工的，如果渎检部门要侦查反贪部门管辖的罪名，就必须走并案程序，否则容易造成管辖上的混乱。 
另一种观点认为只包括应当由公安机关管辖的普通刑事案件，理由是贪污贿赂犯罪和渎职犯罪都是检察机关管辖的罪名，渎检部门立案侦查贪污贿赂犯罪并没有突破检察机关的侦查管辖权。对于贪污贿赂案件等本应属于检察机立案侦查的案件，不涉及并案侦查的问题，只涉及检察机关内部侦查分工的问题。⑴而且，反贪部门和渎检部门合并为职务犯罪侦查部门是今后发展的趋势，合并之后在贪污贿赂犯罪和渎职犯罪之间将不存在并案侦查的问题。 
在司法实践中，如果渎检部门和反贪部门尚未合并，那么渎检部门一般不能直接对贪污贿赂犯罪立案侦查。确需合并侦查的，通常采取以下两种方式：第一，对相关联的贪污贿赂犯罪走并案侦查的审批程序；第二，对相关联的贪污贿赂犯罪以渎职罪名立案，在结案的时候再修改罪名。随着司法改革的深入推进，相信这一问题将得到妥善解决。 
（三）对并案侦查机制适用条件的完善建议 
1．关于上位法和下位法冲突的问题，建议在广泛征求意见特别是司法实务部门意见的基础上，将并案侦查制度写入刑诉法，同时予以细化。这样做的主要目的：一是统一法律适用，减少冲突；二是为并案侦查制度提供真正意义上的法律依据和切实可行的操作指引。 
2．关于渎职犯罪关联案件的范围问题，在法律没有明确规定的情况下，笔者认为并案侦查所造成的这种扩张是对外的，是相对公安机关的侦查管辖权而言的，因此渎职部门对于贪污贿赂案件不能适用并案侦查，确需立案侦查的，各省级检察机关应根据自身情况制定相应对策。 

二、关于渎职犯罪关联案件并案侦查的审批问题
（一）审批机关与统一业务应用系统 
1．审批机关不明确。检察机关对渎职犯罪关联案件进行并案侦查目前还处于探索阶段，为保证正确适用法律并有效约束权力，有必要建立严格、细致的审批制度。现行有效的法律规定中涉及该问题的规定主要有两个，一个是2010年《最高人民检察院关于加强和改进新形势下惩治和预防渎职侵权犯罪工作若干问题的决定》（以下简称《决定》），规定经上级检察机关同意，可以并案查处；⑵另一个是刑诉法，规定经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。⑶ 
存在的问题很明显：第一，在审批机关上存在上级和省级的冲突。虽然可以按照上位法优于下位法的原则解决这个问题，但依然容易给司法实践带来困惑；第二，规定太笼统。对于渎职本案，是进入初查程序就行还是必须立案之后才可以申请并案侦查。对于并案侦查的审批，是经过上级或省级渎检部门的同意即可还是必须经过上级或省级检委会讨论通过等类似问题缺乏规定。 
2．统一业务应用系统不兼容。自2013年以来，全国检察机关在业务上全部使用统一业务应用系统，按照最高检的要求，所有案件的审批、办理、转移等都要经过该系统，不得在系统之外私自办案。但目前并案侦查在统一业务应用系统中无法操作，找不到相关文书和指引，为此，只能在线下按照原来的审批流程进行操作，且各地做法不一，容易造成法律适用不一和不利于监管的被动局面。 
（二）理论争鸣与实践做法 
关于渎职犯罪关联案件并案侦查机制的审批权限问题，关键是要确立一个统一的标准。另外，这个标准要符合地方实际，可以考虑对直辖市和其他省份区别对待。 
在司法实践中，各个省份对并案侦查机制的重视程度不同、启动审批流程也各有特点。以北京为例，北京市检察机关对渎职犯罪关联案件并案侦查制度比较重视，无论是基层院还是分院很早就开始尝试探索，现在已经形成了一套比较成熟的做法。 
基层院、分院层面，经主管检察长同意，制作《关于对××案并案侦查的请示》上报市院反渎局。市院反渎局在收到请示后指定承办人在7日内进行审查，提请并案侦查的部门负责人及承办人携带案卷材料到市院进行现场汇报。市院反渎局同意并案侦查的，由市院反渎局向市院主管检察长汇报，主管检察长同意后制作批复文件。 
由此可见，北京市检察院对并案侦查的审批依据的是刑诉法，由省级检察院决定，分院不承担审查和决定职能，这与直辖市本身的组织架构密切相关。这种模式对其他省份不一定适用，因为直辖市的管辖面积比一般的省份要小得多，如果一般省份也用这种模式，那么省级院的工作负担将非常大，因此在顶层设计时应贴近实际。 
（三）对并案侦查审批问题的完善建议 
1．在立法层面进一步细化和完善。建议在刑诉法或《规则》中对检察机关并案侦查的审批事项做出详细规定，具体要明确以下事项： 
第一，并案侦查的决定机关是上级还是省级检察院。笔者建议对直辖市和普通省份区别对待，在直辖市由省级检察院决定是否并案侦查，在普通省份由上级检察院决定是否并案侦查。这样做一来可以平衡各级检察院的办案压力，更好的保证办案质量；二来有助于减少审批环节，提高办事效率。第二，可由主管副检察长、检察长或检委会单独行使最终决定权。在司法实践中，渎检部门对关联案件并案侦查可能成为工作常态，如果强制要求必须经过检察长或检委会讨论决定才能并案侦查，势必对并案侦查制度的适用形成阻力，不利于工作的开展。第三，并案侦查的前提是渎职本案已经立案侦查，尚未立案侦查的渎职案件不得进行并案。 
2．在统一业务应用系统中添加相关模块实现线上操作。并案侦查制度在刑诉法和《规则》中是有明确规定的，在检察机关统一业务应用系统中应该有所体现。把并案侦查模块加入统一业务应用系统中一方面有助于并案侦查制度的规范化应用，减少法律适用、文书格式等方面的差异；另一方面有助于提高办案效率和监管效果，为进一步总结经验提供信息支持。 
3．重视并完善以事立案的办案模式。渎职犯罪具有“以果索因、以因定责、以责追人”的特点，在侦查过程中会遇到犯罪嫌疑人一时难以确定的情况，此时就可能需要先以犯罪事实立案，待事实查清之后再确定犯罪嫌疑人。以事立案是与以人立案平行的一种制度，都是侦查程序正式启动的标志。 
以事立案，是指人民检察院依照管辖范围，对于发现的犯罪事实，或者对于报案、控告、举报和自首的材料，经过审查认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，犯罪嫌疑人尚未确定的案件，所依法作出的立案决定。如上所述，对关联案件并案侦查要以渎职本案已经立案为前提，所以，在有些渎职案件中渎职罪的嫌疑人如果一时难以确定，可以先以事立案，这样不会影响对关联案件的并案侦查。 

三、关于渎检部门与相关部门建立协作配合机制问题
实践中，在全国大多数省份渎检部门的人员配置要弱于反贪部门，但是在管辖的罪名数量上则恰恰相反，渎检部门管辖44个罪名，涉及司法、行政、工商等多部门、多领域，每起案件对知识的需求都有所不同，而反贪部门只管辖13个罪名。该形势下，渎检部门要想打开局面顺利推进并案侦查制度充分履行法律监督职能，光靠自身是远远不够的，需要内外借力建立完善的协作配合机制。 
（一）内部与外部的协调机制问题 
1．与公安机关之间的案件协作转移机制问题。渎职犯罪关联案件主要是公安机关管辖的普通刑事案件，涉案嫌疑人多是社会人员，在摸排、抓捕、讯问、取证上增加了不少工作难度，渎检部门在这方面缺乏相关的经验和技术设备。此外，在并案侦查过程中渎检部门有时会发现一些与渎职本案密切相关但又超出检察机关侦查能力的犯罪线索，此时，如果渎检部门能够及时把该犯罪线索转给公安机关，双方形成联合办案组，对案件的整体突破将大有好处。 
2．与检察机关其他内设部门之间的沟通协调问题。渎职犯罪关联案件在并案侦查过程中会遇到一系列问题，比如犯罪嫌疑人的拘留时间问题、报请逮捕问题、律师会见问题、移送起诉问题等，在法律没有明文规定的情况下，需要检察系统内设部门之间、上下级之间形成一个良性的沟通协调机制，以保证渎职犯罪关联案件能够及时并案、立案、立案后顺利逮捕并起诉。目前，检察系统内部就并案侦查的沟通协调机制还在探索当中，还有很多不成熟的地方须要完善。 
（二）理论争鸣与实践做法 
1．关于在渎职犯罪关联案件并案侦查过程中检察机关和公安机关的地位与作用问题，理论上存在两种观点：第一种观点认为如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。第二种观点认为，在渎职犯罪关联案件并案侦查过程中检察机关是处于主导地位的，公安机关是配合检察机关办案。 
笔者赞成第二种观点，一方面，主罪的判断标准比较模糊，另一方面，在并案侦查案件中，主罪应该是渎职本案，所有关联案件都是辅助渎职本案的。在司法实践中，检察机关和公安机关之间缺少畅通的案件协作转移机制，导致检察机关有线索移不出去、需要技术支援的时候得不到有效协助。即使有些案件中公安机关提供了一些帮助，多半也是纪委或政法委协调的结果。 
2．关于检察系统其他内设部门之间的沟通协调问题，在司法实践中不存在太大争议，对关联案件无论是拘留时间、报请逮捕、延长羁押期限还是指定管辖通常都是依照职务犯罪侦查的规定行事。理论上存在的主要争议在于上述惯常做法没有刑诉法或《规则》的明确授权，在法律没有明文规定的情况下这样做法是否合适确实存疑。笔者认为对探索中的制度应该留有余地，只有经过司法实践的检验并案侦查制度才能更加完善。 
（三）对并案侦查机制的完善建议 
1．与公安机关建立案件协作转移机制。在刑诉法、《规则》规定的基础上，省级检察机关要结合本地实际情况采取会签文件、会议纪要等多种措施促使与公安机关就并案侦查的协调配合成为现实。要进一步细化联席会议、信息共享与交换、案件协查与接收等具体操作流程，使协作转移机制有章可循。另外要注意保密和激励，建立一套完整的审核和评估机制，既要保证办案安全又要激发干警的工作热情。 
2．充分发挥检察机关内部侦查一体化机制优势。面对并案侦查后可能激增的工作负担，渎检部门要善用侦查一体化机制，通过侦查一体化机制协调案件线索、增强办案力量、实现信息共享，要尽量消除系统内部可能形成的办案阻力，充分发挥公诉引导侦查、侦监提前介入的系统内部优势，认真听取上级部门和公诉、侦监等部门意见，形成办案合力。 
以北京市为例，市院反贪局、反渎局、侦查监督处、公诉一处、公诉二处多次以《自侦、刑检部门联席会议纪要》的形式就侦捕诉沟通协调机制、案件协调管辖、强制措施的适用以及办案中涉及的具体问题进行深入研讨并达成共识。此举不仅有助于提高职务犯罪侦查的效率和质量，还能使并案侦查制度在司法实践过程中不断完善。 

【注释与参考文献】
⑴参见王永金：《渎职犯罪关联案件并案侦查制度思考》，载《人民检察》2009年第20期。 
⑵2010年《最高人民检察院关于加强和改进新形势下惩治和预防渎职侵权犯罪工作若干问题的决定》第七条规定：要完善并案侦查的操作程序，涉及渎职侵权犯罪的相关证据的，检察机关可直接进行调查，对重特大渎职侵权犯罪案件所涉及的必须及时查清的案件，经上级检察机关同意，可以并案查处。 
⑶刑诉法第十八条第二款规定：对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。