admin 在 2016-12-12 00:00 提交
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【内容提要】当前，司法鉴定统一管理体制尚不健全，一些体制机制性问题阻碍了司法鉴定行业实现可持续发展，也影响了司法鉴定制度功能作用的充分发挥，司法鉴定工作还不能完全适应党的十八届四中全会关于《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的，推进以审判为中心的诉讼制度改革和健全统一司法鉴定管理体制的新任务、新要求和新挑战。针对司法鉴定体制改革面临的突出问题，从建立完善司法鉴定管理与使用相衔接的运行机制、建立完善司法鉴定行政管理与行业自律相结合的统一管理机制、建立完善司法行政机关统一管理与侦查机关内部管理相配合的统一管理机制和建立完善司法行政机关与其他业务主管部门相协调的统一管理机制等方面进行探索和思考，以寻求推进司法鉴定体制改革的措施途径，促其成为深化司法体制改革的助推动力，并为加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，持续提高社会治理能力提供有效的制度保障。
【关键词】司法鉴定，统一管理，司法鉴定管理与使用，司法鉴定行政管理与行业自律
在当今诉讼活动中，证据已经成为发现事实、证明事实和认定事实的基本依据。可以说，科学合理、规范完善的司法鉴定制度是正确认定案件事实，保障法律正确适用，有效化解社会矛盾纠纷，实现社会公平正义的关键环节，也是当前深化司法体制改革的重点之一。笔者针对进一步深化司法鉴定体制改革面临的突出问题进行探索和思考，寻求推进司法鉴定体制改革的措施途径，促其成为深化司法体制改革的助推动力，并为加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，持续提高社会治理能力提供有效的制度保障。
1 从建立到健全统一司法鉴定管理体制
1.1建立统一司法鉴定管理体制历程的回顾
为解决我国司法鉴定管理体制长期以来存在的混乱状况，保证司法鉴定的科学性和规范性，2004年年底，中共中央转发《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》(中发[2004]21号)，明确提出建立统一的司法鉴定管理体制的改革目标和四项任务。2005年2月28日，全国人大常委会审议通过《关于司法鉴定管理问题的决定》(以下简称《决定》)，明确赋予国务院司法行政部门主管全国鉴定人和鉴定机构的登记管理工作的重要职责和重要任务。省级人民政府司法行政部门依照本决定的规定，负责对鉴定人和鉴定机构的登记、名册编制和公告。《决定》遂以法律性文件的形式改变了“半个世纪以来的司法实践中自然形成的职权部门分设体制”，确立了建立统一的司法鉴定管理体制的基本框架和基本内容。
1.2建立统一司法鉴定管理体制进程的反思
《决定》实施以来，司法行政机关切实发挥牵头作用，会同有关部门稳步推进司法鉴定体制改革，全面加强司法鉴定管理工作，取得明显成效。司法鉴定统一管理体制基本形成，司法鉴定管理工作逐步纳入规范化、法制化、科学化的发展轨道。尽管如此，当前，司法鉴定统一管理体制尚不健全，一些体制机制性问题阻碍了司法鉴定行业实现可持续发展，也影响了司法鉴定制度功能作用的充分发挥，司法鉴定工作还不能完全适应建设平安中国、法治中国、和谐中国和司法改革提出的新任务、新要求和新挑战：(1)《决定》规定的统一审核登记、统一编制名册、统一鉴定程序、统一鉴定标准、统一管理规范的基本要求还没有完全落实到位，诉讼职能与鉴定管理职能相分离的改革要求还没有完全实现，对其他类鉴定事项实行登记管理的机制尚未完全形成，影响了统一管理体制的形成。(2)司法鉴定行业发展缺乏有效的总量控制，各地区发展不平衡。长期以来形成的粗放型、外延式发展模式导致低水平重复设置，影响行业整体水平的提高。更值得关注的是，由于司法鉴定行业的社会属性不明确，定位不准确，地位模糊，导致长期缺乏国家财政投入，缺乏一批高水平的权威鉴定机构。(3)《决定》主要就司法鉴定管理上的突出问题做出规定，而对于鉴定启动、委托、质证、采信、重新鉴定等涉及司法制度、诉讼程序、审判方式和证据规则的相关问题，没有统一规定，各部门出台的相关司法解释或行政规章之间也缺乏协调，实践中多头重复鉴定始终得不到有效解决，鉴定人出庭作证的执业权利和人身安全得不到有效保障。
1.3建立统一司法鉴定管理体制的展望
上述问题需要在进一步深化司法鉴定体制改革中予以解决，决不能固守观望，错失改革发展良机。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”，明确要求“健全统一司法鉴定管理体制”。2015年1月15日，中共中央办公厅印发《党的十八届四中全会重要举措实施规划(2015—2020年)》进一步明确了制定建立完善司法鉴定管理与使用相衔接运行机制的意见、制定将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知、制定健全统一司法鉴定管理体制的试点方案、制定人体损伤致残程度鉴定标准、制定健全统一司法鉴定管理体制的实施意见等具体任务。从建立统一司法鉴定管理体制到健全统一司法鉴定管理体制，是党的十八大以来，党中央站在新的起点上，为了实现国家和社会的卓越治理，着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化、实现国家各项工作法治化和加快建设公正高效权威社会主义司法制度的战略全局，对司法鉴定工作提出的新任务、新要求，标志着司法鉴定体制改革和事业发展进入了一个新的阶段。对此，我们应当站在新的起点上，把思想认识统一到中央决策部署上来，坚持走内涵式可持续健康发展道路，深入推进司法鉴定行业体系化建设，持续提高司法鉴定制度整体性、系统性和协同性，建立完善有中国特色的公正权威、规范有序、优质高效、监管有力的司法鉴定统一管理体制，为促进公正司法、防止冤假错案、维护公民合法权益和社会公平正义提供可靠保障和优质服务。
2 健全统一司法鉴定管理体制的几点思考
2.1应进一步建立完善司法鉴定管理与使用相衔接的运行机制
人民法院是司法鉴定意见的最终使用者，司法鉴定管理工作的成效和司法鉴定行业发展的成果最终都应当体现在司法审判活动中。在当前司法实践中，鉴定管理和使用脱节引发不少问题，而修改后的刑诉法、民诉法、行政诉讼法进一步强化了质证程序和功能，并对鉴定人出庭作证做出了明确规定，应更加凸显了解决这一问题的紧迫性。为了进一步促进司法公正、增强司法公信、维护司法权威，我们应该认真贯彻中央有关改革的精神，按照最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革意见》(法发[2016]18号)的要求，从以下四个方面建立起管理与使用之间相互适应、相互衔接、相互协调的运行机制：一是沟通协调机制。司法鉴定管理部门与人民法院可以在依法履行各自职责的基础上，加强沟通协调，共同推动司法鉴定工作健康发展，确保审判活动的顺利进行；以问题为导向，进一步理顺司法活动与行政管理的关系，建立常态化的沟通协调机制，开展定期和不定期沟通会商，协调解决司法鉴定委托与受理、技术标准理解与适用、鉴定人出庭作证等实践中的突出问题，不断健全完善相关制度；以需求为导向建立信息交流机制，开展有关司法鉴定程序规范、名册编制、公告等政务信息和相关资料的交流传阅，加强鉴定机构和鉴定人执业资格、能力评价、资质评估、诚信评估、奖惩记录、鉴定人出庭作证等信息共享，推动司法鉴定管理与使用的有效衔接。二是规范鉴定委托与受理机制。委托与受理是司法鉴定的关键环节，也是鉴定活动顺利实施的重要条件，而修改后的《人民法院法庭规则》则是司法鉴定人执业权利的重要保障。司法行政部门要依法科学、合理编制鉴定名册，充分反映鉴定机构和鉴定人的资质条件、执业诚信和能力水平，为人民法院委托鉴定提供依据。人民法院要加强对委托鉴定事项特别是重新鉴定事项的必要性和可行性审查，择优选择与案件审理要求相适合的鉴定机构和鉴定人。三是保障监督机制。鉴定人出庭作证对于法庭通过质证解决鉴定意见争议具有不可替代的重要作用。人民法院要通过强化法庭质证解决鉴定意见争议，要依法保障鉴定人出庭作证的执业权利、执业条件和人身安全。司法行政机关要监督、指导鉴定人依法履行出庭作证义务。四是违法违规处置机制。司法行政部门应考虑加强司法鉴定执业监督，完善处罚规则，加大处罚力度，促进鉴定人和鉴定机构依法独立、规范执业。人民法院在委托鉴定和审判工作中发现鉴定机构或鉴定人存在违规受理、无正当理由不按照规定或约定时限完成鉴定、经人民法院通知无正当理由拒不出庭作证等违法违规情形的，可暂停委托其从事人民法院司法鉴定业务，并告知司法行政部门。司法行政部门应将依法处理的结果及时反馈人民法院。
2.2应进一步建立完善司法鉴定行政管理与行业自律相结合的统一管理机制
随着司法鉴定事业的发展，司法鉴定行业自律管理的作用越来越重要。但与律师、公证、注册会计师等行业相比，司法鉴定行业自律管理体制机制尚不健全，全国性的行业协会至今仍未建立，各地行业协会也不完善，行业自律管理仍需进一步加强。对此，应当深入贯彻落实中央司法鉴定体制改革精神，进一步加强司法鉴定行业协会建设，健全完善司法鉴定行政管理与行业自律管理相结合的统一管理机制。特别是在司法鉴定监督方面，鉴于司法鉴定具有跨领域、跨学科、跨专业的行业特点，仅仅依靠单一的行政手段难以进行有效监管，应充分发挥司法鉴定行业协会的作用，综合运用法律手段、行政手段和技术手段，对司法鉴定执业活动进行全方位监督。
目前各地在行政管理与行业自律相结合方面进行了富有成效的探索，行业协会在业务交流、规范行为、行业自律、教育培训、投诉处理等方面发挥了重要作用。当前，应当从三方面加强协会建设：(1)尽快成立全国司法鉴定行业协会，健全国家、省、市三级司法鉴定行业协会体系，完善司法鉴定行业协会的监督机制。(2)认真贯彻落实中央《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》和国务院关于行政管理体制改革和政府管理职能调整的精神，进一步探索司法鉴定行政管理机关与司法鉴定行业协会相结合的统一管理机制的新形式、新方法，充分发挥行业协会在行业管理中的积极作用，推动司法鉴定行业有序稳步发展。(3)学习借鉴其他成熟行业组织的成功经验，合理划分司法行政部门和行业协会的监督职责，充分发挥行业协会在专业技术领域的监督作用，条件成熟时将投诉处理的主体由司法行政机关转移到行业协会。
2.3应进一步建立完善司法行政部门统一管理与侦查机关内部管理相配合的统一管理机制
在刑事诉讼中，为了查找案件事实真相，诉讼参与机关的职能分工是：侦查机关的任务是查明案件事实；公诉机关的任务是核实案件事实；审判机关的任务是在对案件各种证据审查判断的基础上，认定案件事实。而作为具有第三方中立法律地位的司法鉴定机构的功能作用在于证明案件事实。相互之间既配合，又制衡，但决不能越位、缺位和错位。司法鉴定行政管理部门与侦查机关应当根据《决定》规定和职能分工，加强沟通协作，相互配合共同做好司法鉴定的行业管理工作。当前，考虑到侦查工作的需要，可以按照类型化管理的要求，逐步健全侦查机关鉴定人和鉴定机构登记管理工作机制，如：对根据侦查工作需要由侦查部门内设的鉴定机构及其鉴定人仍由侦查机关进行资格审核，符合法定条件的，送交省级人民政府司法行政部门予以登记，编入鉴定名册、向社会公告并对鉴定人颁发《司法鉴定人资格证》，以此作为鉴定人资格的有效凭证，以改变当前实践中多证并行，侦查机关内设鉴定机构和鉴定人鉴定执业资格遭到质疑的现状，整体提高司法鉴定行业的社会公信力。
2.4应进一步建立完善司法行政部门与其他业务主管部门相协调的统一管理机制
按照“复合资格、二次准入、双重管理”，共同规范其他类司法鉴定活动，加强司法鉴定资质管理和业务指导，建立形成司法鉴定行业主管部门与其他业务主管部门之间相互支持、相互补充的双重管理机制，共同规范“其他类”司法鉴定的资质条件、执业资格、准入程序和行业标准等。
3进一步促进司法鉴定公共化、集约化、体系化建设，健全完善证据科学技术体系
进一步推进司法鉴定的改革发展，我们应当把握大局、放眼未来，善于运用系统思维方法、深化认识、科学谋划，切实发挥好牵头作用，切实加强行业管理，扎实推进司法鉴定行业公共化、集约化、体系化建设，持续提高司法鉴定的科学性、可靠性和社会公信力，充分发挥司法鉴定制度的功能作用，主动适应司法审判工作和人民群众对司法鉴定的新要求。
3.1要进一步提高公共化建设水平
健全完善以国家级司法鉴定机构为龙头、以高资质高水平鉴定机构为支撑、其他鉴定机构为基础，布局合理、结构优化、有效运行、适应需要、社会共享、持续发展的司法鉴定公共服务体系：(1)应进一步明确司法鉴定具有的社会公共属性，正确把握司法鉴定的本质特点、切实遵循司法鉴定的发展规律，坚持政府引导与社会服务相结合的发展方针。公共利益是社会最高的法律，政府最大的产出就是公共服务，公共服务是为社会各界大众服务，具有广泛的覆盖面，也是一种基本的和基础的非营利性活动。司法鉴定属于安全性公共服务和社会性公共服务的结合。要在上一轮改革基础上，通过深化体制机制改革，进一步确立鉴定机构应当具有的中立第三方法律地位，有效保障鉴定人依法独立执业，大力加强司法鉴定公共服务体系建设，更好满足司法机关和人民群众的鉴定新需求。(2)立足于经济社会发展需要，着眼于诉讼活动和人民群众的实际需要，按照健全完善司法鉴定公共服务体系的总体要求，从实际出发，统筹规划，科学合理地制定司法鉴定行业发展规划。(3)要在整合优质资源的基础上，集中力量建设一批高资质高水平公共鉴定机构和国家重点证据科学技术实验室。进一步推动司法鉴定行业的各项基础建设，持续提高全行业核心鉴定能力和技术水平。
3.2要进一步提高集约化建设水平
主动遵循高度的专业化分工与更加密切的社会化协作相统一的社会发展规律，坚持走高起点、高层次、高质量、内涵式可持续发展道路。鼓励引导鉴定机构通过联合重组并购等方式整合资源、优化配置，做专做精、提升品质、发挥优势、提高效能，实现转型升级、持续发展。通过政府购买服务、政府和社会资本合作以及相关政策支持等方式，加大国家对司法鉴定行业的支持。这些措施可以包括：鼓励采取多种模式建设开放共享的重点实验室，加强鉴定基础数据库和标准物质库建设，全面提升司法鉴定行业整体能力；依托现有资源，建设形成一批高资质、高水平的第三方司法鉴定机构，重点解决疑难复杂和有重大社会影响的鉴定案件；将部分鉴定项目纳入政府购买服务项目；动员社会各方面共同参与司法鉴定公共服务体系的建立和公共产品的提供。
3.3进一步提高体系化建设水平
主动适应司法鉴定行业的发展规律，稳步推进执业规范体系、执业责任体系、执业监督体系、执业保障体系、诚信评估体系、资质评价体系、能力评估体系、质量控制体系和科技支撑体系建设。当前要着力抓好四项工作：(1)建立健全管理规范、执业规范和技术规范，持续提高规范化建设水平，保障鉴定质量，维护鉴定秩序，保障鉴定意见的可靠性。(2)通过制定有效的政策措施和制度设计，规范执业行为、加强行业自律、提高职业免疫力，最大程度阻隔或减轻“关系化、利益化、权力化”对司法鉴定行业的冲击，保障司法鉴定人依法独立执业，推进鉴定法治建设，实现鉴定公正。(3)维护执业权利、加强执业保障，确保司法鉴定在诉讼中的中立第三方法律地位。依法独立执业是保障司法鉴定活动客观公正的内在要求：①在司法证明活动中，保持中立地位是程序公正的基本要求；②在进行科学技术活动时，排除主观人为因素的干扰，保持中立性和独立性既是科学精神的体现和科学规律的内在要求，也是保障鉴定结果客观真实的前提条件；③程序正义的要求，根据“任何人都不能成为自己的法官”的原则要求，司法机关不能既当裁判员又兼运动员；④作为一种证明和评价活动，在当事的第一方和第二方之间，保持其第三方的中立地位是其社会公信力的基本保障。在技术检测和检验活动中，由于第一方评价(当事人自己为自己证明或做出评价，但因其直接的利害关系可信度最低)和第二方评价(由使用者进行证明或作出评价，也因为可能存在间接的利害关系甚至利益驱动必然导致公信力受损)难以为对方接受，往往造成多次证明或评价。因此，只有第三方评价(由无利益关系和无利害冲突的中立第三方权威机构做出证明或评价)因其中立性具有较高的证明力和权威性，因而具备被普遍接受的和采用的基础，能够“一个证明，多方使用”。(4)进一步推进司法鉴定立法进程，健全完善司法鉴定统一管理机制和保障体制。制定统一的《司法鉴定法》是解决司法鉴定工作存在的体制机制性问题和结构性障碍的根本途径。目前，全国已有16个省市制定了司法鉴定条例，为司法鉴定立法打下了基础。要深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，全面总结《决定》实施以来在司法鉴定管理与实践成功经验的基础上，进一步巩固和扩大司法鉴定体制改革的成果，深入开展立法研究，积极做好司法鉴定立法的相关准备工作，进一步完善司法鉴定管理制度，并对相关鉴定程序进行规范，推动司法鉴定举证、质证、认证、采信等程序和鉴定人出庭作证等配套制度的修改完善，确保司法鉴定活动依法独立、客观公正进行，提高司法鉴定的科学性、中立性和社会公信力，切实维护司法公正。
3.4进一步促进证据系统工程建设
健全完善科学合理、先进成熟、开放创新、持续改进的证据科学技术体系，发现和认定事实真相，是人类社会最基本、最广泛的需求。世界各地的大量轰动性公共事件早已表明：证据问题往往是最基本的甚至首要的关注点。许多社会主体在重大事件中之所以丧失公信力，往往就在于缺乏有力的证据支撑。加强证据系统工程建设、构建证据科学技术体系的目的是基于人类对真相和真理的共同追求，证据科学技术的先进水平也是任何社会或国家治理水平的重要标志之一。面向世界化时代，尽快启动、推进国家证据系统工程和证据科学技术体系建设在当前具有重要意义：(1)加强国家证据系统工程建设是实现国家治理体系现代化的重要基础。党的十八大提出要全面推进依法治国，实现国家各项工作法治化。十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会提出，依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国、事关人民幸福安康、事关党和国家长治久安。大力加强国家证据系统工程建设、构建证据科学技术体系，充分发挥司法鉴定制度在司法证明活动中的核心作用、在构建多元化纠纷解决机制中的基础作用、在应对解决重大案件和重大活动中的关键作用，既是依法治国的基本要求，也是提高社会治理能力和国家治理体系现代化的重要基础。(2)加强国家证据系统工程建设是加快建设公正高效权威司法制度的重要组成部分。党的十八届三中全会提出，要深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。党的十八届四中全会提出，要优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关和司法行政部门各司其职，侦查权、检察权、审判权和执行权相互配合、相互制约的体制机制。大力推进证据系统工程建设，健全完善证据科学技术体系，对于保障公正司法、提高司法公信、维护司法权威具有关键作用。我们应主动适应司法制度和诉讼制度的改革要求，主动适应司法活动专业化、复杂化、综合化的发展趋势，不断深化司法体制机制改革，不断优化司法职权配置，为防止冤假错案，维护公民合法权益和社会公平正义提供可靠保障。(3)加强国家证据系统工程建设是实现国家各项工作法治化的重要任务。和谐社会并不是没有纠纷和矛盾的社会，而是一个能够通过基本的社会制度和多元化的纠纷解决机制，最大程度地减少、预防和解决纠纷、化解矛盾的社会，加强国家证据系统工程建设，对于推动和实现国家各项工作法治化具有重要意义。
面对当今时代的空前挑战和空前机遇，启动推进国家证据系统工程，通过加快建设一批国家级证据科学技术重点实验室，进一步提高证据科学技术体系化水平，为实现国家、社会的卓越治理提供坚实基础，可以从以下方面着手：(1)按照产学研一体化模式，在关键、急需领域建设一批证据科学技术重点实验室；(2)重点培育一批司法鉴定学科专业领军人才；(3)建立重大贵重精密仪器设备共享机制，促进技术共享和跨领域、跨部门、跨地区的合作交流；(4)研究制定司法鉴定科技专家资质标准和管理规则，建设国家和省两级科技专家库；(5)鼓励支持有条件的司法鉴定机构与高校、科研部门共同开展司法鉴定共性关键技术研究；(6)构建完善司法鉴定核心技术方法准入机制和关键设备强制认证制度，鼓励支持引进先进成熟的技术方法，淘汰落后技术和方法，促进高新技术的转化应用；(7)构建完善司法鉴定标准物质样本库；(8)构建完善司法鉴定信息系统平台。
【作者简介】西南财经大学特聘教授，主要从事司法鉴定管理、司法行为法学研究
【文章来源】《中国司法鉴定》2016年第5期