【作者简介】新疆生产建设兵团人民检察院副检察长

【文章来源】《人民检察》2014年第12期

    在反恐的法律体系中，除反恐实体法、反恐预防法、反恐国际合作法及相关的国内法律规制外，反恐程序法是不可或缺的诉讼程序保障。恐怖犯罪危害的扩张性以及法益侵害的层级性决定，反恐法的程序性规制有别于普通刑事诉讼程序性规范，要在借鉴国外立法结构和立法技术的基础上，完善我国反恐程序法。

一、我国反恐诉讼程序立法中应注意的几个问题

　　（一）明确相关概念在诉讼中的认定程序 

　　依据2011年10月29日全国人大常委会《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，全国人大常委会对恐怖主义、恐怖活动、恐怖活动组织、恐怖分子等概念具有立法解释权。而该决定第四条规定，恐怖活动组织及恐怖活动人员名单，由国家反恐怖工作领导机构根据本决定第二条的规定认定、调整。恐怖活动组织及恐怖活动人员名单，由国务院公安部门公布。 

　　纵观国际反恐立法的先例，对恐怖活动组织和恐怖活动人员等的认定共有三种形态：一是立法认定模式，二是司法认定模式，三是行政认定模式。我国对恐怖活动组织和恐怖活动人员的法律认定，采取了最高立法机关授权最高行政机关认定的模式。同时，在司法实践中，相当一部分恐怖活动组织和恐怖活动人员，因种种原因未经行政认定而进入了司法诉讼程序，应然性地启动了司法认定的程序。据此，我国对恐怖活动组织和恐怖活动人员的法律认定，出现了依法定和依司法惯例并重的多主体、多层次、多环节的认定模式，因此，这一的法律认定程序可以称为“复合性认定”。这一模式在一定程度上有利于及时快速打击各类恐怖犯罪行为，但需要强调的是，对恐怖活动组织和恐怖活动人员的认定应定位于诉讼活动的前置程序，反之，将影响该类犯罪定性、证据判断、刑罚处罚等。 

　　（二）明确反恐诉讼程序的基本原则 

　　从国际反恐实践以及国家反恐公约的规定来看，反恐诉讼程序主要适用以下基本原则：若不引渡采取立即管辖原则、恐怖犯罪一般引渡原则、刑事起诉不迟疑原则、恐怖犯罪非政治犯待遇原则、恐怖犯罪最大程度提供司法协助原则、反恐情报及时交换原则、反恐国际联动、国际援助、国际监测原则、国际国家间全领域反恐合作原则等。⑴我国是反恐国际公约的缔约国，反恐国际公约涉及的诉讼原则、诉讼规则，均应当在我国反恐诉讼程序法依法合理体现。 

　　（三）推进反恐国际公约的转化与适用 

　　反恐国际公约或条约是国际法的主要渊源。国际法制定了促进国家间政治和经济交往的规范与程序、调解国家间争端和平息国家间不满的规范与程序以及保护暂时居住在他国统治之下的本国国民的规范与程序。国际法正是通过上述规范和程序的建构而全力减少种种可能引起国际冲突之事件的发生。⑵因此，在反恐的法治活动中，我国反恐程序法对国际法已经成熟的程序性规范应当选择性的吸收和移植，以享有国际法规定的在国际社会活动中的各种实体权利。

二、反恐诉讼程序法的特点

　　（一）反恐主体的多元性 

　　恐怖犯罪活动的遏制是无法由单一主体实现的，需要综合司法、行政以及军事力量共同完成。武警和军队在反恐活动中，负责重大突发事件的处置、维护社会公共秩序、武力打击暴力恐怖犯罪分子、对恐怖犯罪造成的局部性和次生性的灾难实行区域性陆路、水路、空中立体管制、救助伤员、疏散群众、解救人质、清除爆炸物，负责反恐情报的提供、重点恐怖分子的定点清除、基于国家安全或安理会授权的越境打击、⑶国际反恐合作等任务。对发生在小范围内恐怖性质的爆炸、暗杀、投毒、放火等小规模的恐怖事件，应当以公安警察处置为主；出现中等规模的恐怖事件，可以以公安警察为主，军事力量协同配合作战；出现武装暴力恐怖活动、生化袭击、投放有毒物质和感染性、传播性病原体等较大规模的暴力恐怖犯罪事件，应以军事力量为主，公安、安全部门协同，最终达到分工负责、互相配合、快速高效的目的。⑷ 

　　武警和军队在反恐活动中具有如下处置权利：羁押权、管控权、检查权、征用权、介入权、进入权、戒严权、打击权、施救权等；公安机关对反恐怖犯罪具有立案权、侦查权、侦查措施和强制措施的使用权、提请逮捕权、提请起诉权；检察机关具有批准或决定逮捕权、审查起诉权、庭审监督权、错误裁判的抗诉权、刑罚执行的监督权、社会矫正的参与权和监督权。审判机关具有对恐怖犯罪的依法审判权。全社会反恐处置力量及资源的调动，由国家安全委员会统一领导，国家反恐领导小组协同指挥，形成党、政、军、司法、公安、民兵、群众共同参与的反恐体系。 

　　（二）管辖的广域性 

　　恐怖犯罪的特点决定，其案件管辖应具有广泛性。实践中，国际恐怖犯罪刑事诉讼管辖主要包括“普遍性刑事诉讼管辖”又称为“一般性刑事诉讼管辖”和“特别性刑事诉讼管辖”两种。在普遍性管辖中，各国普遍推崇属地原则作为管辖权的首选原则。而属地原则中的犯罪行为实施地与预备地相比，实施地的国家应当视为最有权行使管辖权的国家。这一点在联合国打击国际恐怖主义措施中已经作出明确的规定。⑸此外，恐怖犯罪实施者的国籍国也享有管辖权。 

　　“特别性刑事诉讼管辖”一是涉及国际民用航空组织制度的有关公约。如：《东京公约》规定了航空器内犯罪的管辖；《海牙公约》对劫持飞机行为确定了“不引渡即起诉的原则”等。二是国际原子能机构制定的《核材料实物保护公约》规定缔约国进行刑事司法管辖。三是国际海事组织制定的《制止危及海上航行安全非法行为公约》和《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》强调了缔约国及司法辖区国的刑事司法管辖权。四是万国邮政联盟制定的《万国邮政公约》对邮政物品中承载的炸药和易燃物质，实行发现国地域管辖。五是欧洲理事会暨欧盟委员会制定的《制止恐怖主义欧洲公约》明确缔约国均具有管辖权；同时确定了“恐怖主义犯罪非政治犯”的追诉原则和“跨国引渡欧洲逮捕证制度”。六是美洲国家组织制定的《美洲国家组织关于防止和惩治恐怖主义行为的公约》与欧洲理事会暨欧盟委员会制定的《公约》内容一致。以上有关反恐国际公约的规定表明，对恐怖犯罪案件的司法管辖权囊括了立案管辖、牵连管辖、地域管辖、专门管辖，此外，我国刑事诉讼法中还规定了级别管辖。由此可见，恐怖犯罪案件的司法管辖权具有广域性。 

　　（三）辩护的限制性 

　　基于“便利宽泛的侦查原则”，在办理恐怖犯罪案件中，对犯罪嫌疑人的辩护权有所限制。具体表现为限制律师会见，指定监视居住、拘留不通知家属，延长拘留期限等措施、技术侦查手段的整体运用，从而适当限制犯罪嫌疑人的诉讼权利、相对扩大侦查机关和审判机关的自由裁量权。⑹ 

　　（四）证据的多样性 

　　除普通的刑事犯罪案件已确定的刑事证据种类外，国外对恐怖犯罪案件通常采取“特别侦查程序的处置性条款”，如，扩大了执法部门搜查、逮捕、隐匿其身份实施侦查、实施控制下交付、话单分析、秘密窃听、行踪监控、化妆侦查、耳目卧底、限制出境、冻结财产等。⑺在美、英两国，较之普通的刑事犯罪，对恐怖犯罪适用“延长犯罪嫌疑人的拘留时限”的诉讼规则。⑻对恐怖犯罪案件侦查措施的全覆盖和侦查期限的适度延长，促成诉讼证据种类的齐全性与多样性。 

　　（五）侦查措施的综合性 

　　恐怖犯罪活动的破坏性、危害性、恐慌性决定侦破该类案件必然需要综合运用各类侦查措施。各级检察机关应配合公安和安全机关对危害国家安全、公共安全的暴力恐怖犯罪案件及旨在制造社会恐慌、严重破坏社会秩序的暴力恐怖犯罪案件实行侦查阶段检察机关提前介入机制；配合境内外取证、境内外追捕、境内外通缉、境内外搜查、境内外恐怖犯罪资金的查封、冻结、扣押、划转；在技术侦查措施方面，采取秘密侦查、密录、密取、电子监控、网络侦查、邮件破解等技术含量较高的侦查手段，通过相关执法机关有效的无缝对接及配合，使反恐侦查环节的成案效率明显提升，达到对该类犯罪快速惩处的刑罚目标。 

　　（六）反恐法庭诉讼制度的理性选择 

　　反恐法庭的建立是各国重视反恐、打击恐怖犯罪、反恐诉讼程序特别化的集中体现。目前各国设置的反恐法庭主要有以下几种：一是特别军事法庭；二是军事法庭；三是专门法庭（国家法庭）；四是指导特别法庭；五是较高级别的普通法院法庭；六是特定地区的普通法院法庭；七是适用与普通刑事案件相同的管辖法院法庭。 

　　笔者认为，我国反恐法庭的设立，应当遵循反恐诉讼立法相对独立、实体与程序兼容、打击和预防兼顾、有效利用现有审判资源、适当提高审判层级的诉讼制度。国外的特别军事法庭和军事法庭的程序构筑与我国军事法院的案件管辖范围、审判的法治目标追求、诉讼救济制度、司法独立性、公正诉讼价值取向大相径庭，因此，不可简单移植。另外，我国也不适宜设立专门的法庭审理恐怖犯罪案件，这是由于，当前我国恐怖犯罪案件与全国普通刑事案件数量相比，所占比例较小，现有的审判资源完全可以兼顾，若设立专门反恐法庭，加之相应司法机构的配套，必然造成司法资源的浪费和司法机构的重叠。鉴于此，笔者建议，我国反恐法庭的构建应采取属地管辖与级别管辖并重的原则，具体而言就是属地管辖为基准（以犯罪地管辖为主，被告人居住地管辖为辅助），中级人民法院为一审的管辖模式。

三、反恐诉讼程序法的域外合作

　　在域外反恐国际合作中，应加强反恐情报的对等交流、寻觅切断恐怖犯罪资金支持渠道，特别在切断恐怖犯罪资金来源的举措上，要进行积极探索资金流转国际查询、国际调查、恐怖资产国际各方携手冻结、扣押、封存等合作方式；通过国际反恐协调机构与各国之间建立长期、牢固、不间断、不懈怠的恐怖犯罪资金网络信息系统，实行资金账户暂存、交易、流转记录等信息的资源共享。对恐怖犯罪线索及独立成案的恐怖犯罪案件推行案件就近管辖权、广泛运用新技术侦查措施、分享被通缉的恐怖分子的信息资源、采取先进技术，实现对恐怖分子的精准定位、精准抓捕、精准打击。此外，允许国与国之间诉讼程序性文书直接送达，并可以直接与主管当局取得联系。在协助作证方面，可借鉴欧盟做法，允许通过电视电话会议进行听证。⑼在反恐的预防性合作方面，在国际信息与情报的交流与合作、犯罪证据的保全和运用、跟踪恐怖活动资金的流动与国（边）界控制等方面与其他国家建立起密切的民间合作关系。⑽ 

【注释与参考文献】

　　⑴参见朱丽欣：《反恐怖主义犯罪的国际合作及中国立法的完善》，载《国家检察官学院学报》2009年第6期。 

　　⑵参见（美）E·博登海默著：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第409—410页。 

　　⑶参见柳华文：《美国反恐战争对国际法提出的挑战》，载2003年4月10日《中国社会科学院院报》第3版。 

　　⑷参见许建海：《建立一体化联合反恐机制》，载《国防》2005年第8期。 

　　⑸参见赵秉志、杜邈著：《中国反恐法治问题研究》，中国人民公安大学出版社出版2010年版，第18页。 

　　⑹参见张品泽：《恐怖活动等犯罪“特别规定”评析》，载《国家检察官学院学报》2013年第4期。 

　　⑺参见刘仁文：《敌人刑法：一个初步的清理》，载《法律科学》2007年第6期。 

　　⑻参见樊崇义等：《论我国反恐怖主义犯罪特别诉讼程序的构建》，载《国家检察官学院学报》2008年第2期。 

　　⑼参见赵秉志主编：《惩治恐怖主义犯罪理论与立法》，中国人民公安大学出版社2005年版，第177页。 

　　⑽参见毕琼：《“9·11”后国际恐怖主义的国际影响及国际反恐合作》，载《理论月刊》2005年第11期。