【作者简介】最高人民法院

【文章来源】2016-01-13 人民法院报第六版 

    综观国内外关于公诉审查程序的立法和司法实践，刑事公诉审查程序一般是指法院在正式开庭审理前对检察机关或其他授权机关提起公诉的案件进行庭前审查，以决定是否交付法庭审判的法律制度。法院进行公诉审查的任务是通过审查解决公诉案件是否符合法定的开庭审判条件，其实质是对公诉权的一种制约措施。
　　一、新中国公诉审查程序的历史沿革
　　回顾建国以来我国公诉审查制度的演变进程，大体可以分为两个阶段。
　　第一阶段是1996年修改刑事诉讼法前的实质审查时期。
　　新中国成立之初，尽管没有颁布专门的刑事诉讼法，但公诉审查程序一直存在于我国的刑事司法实践中。1956年，最高人民法院出台了《各级人民法院刑事案件审判程序总结》，其中规定：对于检察院提起公诉的案件，法院需要组织预审庭就案件的侦查等活动是否合法和有无根据进行审查，进而决定是否将被告人交付审判。
　　1979年刑事诉讼法将公诉审查程序以基本法的形式加以确认，其中第一百零八条规定：人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于犯罪事实清楚、证据充分的，应当决定开庭审判；对于主要事实不清、证据不足的，可以退回人民检察院补充侦查；对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。根据该规定，人民法院庭前审查时应进行犯罪事实的调查和证据的核实，以判断是否符合“犯罪事实清楚、证据充分”的开庭审判条件。法院在开庭审判前对案件的实质审查自然要求采取卷宗移送主义。
　　“实质审查+卷宗移送主义”的公诉审查模式有利于制约公诉权、实现案件分流，并且通过排除不符合审判条件的案件进入正式庭审，使被告人免受不当审判，进而有利于保障人权。但不足之处是混淆了公诉审查与法庭审判的任务，预先调查犯罪事实和核实证据易造成庭审法官先入为主，形成预断。同时，公诉审查“犯罪事实清楚、证据充分”的标准与庭审定罪标准的趋同也易导致正式庭审流于形式。
　　第二阶段是1996年修改刑事诉讼法后的形式审查时期。
　　出于克服庭前预断、实现法庭审理实质化的立法目的，1996年修改刑事诉讼法时对公诉审查程序作了重大改革，废除了对起诉实体性要件的审查。只要检察院起诉材料符合形式要件，法院就应当开庭审判，其中第一百五十条规定：人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实并且附有证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片的，应当决定开庭审判。该规定同时改变了原来全部案卷移送的方式，实行案卷复印件移送主义。但从实施效果来看，这种“形式审查+复印件移送主义”的审查模式未能有效避免庭审法官先入为主，也不利于防止公诉机关滥用公诉权。
　　针对复印件移送主义产生的弊端，2012年修改刑事诉讼法时恢复了卷宗移送主义，同时新增庭前会议制度。庭前会议制度有利于尊重和保障被告人的辩护权和知情权，使法官和控辩双方能在庭前对案件的疑难点和争论焦点问题有所了解，同时也有利于排除非法证据，实现庭审的有序高效。但其中第一百八十一条规定：人民法院对提起公诉的案件进行审查后，对于起诉书中有明确的指控犯罪事实的，应当决定开庭审判。可见，对于公诉案件的庭前审查依然是形式化的，其本质是在审判程序启动后的一项庭前准备工作，而非独立的诉讼环节。按照现行规定，法院对检察院提起公诉的案件没有驳回起诉的权力，即没有不立案审理的权力。
　　具体而言，现有制度虽有改进，但仍存在以下问题：一是不能有效制约公诉权，不能防止不必要或无根据起诉的发生，也不利于保障被告人的合法权益不受侵害。二是不能有效排除法官形成庭前预断。三是不能实现审判前案件的分流，从而造成审判资源的浪费。
　　二、建立独立的公诉审查程序的构想
　　鉴于现有公诉审查程序形式化或者说虚无化存在的问题，我国应当在立足国情并参考域外国家经验（如德国的中间程序）的基础上探索建立独立的公诉审查程序，即将公诉审查程序作为居于起诉和审判之间的独立的诉讼环节，坚持实质审查原则，实现公诉审查法官与庭审法官的分离。其基本功能是在庭审前对检察机关的起诉决定进行审查把关，以防止公诉权滥用及保障审判质量。制度变革的逻辑在于要实现对公诉权的有效制约，就应当实现公诉审查的实质化并且确立合理的审查标准；在此前提下要排除庭前预断的产生，就有必要将公诉审查法官严格分离于庭审法官而单独建制。这体现了对现有制度的辩证发展，而非一味否定。
　　党的十八届四中全会提出，推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。最高人民法院常务副院长沈德咏在《统一刑事司法标准，推进严格公正司法》一文中指出：“1996年刑事诉讼法取消退回补充侦查制度后，受案法院对公诉仅进行程序性审查，一些事实不清、证据不足的案件随意进入审判程序，既浪费审判资源，又使法院面临定放两难的困境。”通过建立独立的公诉审查程序，法院可以以审前司法审查对检察机关的诉权加以约束，从而防止问题案件随意进入审判程序后给法院工作带来的被动局面。这对于防范冤假错案的产生，实现审判公正及推进审判中心主义具有重要意义。
　　关于审查主体。结合我国法院的实际情况，即我国法院设有独立于审判庭的立案庭及先立案后审判的诉讼程序，可以考虑由立案庭负责对刑事案件的公诉审查，如在立案庭下设公诉审查合议庭，专门负责审查案件是否具备审判条件，裁定立案并移送刑事审判庭审判或驳回起诉。这不仅贴近我国现有的审判工作管理机制，而且有利于节约司法资源，便于公诉审查程序的尽快建立和有序运行。
　　关于适用范围。从世界其他国家和地区的立法来看，公诉审查程序一般只适用于较为重大复杂的案件。就我国来说，虽然刑法没有明确地对轻罪重罪进行认定，但可以结合公诉案件关于审理程序划分的制度，适用简易程序审理的案件一般事实清楚，犯罪性质也不严重，可以不予公诉审查；对于其他案件，一般案情较为复杂，犯罪性质也较为严重，故有必要纳入公诉审查程序的适用范围。为了防止检察机关利用简易程序来规避庭前审查，出现不当追诉，还应规定如果辩方提出异议，也可以适用公诉审查程序。
　　关于审查标准。公诉审查程序的制度功能得以有效发挥的关键在于确立合理的审查标准。由于公诉审查的主要任务是解决检察机关起诉是否恰当的问题，而非对被告人定罪量刑的实体问题进行法律评价，因此公诉审查的标准应当低于“犯罪事实清楚，证据确实充分”的庭审标准。对此，可以参照公诉审查程序比较成熟的德国“达到足够犯罪嫌疑”和美国“具备相当理由”的标准，将事实明显不清或关键证据缺失的案件排除在法院庭审之外。
　　此外，还可以考虑将公诉审查程序与庭前准备程序结合起来，由公诉审查法官主持庭前会议，听取辩方意见，排除非法证据，实现与庭审程序的有效衔接。同时，在此阶段探索建立辩诉交易制度。这有助于提高法庭审理的效率，做好对高质量审判工作的保障。