杨建顺
日前，“中美警察科学高层论坛学术周”在中国人民公安大学拉开了序幕。鉴于我国公安学或者警察学的相关研究中较少行政法视野，甚至有不少“成果”严重缺乏行政法总论的基本原理指导，在凸显各论特色方面，尤其是在回应各类警察舆情具体案件时，往往呈现出一定程度的碎片化的状况，有必要强调行政法对于警察科学研究的重要意义。以“警察科学”为议题展开学术思考可以有诸多视角和方法，而着力阐明警察学（公安学）与行政法学在原则和目的甚至内容上的一致性或者重合性，强调两者之间具有极其密切的关系，确认更充分导入行政法视野的必要性和可行性，则是一种重要的方法论。

传统的行政法是以秩序行政和规制行政尤其是警察行政为主要对象而确立和发展起来的。实质意义上的警察，其作用在于维持社会公共秩序和安全，消除妨碍社会公共秩序和安全的行为及状态。国家的发展，社会的繁荣，人民的安居乐业，都离不开警察的作用。制度、秩序和权威构成了传统行政法的三大价值，也是现代行政法的价值和理念的重要组成部分。而警察法和警察法学所确立的一系列原则、制度和规范，为行政法和行政法学的不断发展提供了素材和视角，也构成了行政法和行政法学的重要内容。行政法上关于秩序行政、规制行政和保护行政等的基本法理，对于全面履行警察职能具有重要的指导和保障作用。

全面履行警察职能，起码应当遵循以下五大原则。

其一，依法行政的原则。传统行政法理论认为，警察是规制行政和秩序行政，是限制自由和赋课义务的权力作用，具有强烈的侵益性，故而要对其加以严格限制。于是，警察领域确立了严格的法律保留原则。行使警察权应当具有法律依据。传统行政法理论强调的依据是狭义的“法律”，而现代行政法理论在“法律”的基础上融进了法规甚至规章。这是与现代行政的扩展相适应的。因为警察作用的基础是一般统治权，所以，只要法律上没有特别规定，那么，所有服从一般统治权的人都应当尊重和服从警察权。不问其是自然人还是法人，也不论其是本国人还是外国人。

其二，消极目的的原则。鉴于警察为达到行政目的而行使权力，多采取发布命令、施行强制的方法，传统行政法理论一直坚持警察消极目的的原则，主张警察的目的仅限于维持社会公共秩序。不过，由于现代行政活动的多样化和复杂化，警察作用已不适于简单地以积极目的和消极目的来区分。例如，从前认为属于警察规制的建筑规制以及公害规制等行政作用，现在被认为同时具有浓厚的保护行政甚至给付行政的色彩。所不同的是其着眼点发生了变化。警察既具有规制行政、秩序行政的基本属性，又具有保护行政甚至给付行政的色彩，这种属性的新变化，对于判定是否全面履行警察职能具有重要意义。

其三，公共性的原则。也称私生活自由的原则，是指对不影响一般社会生活正常运行，不危及每个人的生命、身体、自由及财产等的私人生活，不得行使警察命令和强制的权能，而要恪守私生活不可侵的原则、私人住所不可侵的原则和民事上的法律关系不干涉的原则。

其四，违反秩序责任的原则。是指原则上只能在因自己或者属于自己支配的人的行为造成阻碍社会公共秩序的状态发生时（行为责任），以及因自己的财产或者属于其支配的他人的财产成为公共秩序的阻碍时（状态责任），警察才对该人追究秩序违反的责任，对其行使维持秩序行政权。

其五，比例原则。行使警察权，必须限于为维持秩序所必要的最小限度，其条件及其形态必须与因秩序违反而产生的障碍程度相当。在以强制性权力来限制权利和自由时，必须始终尊重这一原则。而现在的问题是，警察的目的不仅在于秩序的消极维持，而且还要在经济、社会、文化等一切领域积极作为，要全面回应各方对警察积极作用的期待和要求，尤其是在面对复杂局面和复效行为时，还要求警察勇于承担、敢于负责，应对规制、保护、指导、诱导、援助、助成、奖励等社会需求，依法及时作出合理裁量判断，予以有效处理和应对。很显然，坚持“警察比例的原则”有助于防止警察权的滥用，又能克服或者纠正不作为的懒政、怠政。

作者简介：杨建顺，中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长

来源：《检察日报》2016-06-01