【作者单位】最高人民法院；最高人民法院

【文章来源】2014年第1期

　　为规范人民法院办理执行案件过程中通过网络查询、冻结被执行人存款及其他财产的行为，进一步提高执行效率，强化执行联动，破解执行难，最高人民法院制定了《关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》（以下简称《规定》）。现就《规定》的出台背景、起草过程、制定依据、主要内容等相关事项解读如下。 　　

      《规定》的出台背景

　　2010年，中央19部委联合下发了法发［2010］15号《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，明确了相关协助执行人的职责和义务，细化了具体的协助执行事项。此后，最高人民法院积极与相关单位和部门洽谈，通过联合发文、签署合作备忘录等多种途径，进一步加强执行联动，并从便利执行、提高效率的角度出发，创新执行方式方法。近两年来，最高人民法院大力推进执行信息化建设，特别是推动人民法院与金融机构之间的“点对点”网络执行查控机制建设，取得了很大进展。上海、江苏、浙江、广东、北京、河南、湖南、辽宁等地的高级人民法院以及中级人民法院应用信息网络技术，创新执行工作机制，在执行联动机制建设方面取得了较好的工作成果，积累了许多有价值的经验。最高人民法院于2012年召开了全国法院“点对点”网络执行查控机制建设经验交流电视电话会，对部分人民法院的网络执行查控机制建设情况进行总结，为在全国范围内深入推广这项机制建设提供参考和借鉴，并对各地网络执行查控机制建设提出了要求，为进一步推进网络执行查控机制建设奠定了基础。相关协助执行人尤其是金融机构对此给予了大力支持，许多法院已经实现了网络查询被执行人存款，在网络冻结等控制措施的实施方面也取得了不小的成绩。

　　但是，现行的有关法律、司法解释和行政管理文件均是针对执行人员赴金融机构营业场所现场查询、冻结、扣划被执行人存款的情形而制定的。随着网络执行查控模式的建立，其中关于出示执行人员工作证、执行公务证和出具相关法律文书的规定，滞后性已日益凸显。同时，仍然有一些协助执行人认为网络执行查控模式缺乏相应的法律依据，因此拒绝与人民法院建立网络连接。而实践中，随着执行信息化建设的不断推进，执行查控模式正在由传统的人来文往向网络化、自动化转变。为促进和规范此项工作，对网络查询、控制被执行人存款及其他财产的效力以及具体法律手续的办理等相关问题予以明确，具有必要性和紧迫性。２０１２年６月，最高人民法院执行局收到广东省高级人民法院就此问题上报的请示后，即着手对网络查询、冻结、扣划被执行人存款相关问题进行调研，并草拟了《规定》初稿。期间，先后赴浙江、广东、上海、江苏等地实地调研座谈，并征求全国人大法工委、中国人民银行条法司、中国银行业监督管理委员会法规部以及最高人民法院相关部门的意见，2013年5月，根据反馈的意见、建议以及调研情况，修改形成了上报最高人民法院审判委员会的送审稿。2013年8月26日，《规定》经最高人民法院审判委员会第1587次会议审议通过，后根据审判委员会意见修改并正式定稿，自2013年9月2日起施行。

　  《规定》的制定依据

　　民事诉讼法第二百四十二条规定，被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院查询、扣押、冻结、划拨、变价的财产不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。

　　在执行工作中，人民法院对被执行人存款及其他财产进行查询并采取冻结等控制措施，是法律明确赋予的权利，协助执行人等有关单位必须予以办理。关于人民法院采取查询、冻结等措施的具体程序，涉及执行人员证件的出示以及法律文书的出具等问题，目前主要是由最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》，最高人民法院、中国人民银行《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》等相关规定予以明确，但目前尚无法律规定对网络执行查控措施予以规范。《规定》就是在民事诉讼法及相关规定的基础上，明确了人民法院网络查询、冻结被执行人存款及其他财产等行为的效力，细化了具体的操作程序。

　　《规定》的主要内容

　　《规定》共计10条，着眼于规范人民法院办理执行案件过程中通过网络查询、冻结被执行人存款及其他财产的行为，并为进一步提高执行效率，在网络执行查控机制建立和运行的条件、法律手续的出具和结果反馈、网络查控措施的法律效力、异议处理、信息安全保障及责任追究、网络扣划措施的实施、《规定》的适用范围等多个方面作出了明确规定。

　　网络执行查控机制建立和运行的条件。

　　执行实践中，传统的财产调查一般需由执行人员赴相关部门的办事机构通过人工方式办理。对被执行人存款的查询、冻结、扣划，需由执行人员赴金融机构的营业场所，现场出具手续予以办理。近年来，执行案件数量逐年增多，金融机构大量增加，在人民法院执行人员无法迅速大幅度增加的情况下，执行过程中很难逐一查询被执行人在所有金融机构是否有存款，因此，难以穷尽对被执行人存款的全部调查手段。基于实践需要，人民法院开始探索执行方式的创新，电子化查询、控制被执行人财产措施的运用是其中的重要举措。最高人民法院大力推动网络执行查控机制建设，提出了一定的建设要求，但未对具体运行标准加以限定，鼓励各地因地制宜，先行先试。经过近几年的实践，总结目前的成熟经验，进一步完善网络执行查控制度，有助于今后一段时期继续推广网络执行查控方式。

　　《规定》第1条明确了网络执行查控机制包含的基础性技术要素内容，列举了开展网络执行查控措施需具备的系统功能、特定人员、电子印章系统、信息安全性等具体条件。第一，建立网络执行查控系统，具有通过网络执行查控系统发送、传输、反馈查控信息的功能。这是网络执行查控机制运行的前提要件。功能较为完备的电子化信息系统是网络执行查控机制顺利运行的基础和保障。第二，授权特定人员办理网络执行查控业务。与传统的现场查控方式不同，网络执行查控方式下，实施查控措施的人员身份无法当场核实，为防止违法、违规执行，应授权特定人员办理网络执行查控业务，以确保查询、冻结等权限不被滥用。第三，具有符合安全规范的电子印章系统。网络方式下，人民法院的法律文书及金融机构的查询、冻结等结果需通过网络予以传输，因此，电子印章的使用及安全管理问题应当尤为注意。第四，采取足以保障查控系统和信息安全的措施。网络在人民法院审判和执行工作中的应用已经相当广泛，金融机构等协助执行人的网络建设也已很完善。人民法院与协助执行人应当通过安全网络连接系统，设置严格身份认证及信息核验手段，通过电子化数据的自动处理与记录，确保网络执行查控方式的安全性、保密性和法律效果的确定性。

　　法律手续的出具和结果反馈。

　　网络执行查控模式下，人民法院与金融机构的系统通过专线等安全网络予以连接，有专门电脑终端，由专人负责，设置匹配密钥或者用户名、密码等技术手段，通过这些手段已经核实了执行人员的身份，并确保查询及控制权限不被滥用。此种方式下，规定事前统一向金融机构报备有权通过网络采取执行查控措施的特定执行人员的相关公务证件，办理具体业务时不再另行提供执行人员的相关公务证件，简化了手续，提高了效率。应当注意的是，经授权的特定执行人员发生变更时，需及时向金融机构报备，做好人员及设备的交接，确保执行行为合法、信息安全保密。

　　关于法律文书的出具问题，一些人民法院提出，查询被执行人存款信息属于了解被执行人财产线索的一种方式，不进行控制和处分，对被执行人利益影响较小，故可以不向金融机构传输电子协助执行通知书。《规定》没有采纳上述意见，仍然对法律文书的出具作出要求，需由人民法院向金融机构传输加盖电子印章的电子协助查询存款通知书，旨在防止查询权滥用，避免查询存款的随意性，确保查询对象严格限定为被执行人，以保障个人财产信息的安全和保密。但是人民法院执行案件数量众多，查询量较大，为简化手续、集中操作，多案集中查询的，协助查询存款通知书可以附汇总的案件查询清单。关于网络冻结、续行冻结和解除冻结，考虑到这些措施对被执行人影响较大，为确保执行的合法性、正当性，保证执行措施实施的严肃性，人民法院仍应出具正式的冻结和解除冻结裁定书以及协助冻结和解除冻结存款通知书。上述法律文书以加盖人民法院电子印章的电子法律文书的形式，通过网络向金融机构传输。

　　金融机构查询、冻结完毕后，也应当回复加盖电子印章的电子查询、冻结结果，以提高效率，缩短反馈时间，以便人民法院及时掌握被执行人存款情况，并采取相应控制措施，防止被执行人转移存款。电子法律文书、反馈结果的效力等同纸质法律文书及反馈结果，人民法院、金融机构需打印相关材料存档备查的，根据各自工作需要自行处理。

　　网络查控措施的法律效力。

　　我国民事诉讼法明确规定，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况，有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产，有关单位必须办理。法律并没有禁止以何种方式采取查询和控制措施，从人工查控到网络查控只是方式上的变化，没有改变人民法院执行查控行为本身的性质。因此，新的网络执行查控方式在法律上没有障碍。《规定》第5条明确肯定了网络查询、冻结等措施的法律效力，解决了此前发布的司法解释以及联合发文中一些规定相对滞后的问题，有助于打消一部分金融机构等协助执行人对网络执行查控模式的顾虑，加速推进网络执行查控机制在全国范围内的建立。

　　异议处理。

　　针对实践中金融机构对人民法院通过网络采取具体执行查控措施的合法性提出异议，认为所采取的具体查控措施违反相关法律、行政法规规定的问题，《规定》第6条为金融机构依法保障其储户的合法权益提供了救济途径。人民法院异议审查的时限与程序，我们参照执行异议程序进行了设置。各级人民法院需严格依照《规定》，在15日内审查完毕并书面答复金融机构。

　　信息安全保障及责任追究。

　　采取网络执行查控措施需高度重视安全问题。网络执行查控措施必须依法实施，查控措施应严格限制为仅能对被执行人采取，通过查控系统掌握的信息只能基于案件本身合法使用，不能泄露，更不能用于执行案件工作之外的非公事由。实践中，已经有部分人民法院实现了将网络执行查控系统与执行案件信息管理系统的无缝对接，通过技术手段对查控措施加以限定，仅能对被执行人采取，且查控过程及结果由系统自动记录及反馈，规范了操作流程，有效杜绝了利用查控系统违法执行、以权谋私的可能性。

　　《规定》对执行案件过程中实施网络执行查控措施及获取查控信息的合法性、安全性作了明确规定，并用禁止性规定的方式，强调了执行中所取得查控信息的保密要求，限制了查控信息的使用目的，限定了人民法院可采取网络执行查控措施的主体范围。同时，规定了对人民法院工作人员违反《规定》第7条的处罚，明确了处罚依据，并对行为性质分别根据违纪与犯罪的不同严重程度，规定了相应的法律后果。

　　网络扣划措施的实施。

　　考虑到目前网络扣划措施仍处于探索阶段，相关系统的技术标准难以在全国范围内统一，部分地区尚不具备成熟、完善的技术手段确保网络扣划的顺利实施，故《规定》暂不对网络扣划措施作出具体规定，但对各地关于网络扣划存款的积极尝试予以肯定，并对网络扣划存款的条件作出原则性的规定。我们鼓励各地进一步探索实践，取得有益经验，待技术成熟、网络执行查控机制的运行标准较为统一后，再对网络扣划事宜予以具体规定。

　　《规定》的适用范围。

　　现行民事诉讼法第二百四十二条关于对存款、债券、股票、基金份额等财产的执行，与2007年民事诉讼法的条文相比作了较大的修改，将查询财产的范围由存款扩大到债券、股票、基金份额等财产，明确将有义务协助查询、扣押、冻结、划拨、变价的单位从原来规定的银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位扩大到有关单位。该条规定为人民法院向有关单位查询、控制被执行人财产提供了直接、明确的法律依据，从法律层面上强化有关单位的协助执行义务，减少协助执行的法律障碍，也为人民法院网络执行查控机制建设多角度、全方位地开展，奠定坚实的法律基础。

　　针对网络方式下对被执行人除存款之外的其他类型财产采取查控措施的问题，《规定》明确对各地目前通过网络查控被执行人股权、股票、证券账户资金、房地产等财产的积极尝试予以肯定，并要求参照《规定》执行。该条规定旨在鼓励各地在探索实践中取得进一步的有益经验，为归纳总结网络执行查控措施的一般规律提供条件，为今后立法及制订司法解释工作提供参考。