【作者简介】河北省石家庄市新华区人民检察院检察长；河北政法职业学院教授

【文章来源】《人民检察》2015年第9期

    为了教育、感化、挽救涉嫌犯罪的未成年人，帮助其尽快回归社会，刑诉法在“未成年人刑事案件诉讼程序”一章规定了特定情形下的附条件不起诉制度。但由于对于未成年人附条件不起诉的监督考察机制规定得过于原则，致使该制度缺乏可操作性，在司法实践中难以落实。因此，亟须对未成年人附条件不起诉监督考察机制进行系统研究，发现问题，提出对策。

一、关于未成年人附条件不起诉监督考察机制的法律规定

　　根据刑诉法及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）的规定，在人民检察院对涉嫌犯罪的未成年人作出附条件不起诉的决定后，需要对其进行监督考察，并根据监督考察的情况决定是否起诉。监督考察机制主要包括以下四个方面：

　　（一）监督考察的主体

　　刑诉法规定人民检察院是对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察的主体，同时规定，未成年犯罪嫌疑人的监护人要对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人加强管教，配合检察机关做好监督考察工作。《规则》在承继刑诉法规定的基础上同时规定，人民检察院可以会同未成年犯罪嫌疑人监护人、所在学校、单位、居住地村民委员会、居住地居民委员会、未成年人保护组织等有关单位和人员，定期对未成年犯罪嫌疑人进行考察、教育，实施跟踪帮教。由此可知，在附条件不起诉制度中，人民检察院是对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察的唯一主体，监护人及其他主体只是协助人民检察院进行监督考察，起到辅助作用。

　　（二）监督考察的期限

　　根据刑诉法及《规则》规定，未成年人附条件不起诉监督考察期限为六个月以上一年以下，从人民检察院作出附条件不起诉决定之日起计算。

　　（三）监督考察期限内应当遵守的规定

　　刑诉法第二百七十二条第三款明确规定了被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人在监督考察期限内应当遵守的规定。《规则》在第四百九十八条更进一步作出列举性规定。

　　（四）监督考察的法律后果

　　根据未成年犯罪嫌疑人在附条件不起诉期间的具体表现，人民检察院在监督考察期满后会作出两种处理决定：一是撤销附条件不起诉提起公诉；二是作出不起诉决定。刑诉法以列举方式规定了撤销附条件不起诉决定提起公诉的情形，在考验期内没有上述情形的，刑诉法规定考验期届满，人民检察院应当作出不起诉决定。

二、未成年人附条件不起诉监督考察机制存在的问题

　　（一）监督考察主体单一，监督有效性不足

　　从立法精神来看，未成年人附条件不起诉决定是由人民检察院在审查起诉的基础上，根据涉嫌犯罪未成年人的犯罪性质、量刑情况、悔罪表现等情况独立作出的；监督考察后的处理结果也是由人民检察院独立作出的，因此，将人民检察院设定为监督考察主体并无不妥。但是，这种规定过于单一，难以实现立法目的，难以确保监督考察的实际效果。首先，从人民检察院性质看，人民检察院是国家的法律监督机关，在刑事诉讼中，承担着职务犯罪侦查、审查批捕、审查起诉、提起公诉、法律监督等多重职能，业务繁重，难以承担对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察的职责；其次，从人民检察院人员状况看，实践中，人民检察院公诉部门或未成年人刑事检察部门，普遍存在案多人少的问题，难以分身负责对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人监督考察；再次，对于操作程序没有作出具体规定，人民检察院如何会同有关人员对未成年犯罪嫌疑人进行考察、教育，实施跟踪帮教，有关人员应如何配合，缺乏法律规定，导致考察、教育、跟踪帮教工作无法开展；最后，《规则》所规定的对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人的矫治教育措施，特别是对于诸如戒瘾治疗、心理辅导、其他适当的处遇措施等专业性非常强的帮教措施，也是人民检察院所无法独立完成的，导致考察、教育、跟踪帮教质量，以及监督的有效性有所欠缺。

　　（二）监督考察内容过于原则，缺乏针对性

　　刑诉法和《规则》均以列举的方式规定了被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人在监督考察期限内应当遵守的规定，较为具体、全面，可操作性也较强。但是，如果具体考察法律的规定，不难看出，与刑法中关于被判处管制、缓刑的罪犯，以及被假释的罪犯所应该遵守的规定对比，区别不大，监督考察的内容过于原则。同时，这些规定没有充分考虑未成年人的身心特点、个性、年龄段等特殊性，没有体现未成年人群体的特殊性，不具有针对性，无法充分发挥该制度教育、感化、挽救未成年犯罪嫌疑人的积极作用。

　　（三）监督考察机制过于原则，缺乏可操作性的具体措施

　　刑诉法规定对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人需要进行监督考察，但是，缺乏具体的操作性规定。具体而言，没有明确规定人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人监督考察的形式、频率、考察期间的缩短和延长等具体操作问题；而对于一些专业性非常强的帮教措施，更是缺乏具体规定。导致各地人民检察院在该制度实施中表现出一定的差异性。

三、完善我国附条件不起诉监督考察机制的具体构想

　　目前亟待构建科学完备的未成年人附条件不起诉监督考察机制，由于大多数未成年犯罪嫌疑人的户籍地或经常居住地在本辖区，可适用社区矫正制度引导其回归社会。具体构想如下：

　　（一）构建“六位一体”监督考察制度体系

　　对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行考察、跟踪帮教，建立由人民检察院为主体、司法机关协助、附条件不起诉对象的监护人及相关单位参与的监督考察主体非常必要。在附条件不起诉制度中，作出附条件不起诉决定，监督考察，考验期满后的处理是一个自然延续的体系，人民检察院发挥着不可替代的作用。但是，这并不意味着人民检察院是监督考察的唯一主体，必须整合社会各界资源和力量，建立由人民检察院为主、司法行政机关协助、被附条件不起诉对象监护人及相关单位参与的监督考察帮教体系，组成由检察院、司法行政机关、家庭、学校、社区、社会团体共同参与的“六位一体”监督考察制度体系，对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行心理治疗、行为修正、技能发展等全面矫治。为实现最大功效，各体系的帮教重点理应有所侧重。人民检察院在监督考察过程中起主导作用，根据法律规定作出附条件不起诉决定、启动考察程序、根据考察情况作出是否起诉决定、结束考察程序、督促其他帮教主体履行职责；司法行政机关等可侧重于行为监管、法治教育、社会调查；家庭侧重于亲情教育；学校侧重于提供就学机会以及进行人生观、价值观培养；社区可在就业等方面提供帮助；共青团、志愿者、心理学等领域专家可专注于开展心理疏导、社会公益、人格矫正等工作。

　　（二）建立规范的监督考察运行机制

　　1似社会调查程序作为附条件不起诉决定的前置程序。人民检察院在对未成年人案件进行审查起诉过程中，如果认为符合附条件不起诉适用条件，应当与未成年人居住地的司法行政机关联系，委托司法行政机关开展附条件不起诉前期社会调查工作，并征求司法行政机关对于附条件不起诉的意见。可将悔过书、公安机关意见、被害人意见、司法局接收意见、社会调查报告等五种材料具备，作为可以适用附条件不起诉的前提条件。司法行政机关接到人民检察院社会调查委托后，应当对未成年犯罪嫌疑人的身份、户籍、居住地等基本情况进行核实，调查其日常表现、成长环境、家庭情况、帮教条件等，形成书面社会调查报告。

　　2．规范附条件不起诉决定告知程序。检察机关在对未成年犯罪嫌疑人作出附条件不起诉决定后，应当在一定期限内告知被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，未成年犯罪嫌疑人所在地的司法行政机关，未成年犯罪嫌疑人的监护人，未成年犯罪嫌疑人所在学校、单位、居住地的村民委员会、居住地的居民委员会，以及未成年人保护组织等个人或单位。

　　3．完善考察、教育、跟踪帮教程序。司法行政机关可以指定未成年人所在地的司法所具体实施帮教工作，也可以由社区矫正机构负责实施，成立由熟悉青少年成长特点的人员组成的未成年人矫治小组。矫治小组应当及时为犯罪嫌疑人办理手机定位管控手续，确定其活动范围，对其进行思想、法治、道德教育和心理辅导；根据未成年人的犯罪情况、悔罪表现、个性特征和生活环境等情况，制定有针对性的监管、教育和帮助措施；定期组织教育学习和公益活动，并责令其定期汇报思想动态。

　　人民检察院、司法行政机关矫治小组应当定期与未成年犯罪嫌疑人的监护人、所在学校、居住地的村民委员会、居住地的居民委员会、未成年人保护组织等单位进行沟通，了解相关责任人或单位履行监护、帮教的情况，了解未成年犯罪嫌疑人接受考察、帮教以及遵守相关规定的情况，根据矫治教育的实际效果，采取进一步的矫治教育措施。附条件不起诉考验期满，司法行政机关应当根据未成年犯罪嫌疑人在接受矫治教育期间的表现、社区意见等情况作出书面鉴定，并将鉴定材料提交人民检察院。人民检察院根据考察期间的综合情况作出是否起诉的决定。

　　（三）设置有针对性和可行性的监督考察内容

　　为了确保附条件不起诉考察的实际效果，人民检察院在作出附条件不起诉决定时，不应当规定过于笼统、过于原则、缺乏针对性的考查内容，而应当针对每个犯罪嫌疑人的实际情况，充分征求其他考察主体的意见，制定具有可操作性的考查内容，制定个性化的帮教方案。要具体考虑被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人的实际状况，有针对性地进行习惯、心理等矫治教育。同时，除了要求被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人遵守刑诉法和《规则》的规定外，还应该要求其承担向被害人道歉、赔偿被害人损失、向社区提供一定公益服务的附加义务。

　　（四）构建规范的附条件不起诉监督考察制度配套机制

　　1．完善监督考察单位和个人责任规定。对于承担对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人实施帮教的单位和个人，要严格责任，确保帮教效果。对于帮教流于形式或出具虚假帮教信息的，要严肃批评，并取消其帮教资格；情节严重的，予以行政处罚；构成犯罪的，追究刑事责任。

　　2．严格执行未成年人违法犯罪记录封存制度。自人民检察院作出不起诉决定之日起，应当对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人给予身份保护，其涉嫌犯罪情况和矫治教育档案应当保密，并由专人对未成年人犯罪档案进行管理；除司法机关因办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询以外，不得向任何单位和个人提供附条件不起诉人的相关记录。

　　3．建立健全内部监督制约机制。一是强化检察机关内部监督。在作出附条件不起诉和最终处理决定后，应由案管办通过受理投诉、开展回访、案件分析、执法检查等方式予以监督。二是规范上级人民检察院的监督。基层人民检察院决定附条件不起诉的，应将有关材料报上一级人民检察院主管部门备案；考验期满作出起诉或者不起诉决定后，应当将综合考察情况和处理结果报上一级人民检察院主管部门。上一级人民检察院认为下级人民检察院作出的附条件不起诉决定或最终处理决定不适当的，应当依法予以撤销。下级人民检察院应当执行。三是完善接受被害人监督、社会监督的途径，对于在监督考察期间来自被害人、社会各界的意见及时汇总，并妥善处理。