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缐 杰:未成年人犯罪记录封存制度的完善

【作者简介】缐 杰  最高人民检察院法律政策研究室
【文章来源】《人民检察》2014年第4(上)期

 

    为了“教育、感化、挽救”违法犯罪的未成年人,1979年刑法确立了未成年人犯罪从轻处罚和不适用死刑的原则。上个世纪八十年代,我国参与制定了《联合国少年司法最低限度标准规则》和《联合国预防少年犯罪准则》等重要法律文件。1992年,全国人大常委会批准加入了联合国《儿童权利公约》。1991年,七届全国人大常委会通过了未成年人保护法,1996年刑事诉讼法建立了保护未成年犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的特殊制度。1999年,第九届全国人大常委会通过了预防未成年人犯罪法。修改后刑诉法设立“未成年人刑事案件诉讼程序”专章。上述法律确立了对违法犯罪未成年人实行“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”的基本原则,其中,未成年人犯罪记录封存制度对犯罪未成年合法权益的保护发挥了不可替代的作用,但是,该项制度在运行过程中也暴露出一些问题应引起关注并应积极采取完善措施。

一、未成年人犯罪记录封存制度运行中存在的问题
    2012年之前,司法实务部门已经开始了未成年人犯罪记录封存的探索实践,在此基础上,各地检察机关陆续建立了未成年人犯罪记录封存制度,并为修改后刑诉法实施做好各项准备工作。但是,未成年人犯罪记录封存制度在运行中遇到了制度上的障碍和认识上的困惑。 
(一)犯罪记录封存与法律后果现实影响的冲突。预防未成年人犯罪法第四十八条规定,依法免予刑事处罚、判处非监禁刑、判处刑罚或宣告缓刑、假释或刑罚执行完毕的未成年人,在复学、升学、就业等方面与其他未成年人享有同等的权利,任何单位和个人不得歧视。未成年人保护法第五十七条规定,解除羁押、服刑期满的未成年人的复学、升学、就业不受歧视。修改后刑诉法设立犯罪记录封存制度,就是要充分保护未成年人利益,为曾经失足的未成年人无标签地回归社会,在复学、升学、就业等方面提供与其他未成年人同等的权利与机会。 
犯罪记录是国家专门机关对犯罪人员情况的客观记载。根据法律规定,犯罪记录封存权力机关应当是公安机关、检察机关、人民法院,是有权机关对犯罪未成年人的基本情况、侦查、批捕、起诉、审判卷宗等的客观记载。犯罪记录封存是将有关涉罪未成年人客观记载置于保密状态下,不得向任何单位和个人提供犯罪记录。只有司法机关因办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。因此,犯罪记录封存制度的立法目的是除特殊情形外,不让任何人知道犯罪时不满十八周岁、被判处五年有期徒刑以下刑罚的未成年人的犯罪信息以及处罚情况。但是,不让任何人知道是否就意味着没发生犯罪事实,或者犯罪不存在,犯罪记录封存之后是否意味着没有犯罪记录。从犯罪记录封存制度的运行情况看,有权机关的实际操作并不能说明对上述疑问给出了满意的答案。例如,据上海市浦东新区检察院未检处、北京市朝阳区检察院未检处、北京市海淀区检察院未检处反映,一些曾经失足未成年人因出国、就业,想要开出无犯罪记录证明得不到满足。⑴ 
从现今法律规定看,犯罪记录封存尚有四个问题没有明确:一是犯罪记录封存可否认为不存在犯罪记录。如果当事人或法定代理人或有关单位请求出示无犯罪记录证明,公安机关、检察机关、人民法院是否应当开具无犯罪记录证明。二是司法机关为办案需要可以查询犯罪记录中存在的问题。办什么案,所办案件与封存犯罪记录有什么联系,不查询已封存的犯罪记录对所办理的案件有什么必然影响,法律规定不明确。三是有关单位根据国家规定可以进行查询犯罪记录中存在的问题。有关单位是哪些单位,国家规定是什么规定。四是犯罪记录封存的解除问题。修改后刑诉法确立了犯罪记录封存制度,但相关条文规定比较简单,是否可以解除封存、什么条件下可以解除封存,修改后刑诉法没有规定。既然立法没有犯罪记录封存的解除规定,司法实务部门就应当严格依法办理。 
(二)犯罪记录封存制度运行的保障缺失。犯罪记录封存制度能否有效运行,既需要其他法律的相关支持,也需要实施部门之间的大力配合。 
1.与现有法律、规则的直接冲突,严重影响犯罪记录封存制度的积极作用。法官法第十条、检察官法第十一条、公务员法第二十四条、警察法第二十六规定,曾因犯罪受过刑事处罚的不能录用为法官、检察官、公务员、人民警察。律师法、拍卖法、教师法、公司法、执业医师法、证券法、会计法、注册会计法等规定,有犯罪前科的人员不得或在一定期限内不得从事律师、拍卖师、会计师、注册会计师,公司的董事、监事、经理等职业,不予注册医师、不得担任证券交易所的负责人。修改后刑诉法第一百条免除了未成年人参军、就业的前科报告义务。 
公安机关的户籍管理制度详细记载公民的政治、经济、文化教育权利、违法犯罪情况以及所受处罚情况;公安机关重点人口管理规定将因故意违法犯罪被刑满释放、解除劳动教养不满五年人员作为重点管理人员之一,深入社区、街道、居委会、村委会调查了解基本情况,调查核实相关信息进行重点监控和定期帮助教育;根据有关规定,公安机关有义务在公民从事特定行业时出具有无违法犯罪记录证明;人事档案管理办法要求奖励、惩罚决定存入人事档案。上述规定、办法实施过程中,无一例外对未成年人犯罪记录封存产生消极影响。 
2.犯罪记录封存权力主体的广泛性、警务公开、检务公开、审判公开、犯罪信息获得渠道多制约了犯罪记录封存制度的有效性。修改后刑诉法对未成年人犯罪记录封存没有明确限定封存主体,根据司法实践,公安机关对于侦查阶段犯罪记录、检察机关对于批捕、起诉阶段的犯罪记录、人民法院对于审判阶段的犯罪记录都应当予以封存。近些年,司法体制改革不断强调公民参与司法,要求司法公开。警务公开、检务公开、审判公开积极应对公民知悉、参与司法过程,很多案件应民众要求在各个诉讼阶段第一时间公开案件办理情况。特别是新媒体时代,舆论监督压力致使案件必须公开,否则,案件办理机关陷入危机与被动。宣判公开、裁判文书上网与犯罪记录封存产生直接矛盾。 
犯罪记录封存主体广泛性、司法公开、犯罪信息获取无障碍,对于犯罪记录保密性提出挑战。司法机关网上办案系统、查询系统、记录管理系统如何进行犯罪记录封存,在司法实践中存在一定的技术障碍。 
3.观念保守和监督缺位制约犯罪记录封存制度的功效。从历史上看,“我国刑罚史,也是一部刑罚标签的演变史。历代统治者制定法律总在报复惩罚的前提下,还要将罪犯通过肉刑、变相肉刑、印记或前科等特殊的标记和符号与他人相区别,以显示其犯罪身份,从而有意无意地起到孤立、羞辱的作用”。⑵修改后刑诉法确立犯罪记录封存制度是法律制度的进步,但犯罪对社会以及公众安全的威胁,从防卫角度对罪犯作出的否定评价,使得犯罪记录封存制度得到全社会的认可尚待时日。同时,对于犯罪记录封存中违法由谁监督、如何监督,缺乏法律制度上的保障。 
(三)犯罪记录封存能否解除的争议。修改后刑诉法并未对解除未成年人犯罪记录封存作出规定,只是在《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》和公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》对犯罪记录封存的解除作出了相应规定。笔者认为,究其原因主要包括:(1)未成年人犯罪记录封存制度是对违法犯罪未成年人的“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则的贯彻落实,除法定情形需要可依法查询外,任何情况下不得解除封存;(2)未成年人犯罪记录封存制度的法治化和实践运行将为我国的前科消灭制度积累立法和实践经验;(3)未成年人犯罪记录封存制度的确立需要司法实践的检验,是否需要解除封存以及解除封存的条件有待于司法实践的反馈。司法实践中,对于判决宣告后,刑罚未执行完毕前,又犯新罪,新罪判决与封存记录之罪未执行的刑罚合并刑罚在五年以下有期徒刑的,由于仍然满足犯罪记录封存条件,前罪记录封存不应当被解除。但是,新罪判决与封存记录之罪未执行的刑罚合并刑罚在五年以上有期徒刑的,对于已封存的犯罪记录是否解除封存存在不同认识。

二、未成年人犯罪记录封存制度的完善路径
    “徒法不足以自行”,好的法律制度能否得到贯彻实施,不仅需要执法者严格依法办案,还需要人们观念的认同与支持,更需要配套的制度保障。 
(一)加强犯罪记录封存制度运行的法律规范建设。目前,应从三个方面着手: 
首先,应当剔除法律、法规、规章、规定中与犯罪记录封存制度相冲突的规定,特别是法律、法规、规章、规定中对未成年人上学、就业、入伍等歧视性、限制性规定,祛除对未成年犯罪人的“犯罪标签”,真正使未成年犯罪人放下心中的包袱,使其真实享有与其他人平等的上学、就业、入伍等权利。另外,对于修改后刑诉法实施前的社会调查、未成年人羁押、社区缓刑考察等未成年人司法制度进行必要的修改与完善,尽可能减少未成年人违法犯罪信息流入社会渠道,⑶保证未成年人犯罪记录封存落到实处,实现法律对未成年人特殊的政策保护。 
其次,建立统一的未成年人犯罪记录封存体系。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合制定的《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》规定,犯罪记录制度内容包括建立犯罪人员信息库、信息通报机制、信息查询机制、记录封存制度、明确违反规定处理犯罪人员信息的责任。由此可见,犯罪记录制度建立是个系统化的工程,需要多部门的协调与配合。从目前的实际情况看,公安机关、检察机关、人民法院、司法行政机关根据各自工作需求分别建立了相对独立的犯罪记录信息管理系统。未成年人犯罪记录在侦查机关、检察机关、人民法院、监狱、看守所、司法行政机关、刑满释放人员以及被解除矫正人员户籍所在地派出所等部门都有相关记载,如何能够做到统一封存,需要制定统一的操作规范。建议诉讼程序在侦查机关终结的,由侦查机关制作《未成年人犯罪记录封存通知书》通知本部门相关人员对纸介犯罪记录归档封存、对网络信息库锁定封存,将《未成年人犯罪记录封存通知书》送达检察机关、未成年人及其法定代理人(合适成年人)、辩护人。诉讼程序在检察机关终结的,由检察机关制作《未成年人犯罪记录封存通知书》,通知本部门相关人员对纸介犯罪记录归档封存、对网络信息库锁定封存,将《未成年人犯罪记录封存通知书》送达侦查机关、审判机关、未成年人及其法定代理人(合适成年人)、辩护人。诉讼程序在审判机关终结的,由审判机关制作《未成年人犯罪记录封存通知书》,通知本部门相关人员对纸介犯罪记录归档封存、对网络信息库锁定封存,将《未成年人犯罪记录封存通知书》送达侦查机关、检察机关、刑罚执行机关、未成年人及其法定代理人(合适成年人)、辩护人。接到《未成年人犯罪记录封存通知书》的机关应当按照规定对未成年人犯罪记录进行封存。接到《未成年人犯罪记录封存通知书》的合适成年人、辩护人以及知悉未成年人犯罪信息的单位、人员应当从依法保护未成年人隐私的角度出发,不应对外泄露相关信息,对未成年人产生负面影响。经过一定时间的犯罪记录封存实践,待条件成熟后,可试点由公安机关统一保管未成年人犯罪记录及有关材料。检察机关、人民法院在案件办结、司法行政机关在未成年人刑罚执行完毕后,将所有有关未成年人犯罪记录档案材料统一交由公安机关封存保管。⑷对于单位、个人因出国、上学等需要申请公安机关开具有无犯罪记录证明,未成年人犯罪记录依法已经封存的,公安机关应出具无犯罪记录证明。 
    最后,未成年人犯罪记录查询也是犯罪记录封存制度的重要内容之一,犯罪记录查询能否贯彻实施并得到保障关涉犯罪未成人利益保护。修改后刑诉法和《关于建立犯罪人员犯罪记录制度的意见》对未成年人犯罪记录查询作了原则性规定,但哪些情况下属于司法机关为办案需要可以查询犯罪记录、有关单位是哪些、根据国家规定可以进行查询犯罪记录的国家规定是什么,没有明确规定。司法实践中,未成年人犯罪记录查询的混乱现象不仅导致无限扩大可查询范围,而且使掌握犯罪记录的权力机关不让查询寻得了理由。因此,建议在清理与犯罪封存制度相冲突的法律、法规后,由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合制定相关规定,对查询封存的未成年人犯罪记录进行规范,规定对未成年人犯罪记录封存制度运行的监督主体、监督方式以及因查询造成泄密后果的处罚。 
(二)加强宣传引导,为未成年人犯罪记录封存创造良好的社会氛围。由于“报应刑”观念的影响,“犯罪标签”的现实存在,未成年人犯罪记录封存制度的积极意义并未得到全社会的广泛认同与支持。建议司法机关、司法行政机关、未成年社会保护机构、广播电视电影报刊互联网等单位和媒体加大对青少年保护的宣传力度,大力宣传党和国家对违法犯罪未成年的方针、政策、原则和各项保护制度。未成年人是祖国的未来,预防未成年人犯罪和重新犯罪是国家的责任也是社会的责任。未成年人犯罪记录封存制度可以引领社会给予虚荣心、自卑感较强的未成年人心理抚慰、平等对待、积极社会评价、重新生活机会,向违法犯罪未成年人有力传达社会正能量。 
(三)立足本土,借鉴国外经验,建立科学有效的未成年人犯罪记录封存制度。未成年人犯罪记录封存制度是适应我国刑事诉讼发展、适应我国未成年司法制度发展、适应我国未成年人违法犯罪以及惩罚教育现状、借鉴我国司法体制改革取得的成功经验、借鉴国外未成年人司法有益经验,立足当前司法实践需要确立的未成年人刑事诉讼制度。鉴于2008年,中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》提出“有条件的建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度”,各地司法实践大多开展的是未成年人轻罪犯罪记录消灭制度。从实践效果看,未成年人轻罪犯罪记录消灭制度实验效果优于目前确立的未成年人犯罪记录封存制度。从国外立法例来看,基本上采用的是未成年人犯罪记录(前科)消灭制度。未成年人犯罪记录消灭的国外立法以及近十年我国司法实践中的有益做法,可以对未成年人犯罪记录封存制度完善起到积极的推动作用。 
1.建议增加犯罪记录封存解除的条件。应明确规定犯罪记录封存解除的条件,不要通过公安机关、检察机关、审判机关制定的规范性文件解决立法中的问题。 
2.建议增加未成年人(法定代理人)申请犯罪记录封存。修改后刑诉法规定的未成年人犯罪记录封存是犯罪时不满十八周岁,被判处五年有期徒刑以下刑罚的,未成年人犯罪记录封存主要针对的是受处罚较轻的,一般来说是轻罪。因此,对于判处五年以上、七年以下有期徒刑刑罚的未成年人,可以允许他们主动向人民法院申请对犯罪记录进行封存。人民法院针对未成年人(法定代理人)提出的封存申请进行审核,可以采取听证、设置考察期限等方式,邀请检察院派员参与和监督,⑸决定是否同意封存。 
3.建议确立考察期、设立一定考察条件。考察条件可以包括:是否积极履行法院裁定的义务,如积极缴纳罚金,赔偿被害人经济损失,定期向考察机关报告行为状况;⑹有悔改表现,没有再严重违法、犯罪行为,等等。考察期满,满足考察条件的,经当事人(法定代理人)申请,犯罪记录永久封存不得查询。但是,对于严重犯罪,如危害国家安全的犯罪、危害公共安全犯罪、毒品犯罪、严重暴力犯罪,且判处有期徒刑七年以上刑罚的,犯罪记录依法封存并按有关规定可依法查询。
 
【注释与参考文献】
⑴参见王丽丽:《未成年人犯罪记录封存遭遇执行难》,载2013年6月1日《检察日报》。 
⑵参见舒洪水、贾翀:《未成年人犯罪前科消灭制度研究》,载《人民司法》2012年第3期。 
⑶参见张子敏、花秀骏:《我国未成年人犯罪前科封存制度的实施及其完善》,载《人民司法》2012年第23期。 
⑷参见岳慧青:《未成年人犯罪记录封存制度之探讨》,载《预防青少年犯罪研究》2012年第9期。 
⑸参见刘清生:《规范与事实之间的冲突与弥合》,载《中国刑事法杂志》2012年第6期。 
⑹参见黄淑惠:《我国未成年人犯罪前科消除制度的完善》,载《法制与社会》2012年第17期。