【作者简介】西南政法大学博士研究生，重庆市江北区人民检察院侦查监督科副科长，重庆市检察理论研究人才，重庆市人民检察院与西南政法大学联合培养专业型人才

【文章来源】《青少年犯罪问题》2016年第3期

【内容提要】新修订的《刑事诉讼法》专章规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”，确立了附条件不起诉制度。该制度实施三年多来，取得了一定效果，如有利于未成年人人格矫正；有利于化解矛盾，维护社会和谐稳定；有利于节约司法资源等，但在实施过程中也暴露出了适用绝对数量少、适用率低等突出问题。造成适用难的因素是多重的，既有制度自身的原因，也有外部环境的原因，但主要是外部环境的原因。外部环境原因表现为理念偏差、考核畸形、社会支撑体系不够等。解决适用难问题的对策从近景来看，应纠正观念、建立科学合理的考察帮教体系、强化考核推进；从远景来看，需要在完善外部环境的基础上扩大适用范围，厘清与酌定不起诉的关系，优化制度设计。

【关键词】附条件不起诉，刑事诉讼法，未成年人，帮教

    2012年3月14日，新修订的《刑事诉讼法》正式颁布（以下简称《新刑诉法》），2013年1月1日开始施行,其专章规定了“未成年人刑事案件诉讼程序”，通过第271至273条规定了附条件不起诉制度。自此，通过从地方到中央、从实践到立法式的探索之路，附条件不起诉制度在我国刑事诉讼领域被正式确立。该制度在实施过程中起到了一定的效果，但同时也暴露出了一些问题。

一、附条件不起诉制度在C市B区的运行状况考察

　　为准确掌握C市B区检察机关办理附条件不起诉案件的情况，以及检察人员对附条件不起诉制度运行中的评价，笔者调取了C市B区检察机关的数据统计及相关案例，并对承办未成年人案件的检察官进行了访谈，形成了较为完整的第一手资料。

　　（一）总体情况

　　2012年，为适应《新刑诉法》修订以及办案的实际需要，C市B区检察院成立了专门办理未成年人案件（未成年犯罪嫌疑人和未成年被害人）的未成年人刑事检察科（以下简称“未检科”），选派专人办理该类案件。从该科室设立即2012年1月到2015年12月（统计数据系2011年12月26日至2015年12月25日），C市B区检察院共对11人适用了附条件不起诉。目前已有8人通过考察并被不起诉，1人被撤销附条件不起诉决定、依法提起公诉，2人尚在考察期。涉嫌罪名较多的是侵犯财产类犯罪，占总数的82.5%。涉罪人员多为外来人员，本区户籍5人，外地人员6人。在犯罪形式上，以共同犯罪为主要形式，共有9人（这里的9人包含了未成年人和成年人共同犯罪的情形）。[1]具体数据情况如表1至表3所示：

　　表1：2012－2015年C市B区检察院普通刑事案件不起诉情况表

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│年份　　　│案件总人数　　　　　│不起诉人数　　　　　│不起诉率　　　　　│

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│2012　　　│2491　　　　　　　　│105　　　　　　　　 │4.22%　　　　　　 │

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│2013　　　│2687　　　　　　　　│111　　　　　　　　 │4.13%　　　　　　 │

├─────┼──────────┼──────────┼─────────┤

│2014　　　│2354　　　　　　　　│92　　　　　　　　　│3.91%　　　　　　 │

├─────┼──────────┼──────────┼─────────┤

│2015　　　│2408　　　　　　　　│90　　　　　　　　　│3.74%　　　　　　 │

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　　表2：2012－2015年C市B区检察院未成年人案件不起诉情况表

┌─────┬──────────┬──────────┬─────────┐

│年份　　　│案件总人数　　　　　│不起诉人数　　　　　│不起诉率　　　　　│

├─────┼──────────┼──────────┼─────────┤

│2012　　　│67　　　　　　　　　│11　　　　　　　　　│16.42%　　　　　　│

├─────┼──────────┼──────────┼─────────┤

│2013　　　│55　　　　　　　　　│18　　　　　　　　　│32.73%　　　　　　│

├─────┼──────────┼──────────┼─────────┤

│2014　　　│61　　　　　　　　　│10　　　　　　　　　│16.39%　　　　　　│

├─────┼──────────┼──────────┼─────────┤

│2015　　　│58　　　　　　　　　│8　　　　　　　　　 │13.79%　　　　　　│

└─────┴──────────┴──────────┴─────────┘

　　表3：2012－2015年C市B区检察院附条件不起诉案件情况表

┌────┬────────┬────────────┬────────────┐

│年份　　│不起诉人数　　　│附条件不起诉人数　　　　│附条件不起诉比率　　　　│

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│2012　　│11　　　　　　　│4　　　　　　　　　　　 │36.36%　　　　　　　　　│

├────┼────────┼────────────┼────────────┤

│2013　　│18　　　　　　　│4　　　　　　　　　　　 │22.22%　　　　　　　　　│

├────┼────────┼────────────┼────────────┤

│2014　　│10　　　　　　　│2　　　　　　　　　　　 │20%　　　　　　　　　　 │

├────┼────────┼────────────┼────────────┤

│2015　　│8　　　　　　　 │1　　　　　　　　　　　 │12.5%　　　　　　　　　 │

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　　（二）主要特点

　　从表1至表3的数据以及访谈情况来看，C市B区检察院附条件不起诉案件的办理情况有三个特点。

　　首先，附条件不起诉适用比率远远高于成年人案件的不起诉率。从上述列表数据可以看出，C市B区检察院普通刑事案件的不起诉率分别为4.22%、4.13%、3.91%、3.74%，年平均值仅为4%；未成年人刑事案件的不起诉率分别为16.42%、32.73%、16.39%、13.79%，年平均值为19.83%；未成年人附条件不起诉占不起诉的比率分别为36.36%、22.22%、20%、12.5%，年平均值为22.77%。2012年至2015四年间，C市B区检察院未成年人不起诉率和附条件不起诉适用率的年平均值分别是普通刑事案件不起诉率的近5倍和6倍。可见，C市B区检察院较好地落实了对未成年人“慎诉”的原则。

　　其次，适用附条件不起诉的案件绝对数量少、适用率低，且有持续走低趋势。C市B区检察院未检科在2012年全年不起诉11人，其中4人适用附条件不起诉，占未检科不起诉人数的36.36%；2013年不起诉18人，是2012年不起诉人数的近2倍，但是适用附条件不起诉的人数却依然为4人，比率降至22.22%；2014年不起诉人数10人，适用附条件不起诉2人，比率继续下降至20%；2015年，附条件不起诉适用的数量和比率继续走低。

　　最后，未检部门检察人员[2]存在理念误区，对于适用附条件不起诉制度的积极性不高。经过走访和访谈C市B区检察院未检科以及C市未检部门检察人员，发现未检部门办案人员对适用附条件不起诉制度的积极性并不高。原因为一年以下的罪行条件限制过严，且难以预判；相应的考察帮教条件不具备，特别是对于外来人员，考察帮教措施无法落实；要经过检察委员会讨论，程序繁琐；案多人少，没有时间和精力推动该项工作；与相对不起诉（酌定不起诉）的适用存在交叉。而酌定不起诉程序较为简单，未检部门检察人员宁可选择酌定不起诉也不愿选择附条件不起诉。

二、附条件不起诉制度在C市B区取得的效果

　　从制度的内在逻辑和理论阐释的角度来说，附条件不起诉制度在《新刑诉法》中得以确立，“有助于未成年犯罪嫌疑人的人格矫正，促使其尽快、顺利地回归社会，有助于维护家庭和睦与社会稳定，同时也符合诉讼经济、程序分流的目的”。[3]此外，附条件不起诉制度还具有与起诉便宜主义相契合、符合刑法谦抑性和“慎刑”思想、体现恢复性司法理念等价值和意义。[4]从司法实践的角度来看，附条件不起诉制度在C市B区的运行也取得了较好的法律效果、社会效果和政治效果。

　　（一）有助于未成年犯罪嫌疑人的人格矫正

　　从C市B区的未成年人犯罪案件来看，较多的案件是未成年人因为打游戏输而抢劫、因为同学劝架而殴打致伤、因为看到他人手机新而抢劫，这些案件鲜明地反映了未成年人在思考方式、心智方面的不成熟。未成年人心智不成熟容易做出极端行为是不利的一面；但是，也正因为如此，他们的可塑性较强。因此，在立法机关规制、司法机关处理未成年人刑事案件时，均需要将社会人格事实和案件行为事实并重考虑，[5]《新刑诉法》中“未成年人刑事案件诉讼程序”的设立可以说为人们关注未成年人的社会人格事实提供了良好的契机。

　　附条件不起诉制度的设立，就是强调在关注未成年人社会人格事实的基础上，对其进行人格矫正，落实教育、感化的方针，同时也是对未成年人“践习许可”[6]的法律政策回应。因为许多未成年人犯罪是在正常的成熟化进程中得以解决的，且成长是从不可避免的错误中习得的进程。在附条件不起诉制度中，让未成年犯罪嫌疑人参与其中，特别是参与到各方的互动中来，与被害人面对面沟通，让他亲身体会到、认识到自己的错误行为对他人和社会所带来的伤害，通过真诚道歉、积极赔偿，获得被害人及社会的谅解。特别是让未成年犯罪嫌疑人通过有担当、负责任的具体行动，以及其内心深处的真诚悔过和自我谴责，达到更深刻的感悟反省，实现自我救赎和人格完善。这样的悔罪效果才是最真诚、最持久的。从另一方面来说，对轻微犯罪特别是未成年人的轻微犯罪进行起诉，进而实行监禁，并不是特别预防的有效手段，也不符合教育刑的手段和目的。在未成年人人格塑造和社会化的关键时期，将其提起诉讼甚至是对其监禁，一方面有“交叉感染”的危险，另一方面也给未成年犯罪人贴上了抹不去的“犯罪标签”。附条件不起诉制度的设立，符合刑法的谦抑性原则，通过设置一定的考察条件，给予其改过自新的机会，作非犯罪化处理，这对于其人格矫正往往能取得更好的效果。

　　在C市B区适用附条件不起诉的11人当中，其中有8人已通过考察，另外处于考验期的2人也表现良好。在这些犯罪未成年人中，他们看到被害人的伤情、处境、犯罪行为给被害人造成的严重后果后，均表示后悔；他们通过不断自我反省和检察机关、家庭、社区的帮教，在考验期内均形成了遵纪守法、努力学习、热爱劳动、尊敬师长、团结同学的良好品行。

　　（二）有利于社会和谐稳定和矛盾化解

　　在附条件不起诉制度中，将未成年犯罪嫌疑人和被害人的意见都纳入考虑范围，并建立在犯罪嫌疑人悔过的基础上，无疑有利于社会矛盾的化解，修复未成年犯罪嫌疑人所破坏的其与被害人或社会之间的关系，从而稳定社会秩序。因为法律秩序也是和平秩序，如果能为热爱和平而放弃好的法律，法律秩序就会在某些琐碎案件中发挥重要作用。[7]首先，从未成年犯罪嫌疑人家庭的角度来说，未成年犯罪嫌疑人是每个家庭的希望，其成长和发展关系到家庭的圆满幸福，也关系到国家和社会的未来，不直接给违法犯罪的越轨少年犯罪人贴上犯罪标签，而是通过附条件不起诉这一制度设计帮助其顺利回归社会，显然对未成年犯罪嫌疑人自身和对其家庭都是至高的“福利”。其次，从被害人的角度来说，[8]被害人是受犯罪行为直接侵害的人，也是刑事诉讼保护的中心人物，刑事司法必须考量被害人及其亲属的感情。然而在传统的司法过程中，一旦公权力介入，公权关注于追究犯罪人的刑事责任，往往忽略被害人。但是，未成年犯罪嫌疑人被判处刑罚后，被害人却难以获得精神上的抚慰和物质上的赔偿。刑事案件一旦进入公诉程序，被害人的损失只能通过刑事附带民事诉讼来主张，而刑事附带民事案件只赔偿直接物质损失，不赔偿死亡、残疾、精神损害，无法弥补被害人的间接物质损失，更无法补偿被害人的精神损害。而附条件不起诉制度则通过鼓励未成年犯罪嫌疑人真诚悔过、向被害人赔礼道歉、赔偿损失的方式，使受害方获得了与加害方直接对话的机会，受害方有权提出他想要获得的赔偿，检察机关可以将受害方提出的条件考虑为执行附条件不起诉制度的附加条件；而未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人为了争取不被提起诉讼进行审判，不被贴上犯罪的标签，往往会主动与被害人沟通，积极赔偿，争取被害人的谅解。被害人在这样的司法过程中能充分感受到被重视和尊重，有利于弥补其被损害的物质利益，平复精神伤害，免除诉累，因为“对被害人心理进行的研究发现，被害人有比惩罚被告人和获得赔偿更大的愿望，那就是受到尊重的愿望和参与刑事司法的愿望”。[9]这种建立在通过沟通形成一定程度共识基础上的附条件不起诉制度显然有助于减少当事人之间的冲突，修复社会关系，维护社会的和谐稳定。它从社会整体的视角出发，不再仅仅关注对犯罪人的责任追究，而是升华到对社会良性关系的追求，照顾到被伤害的一方，使原本冷冰冰的刑事司法具有了人文关怀的色彩。这对社会矛盾的化解、社会关系的修复和稳定秩序的构建无疑起到了重要作用。

　　C市B区适用附条件不起诉的11名未成年犯罪嫌疑人，均积极参与到与被害人、检察机关的互动中来，虽然后来1人因严重违反规定被提起公诉，但是其被提起公诉是因为吸食毒品，而不是进一步侵犯他人。在这些附条件不起诉案件中，被害人均得到了来自未成年犯罪嫌疑人及其家庭的赔礼道歉、感谢和物质赔偿，被害人受到了相应的尊重，而不是由诉讼审判所带来的两家人的隔阂甚至仇恨；未成年犯罪嫌疑人则仍处于社会之中，家庭生活和学习不受影响，避免了交叉感染的恶果以及父母与子女不能相见的痛苦，其真切感受到了被害人的宽容、法律的温情、检察机关和社会的关爱，并采取实际行动予以回报。

　　（三）有利于节约司法资源

　　附条件不起诉制度在节约司法资源、减少诉讼成本、降低司法机关特别是审判机关工作压力以及刑事执行机关的工作压力上起到了一定的作用。因为适用附条件不起诉制度，可以“使一部分符合起诉条件但犯罪较轻的未成年犯罪嫌疑人得以通过在一段时限内履行适当义务的方式，在起诉环节终止刑事诉讼，这无疑将一定程度上减少进入法院审判程序的未成年人犯罪案件，有利于实现未成年人犯罪案件的轻重分流”。[10]相应的，这一部分案件也将不再被科处刑罚，减少了监狱执行等刑罚执行环节的资源投入。所以，适用附条件不起诉制度可以使得一部分案件免于进入审判以及其后的执行程序，有利于节约司法资源。当然，这一效果也与其诞生时所肩负的使命相符，[11]因为设置附条件不起诉制度“有利于诉讼经济”，它“减轻了司法对轻微案件的负担，便可投入更多力量慎重处理重大案件”。[12]当然，有一种观点认为，附条件不起诉只是将原本归属于法院的工作量转移到检察院来，实际上并没有节约司法资源，因为附条件不起诉制度虽然可能使进入法院审判阶段、执行阶段的未成年人犯罪案件数量减少，但是附条件不起诉案件不但需要调查案件事实，还要针对未成年人的人格进行广泛的社会调查，后期还要进行考察帮教，这必然大大增加了检察院的工作量，因此，总体的工作量非但没有减少反而有所增加。[13]这种观点仅从检察机关的角度来看问题，忽视了附条件不起诉对审判环节、关押环节、刑罚执行环节及对整个刑事制度的意义。从执行环节的一个数据来看，仅仅是2002年之前，关押一个犯人每年就要投入1万元以上的花费，[14]且统计表明，监禁刑的花费较大，相反，非监禁刑的花费则较少。[15]

　　经对C市B区的附条件不起诉案件进行走访，司法机关特别是法院和刑罚执行机关普遍表示，未成年人犯罪附条件不起诉制度，减少了审判和执行的工作量。检察机关则认为，在未成年人附条件不起诉案件中，确实增加了他们社会调查、后期帮教的工作量，但是这一工作量并没有使他们感受到太大压力。社会调查多数由当地司法局去做，后期帮教则动员了学校、社区等广泛的社会力量。虽然无法对附条件不起诉案件的具体花费进行精确的数字计算，但是毫无疑问的是这些案件均未花费审判机关和刑罚执行机关的时间和物质投入。将这些案件分流，为检察机关、审判机关、执行机关应对重大疑难案件节省了时间、人力、物力和财力。可见，未成年人犯罪案件附条件不起诉制度的适用，不只是在金钱花费上为司法机关和刑罚执行机关节约了开支，更重要的是为这些机关节省了时间和精力，在更广泛和更深远的意义上说，有利于节约司法资源。

三、附条件不起诉制度适用率低的原因分析

　　附条件不起诉制度在C市B区实施以来，取得了较好的效果，受到了民众特别是多数的未成年犯罪嫌疑人及其亲属、大部分被害人等的好评。但是，该制度在实践运行中也暴露出了适用的绝对数量少、适用率较低，适用的积极性不高等问题，而适用率低是其中较为突出的问题。当然，适用率低这一问题不但具有突出性，更具有普遍性，并不是C市B区所独有，如北京市2012年案件中理论上符合附条件不起诉的案件占42.9%，而实际上只有4%的案件适用了附条件不起诉；[16]截至2013年6月底，西部某省100多个基层检察院及10余个地级市检察院只对20余位未成年人适用了附条件不起诉。[17]通过走访座谈，以及对该制度本身进行分析发现，导致该制度在实践中适用率低的原因是多方面的，既有制度自身的原因，也有外部环境的原因；既有客观原因，也有主观原因。

　　（一）制度自身原因

　　附条件不起诉制度适用难的制度自身的原因主要包括适用范围窄、与酌定不起诉界限不清、考察帮教体系不完善等，对此，有人已经提出了批评意见。[18]这些原因，从理论演绎的角度来说确实不同程度地存在。可以说，附条件不起诉制度在司法实践中适用的绝对数量少和适用率低的主要原因应归结于在适用该制度过程中出现了问题，即外部原因是造成适用难的主要因素。这不仅仅是因为“法律不是嘲笑的对象”，[19]而且是因为鲜活的司法实践给我们提供了有力的例证。如在作为考察对象的C市B区，在2013年至2015年三年间，检察机关未检部门共受理审查起诉未成年人刑事案件174人，起诉138人。被起诉人员中涉嫌罪名为《刑法》第四、五、六章规定罪名的人数为108人，法院判决1年有期徒刑以下刑罚的为63人，占该三类犯罪起诉人数的58.33%。可以看出，起诉的人员中一半以上的人员可以适用附条件不起诉。但是现实的情况却是，在2013年到2015年间，附条件不起诉的适用率在C市B区仅为4.02%；再如，2011年北京市海淀区人民检察院共受理未成年人犯罪刑事案件230件303人，其中有170人被判处1年有期徒刑以下刑罚，符合适用附条件不起诉的案件占56.11%，然而2012年半年内该院的附条件不起诉率仅为2.3%。[20]因此，过多地将适用绝对数量少、适用率低的原因归结于法律规定本身并不符合司法实践的真实情况，从外部环境寻找原因不失为解决问题的有效途径。

　　（二）外部环境原因

　　1.理念上存在偏差。法律制度需要人来执行，而理念是行动的先导。因此，对附条件不起诉在司法实践中适用难问题的分析，首要切入点应是未检部门检察人员的理念。在走访座谈中发现，部分未检部门的检察人员对附条件不起诉制度的认识存在观念上的偏差，他们认为“附条件不起诉的本质是保护未成年犯罪嫌疑人的权益，但是并不是唯一的方法，酌定不起诉也可以达到同样的效果，因为附条件不起诉考察过后我们用的还是酌定不起诉，但是酌定不起诉的程序要简单得多”；[21]附条件不起诉需要后期的考察帮教，且后期的考察帮教要投入大量的时间和精力；对附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人的后期行为无法预判，而一旦犯罪嫌疑人重新犯罪，就会受到社会群众和公安机关的非议，被认为适用不当，个别案件甚至被误解为有“人情作祟”，压力较大。当然，检察人员对该制度适用积极性不高这种情况，不仅在C市存在，在北京市、[22]四川省资阳市等地同样存在。[23]

　　从上述情况可以看出，部分未检部门检察人员的法治化、现代化理念尚未完全树立，对附条件不起诉的适用存在理念上的偏差，主要表现为：一是人权保障特别是对犯罪未成年人人权保障的观念尚未完全确立。我国《新刑诉法》明确规定了尊重和保障人权，在未成年人犯罪领域，明确规定办理未成年人犯罪案件应当坚持“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，在立法层面宣示了未成年人刑事司法观念应当由“惩罚”转向“关爱”，附条件不起诉制度便是鲜明的体现。然而，部分未检部门检察人员并未在思想意识中确立这一原则，而是基于所谓的“趋简避繁”的人性本能和“有罪必惩”的惩罚、报应理念办理未成年人犯罪案件，不愿甚至是排斥适用附条件不起诉制度，忽视对犯罪未成年人的人权保障。二是“慎诉”的刑事政策理念落实不到位。1992年最高人民检察院便提出了对未成年人犯罪“可诉可不诉的不诉”的方针，体现了对待未成年人犯罪是否起诉时应坚持必要性原则和比例原则，最大限度保护未成年犯罪嫌疑人。经过多年的发展，逐渐形成了“慎诉”的刑事政策理念，附条件不起制度正是这一刑事政策的立法体现。但是，部分未检部门检察人员并未切实贯彻落实这一政策，依然保持着报应和惩罚的思想，在诉与不诉的裁量上将未成年人犯罪与成年人犯罪同等看待。三是消极执法、“变通”执法的思想依然存在。依法履职、规范执法应当是检察人员的必备素质，我国《新刑诉法》和刑诉规则均规定了附条件不起诉制度，检察人员应心存正义对该制度进行科学理解，不折不扣地执行之。然而，部分未检部门检察人员却故意曲解法律规定，认为“可以”适用附条件不起诉就是“可以适用也可以不适用”，将法律的提示性规定曲解为选择性规定。有的将符合附条件不起诉制度的案件作为酌定不起诉处理，或者作出起诉决定，不顾甚至故意规避“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”原则。

　　2.考核设计不合理。虽然说在实践中基于对人性的考虑，往往会设置一定的考核标准来拘束司法者以使其尽职尽责地公正司法，但是，考核标准的设计必须遵循司法规律，必须有利于推进法治的进步和公平正义的实现。在走访中发现，C市公安机关对起诉数和起诉率进行下任务、排名次的考核，考核在末尾的单位负责人要在全市办案单位负责人大会上作检讨，并且影响优秀的评定、进一步的升职等一系列切身利益；局里考核下属的派出所和支队，派出所和支队领导便考核办案民警。这种对起诉数、起诉率的考核导致公安机关想方设法促成甚至“逼迫”检察机关对案件进行起诉。同时，C市检察机关对其辖区的区、县基层检察机关进行捕后不诉率的考核，且对不起诉率的考核不问不起诉原因、不看不起诉种类，只要批准逮捕的案件出现不起诉的情况，就要对基层检察机关进行扣分，进而影响对检察长业绩的评价，这就导致一旦未成年犯罪嫌疑人被批准逮捕，检察机关内部就要求未检部门起诉。为应对考核，公安机关和检察机关内部对未检部门形成了双重压力，强大的压力导致未检部门适用附条件不起诉存在较大阻力。[24]

　　3.社会支撑体系不健全。附条件不起诉制度需要对未成年涉罪人员进行考察，其主体是人民检察院。但是，未检部门人少、案多、事杂，而且有为数不少的检察机关并没有设置专门的未检部门办理未成年人案件。从事未检工作的检察人员满负荷运转，既要办理未成年人批捕案件，又要办理未成年人起诉案件，各种文书制作、培训教育、调研写作、数据统计、考核报送、法制宣传、会议等接连不断，再加上繁杂的案外事务，无力分身，使得跟踪帮教工作无法深入，司法实践中有相当数量的未检部门检察人员排斥附条件不起诉的适用。尽管《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第496条第2款规定了人民检察院可以会同未成年犯罪嫌疑人的监护人、所在学校、单位、居住地的村民委员会、居民委员会、未成年人保护组织等的有关人员，定期对未成年犯罪嫌疑人进行考察、教育，实施跟踪帮教。但是，相关的法律制度并没有赋予这些人员考察的主动权，更没有规定相应的责任。在没有主体责任的义务规制之下，很多单位对此置之不理，或者出工不出力。此外，当今社会已不是费孝通先生所描述的人们被死死地捆在土地之上的乡土社会，人员的流动性非常大，许多城市中的涉罪未成年人多数为外来人员。[25]对于这类人员，在国家和社会合作共治体系不健全甚至是缺失的现状下，不管是回户籍地帮教还是在犯罪地帮教都存在较大困难。在考察帮教体系不健全的情况下，显然使得附条件不起制度的适用范围被压缩，也造成了对流动的未成年犯罪嫌疑人的不公正待遇。

四、附条件不起诉制度的完善构想

　　（一）适时完善法律规定

　　前已述及，法律不是嘲笑的对象，而且附条件不起诉制度适用难问题的原因主要在于司法实践这一外部环境。然而，作为一项符合世界潮流，体现人权保障，关爱未成年人的司法制度，其本身存在的不完善之处也不能被视而不见。从长远的角度来看，应对该制度从以下两个方面进行进一步的完善。

　　一是适度扩大适用范围。附条件不起诉的适用范围不宜过窄，如今推行附条件不起诉的国家基本上没有限定适用主体，在适用的犯罪类型上的限制也较少，在刑罚上一般适用于可能判处三年以下有期徒刑的轻罪,但也不绝对排除重罪。虽然立法者在立法设计附条件不起诉制度时已经考虑了扩大适用范围的建议，但是出于对扩大适用范围可能带来不良后果的考量而没有采纳相关建议，[26]但这只是出于对目前状况的考虑，从长远来看，需要在借鉴域外法律制度[27]并总结国内实践经验的基础上，适时扩大附条件不起诉的适用范围。因为在适用范围上的扩张，不但具有理论论证的支撑，更有试点期间司法实践的支撑。在《新刑诉法》出台附条件不起诉制度之前，我国各地检察机关在试点过程中，将附条件不起诉制度适用于除了未成年人之外的在校学生、盲聋哑人、60周岁以上老年人等主体，[28]将刑罚条件划定为可能判处3年以下有期徒刑、拘役、管制，个别检察机关还将其推广适用到故意伤害致人重伤、故意伤害致人死亡等重刑案件。[29]

　　二是进一步厘清与酌定不起诉的关系。在附条件不起诉和酌定不起诉存在交叉的状况下，宜首先选择酌定不起诉，其次再考虑附条件不起诉。即“只有不能直接作出相对不起诉决定的，才考虑适用附条件不起诉，如果案件符合适用相对不起诉的条件，应当优先考虑适用相对不起诉”。[30]确立这一原则，也符合2012年10月最高人民检察院出台的《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》的相关规定，即在既可以适用附条件不起诉也可以适用相对不起诉时，优先考虑适用相对不起诉。当然，利用上述适用原则来解决两者之间的交叉问题只是权宜之计，对两者进行范围的厘定则是符合法治的明智之举，因此，未来修法需要解决这一问题。

　　（二）树立法治化、现代化理念

　　未检部门检察人员必须转变观念，在办理未成年人犯罪案件时树立法治化、现代化的理念，特别是在对待具有多重价值的附条件不起诉制度的适用方面，应全面认真贯彻人权保障原则，秉承“慎诉”理念，心存正义科学地解读法律规定，切实履行法律赋予的权力和职责。只有检察人员从主观上改变偏差的观念，扭转不科学的理念，才能在适用附条件不起诉制度中发挥主观能动性，积极思考，变被动为主动，发挥主导作用，使该制度能够有效推进，落在实处。树立法治化、现代化理念，具体有以下几个维度。

　　一是心存正义合理地、体系性地解释法律规定。必须明确“可以”是立法的倾向性、指示性规定，而不是既“可以适用”也“可以不适用”的授权性、自由裁量性的规范，即未检部门检察人员在非特殊的情况下对凡是符合规定条件的未成年人犯罪就应当适用附条件不起诉，心中必须敬畏法律，必须树立起“以适用为原则，以不适用为例外”的法治化理念。对附条件不起诉条款中的“可以”一词作出上述解释，并不是主观臆断，也不是为了推动该制度的实施而“强词夺理”，而是有着充分的根据。因为《新刑诉法》明确将尊重和保障人权入法，明确了办理未成年人案件的“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，在此基础上设置了附条件不起诉制度，那么对附条件不起诉制度的适用当然应受上述整体理念和方针、原则的制约。显然，只有将“可以”一词解释为立法的倾向性意见、指示规定才符合人权保障的理念和办理未成年人犯罪案件的方针、原则。毕竟“制定法作为一个整体总是要达成某些目的，这些目的弥漫于制定法的各个部分，并赋予其含义。要确定一部制定法的含义，必须将制定法的安排当作一个整体，因为只有作为一个整体，我们才能将制定法看作指向某些总体性目的设计的工具”。[31]

　　二是要有法治梦想和大局观念。有“趋简避繁”思想倾向和现实做法的检察人员必须明白，法治化的实现需要法律人身先士卒，需要法律人的贡献和付出。附条件不起诉制度是一符合法治化发展方向的新鲜事物，需要一个接受的过程，但且不可逆法治发展趋势而为，片面贪图工作上的“轻松”而置法治发展于不顾。从大局整体上来看，虽然“单就检察机关而言，工作量明显加大”，但是不得不说其“在整体上节约了司法成本”，[32]身为公平正义化身的检察人员，必须站在法治化、现代化的历史背景和整体工作格局中考虑问题，而不能将思维和视野仅限于检察环节。

　　三是在实践操作中，建议自上而下地组织专门办理未成年人案件的检察人员参加附条件不起诉以及与此相关的法律制度的专题学习培训，指引和鼓励一线办案检察官正确看待和适用附条件不起诉，使他们从内心树立一种责任感和使命感，要让他们认识到附条件不起诉工作不仅仅是法定职责，更有道义上的责任，本着“以父亲的名义教育未成年人”的原则，[33]将附条件不起诉制度落实到位。通过培训交流使检察官认识到自己的价值，意识到自己正确看待和适用附条件不起诉对保障人权、推动法治的作用。

　　（三）建立科学的考察帮教体系

　　作为附条件不起诉制度的核心环节，考察帮教的意义十分重大，考察帮教是否到位，决定了该制度能否在司法实践中立足生存和发展壮大。做好附条件不起诉的考察工作，需要在检察机关的主导下，加强监护人的管教作用，调动民间力量，利用现有的未成年人保护组织的力量和资源，借鉴“管护教育基地”的有益探索，推动完善现有的考察帮教制度。

　　1.整合资源，与社区矫正体系相衔接。在目前司法资源配置中，检察机关不能像派出所和社区组织那样深入基层，并不具有亲力亲为的职能优势，难以对考察对象进行全面有效的跟踪帮教。目前社区矫正制度日趋成熟，可以利用其现成训练有素的工作人员来合理分担检察官的工作量。社区矫正机构作为教育矫治的专门机构，有能力、有人力、有优势来做附条件不起诉的考察帮教工作。

　　首先，应在法律上明确社区矫正机构的性质和地位。我国目前的社区矫正制度只适用于已决犯，但是，被附条件不起诉人实际上也是达到起诉条件，而且是可能被判处一年有期徒刑以下刑罚的，从法理层面而言，将附条件不起诉考察帮教纳入现有社区矫正机构的工作中是顺理成章的事情。因此，在法律上明确社区矫正机构作为附条件不起诉帮教考察的辅助机构，可以有效减少检察官的工作量，有利于扩大附条件不起诉的适用。

　　其次，完善帮教考察配套机制，让社区矫正机构参与到社会调查中来。社会调查是检察机关决定是否适用附条件不起诉的重要环节，也是制定附加条件和考察帮教方案的基础，必须深入、细致、全面，需要耗费大量的人力，而目前检察机关没有条件耗费大量人力于社会调查环节。那么，耗时费力的社会调查完全可以在检察机关的监督指导下，交由社区矫正机构来完成。社区矫正机构本身就处在社区居民之中，易被居民接受，可以减少犯罪嫌疑人的抵触心理，能够使调查深入、细致、全面，取得事半功倍的效果。

　　最后，建立社区矫正工作监督机制。任何权力的使用，都应该有相应的制约机制，社区矫正机构行使部分检察机关的职权同样应当受到监督。检察机关对社区矫正机构的监督方式，可以通过听取社区矫正机构工作汇报，定期与突击抽查的方式进行。

　　2.引入专业机构进行考察帮教。虽然现有法规规定检察院应挑选具有心理学、教育学、犯罪学、社会学方面知识的检察人员承办未成年人刑事案件，但是半路出家的“半桶水”经验往往不能够处理专业性极强的“心理问题”，附条件不起诉考察帮教更需要心理学、教育学、犯罪学、社会学方面的专家和专业社工的介入。特别需要强调的是，心理学的介入不但对未成年犯罪嫌疑人的保护和矫正具有重要作用，对未成年被害人及其家属弥补心理创伤、对司法人员理解当事人进而提出针对性的建议也具有重要作用。[34]当然，专业力量的介入应该有针对性，针对有必要的个案选择相应的专业人员介入。例如，如果某个未成年犯罪嫌疑人是由于缺乏亲情、心理阴暗扭曲而实施犯罪，那么在对其考察帮教期间邀请心理专家对其进行心理辅导和心灵修复就很有必要。

　　3.建立管护教育基地，平等适用附条件不起诉。司法实践中，在适用附条件不起诉时，在案件管辖地是否有固定住所成为重要的审查考量因素，如果没有固定住所则被判定为外来人员，较为常见的做法是因考察期间无法追踪帮教而排除对其适用附条件不起诉。[35]从有效考察帮教的角度来看，这种做法实属无奈之举。但是，其违背了“法律面前人人平等”的宪法基本原则，不利于平等适用附条件不起诉制度。

　　近年来，各地检察机关尝试建立观护教育基地，[36]将外来未成年犯罪嫌疑人安排在这个基地，解决对其无法开展考察帮教的问题，这样的经验值得推广。检察机关、各级党委和政府可以发动热心公益的企业，鼓励并帮助企业建立观护教育基地。这不仅可以给外来未成年人一个固定住所，得以开展考察帮教，还可以给未成年犯罪嫌疑人提供工作岗位和技能培训，可谓一举多得。为了鼓励企业建立观护教育基地，党委政府应给建立管护教育基地的企业予以税收优惠，对表现优良企业还应该给予精神鼓励和物质奖励，例如进行媒体宣传、大会表彰或者发放财政补贴等。同时，管护教育基地的建设应在现有基础上进行优化升级，国家层面应对各地的管护教育基地进行协调，充分利用“互联网+”的优势，本着有利于未成年犯罪嫌疑人成长、有利于家庭团聚等人性化原则，构建异地帮教、跨区域帮教模式。当然，作为管护教育基地的企业应当保护好未成年犯罪嫌疑人的隐私，不得泄密，保障他们的权利。通过建立观护教育基地的方式，可以有效解决未成年犯罪嫌疑人的工作、生活、考察等难题，有利于附条件不起诉的公平适用，也为外来未成年犯罪嫌疑人提供了改过自新的机会。

　　（四）完善社会支撑体系

　　针对附条件不起诉制度适用积极性不高和支撑体系不足的问题，国家、政府和社会应当给予高度关注，并通过制度设计、教育宣传等为其适用营造良好的社会环境，构建完善的社会支撑体系。

　　在制度设计上，公安机关、检察机关的考核体系必须改变。虽然在实践中流传着“不考核就死，一考核就乱”的言论，但是考核目标的设计必须符合司法规律，必须有利于法治化和现代化的推进，且公安机关和检察机关的考核设计不能“各自为政”，需要在遵循司法规律、有利于实现公平正义和激发工作积极性的前提下，设置相互协调的考核制度，形成考核合力。类似于公安机关起诉数量的考核，检察机关批捕后不起诉率的考核，应当考虑予以取消或至少是对其进行优化，特别是对于未成年人犯罪案件的此类考核，应当取消。因为，该两项考核，直接影响到附条件不起诉的适用，成为该制度适用难的极其强大的阻力。在进一步优化起诉数、起诉率和捕后不诉率的同时，建议设置适用附条件不起诉适用数量和适用率考核，将依法适用数量多少和比率高低纳入评价体系，明确“以适用为原则、以不适用为例外”的政策导向。通过科学合理的考核设计，充分利用考核评价这一指挥棒，形成反面反制和正面引导的双向机制，大力推进附条件不起诉制度在司法实践中适用的强度、力度、广度，以及质量和效果。

　　在参与主体上，单独依靠公安司法机关予以应对已经不现实。特别是面对日益开放、价值多元的当代社会，国家主导的一元化的犯罪治理模式已经难以应付，相反，对犯罪进行有效治理已经到了需要多元参与的时代。犯罪治理的多元参与模式，“关键在于通过培育和发展社会自治，提升社会自身在犯罪治理中的地位和作用，实现国家与社会共治”。[37]对未成年人犯罪的治理和考察帮教也不例外，在公安司法机关大力推进的同时，也需要家庭、学校、社区、企业等相关单位和人员的多方参与。法国所构建的从立法机关到社区、从学校到家庭的严密的青少年犯罪防范体系，可以为我国构建附条件不起诉的社会支撑体系提供有益借鉴。[38]我国也应当通过大力的教育宣传和积极探索，在全社会形成对适用附条件不起诉制度的接纳和推崇的氛围，为检察机关适用该制度创造良好的社会环境；同时，依托社会资源建立起帮教未成年犯罪嫌疑人改过自新的全员参与模式，形成国家与社会合作共治。

【注释与参考文献】

　　[1]全国人大常委会法制工作委员会刑法室编：《〈关于修改中华人民共和国刑事诉讼法的决定〉条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2012年版，第331页。

　　[2]有些地方的检察机关尚未设置专门的未检部门，但为表述方便，文中“未检部门检察人员”包括尚未设置专门的未检部门但办理未成年人犯罪案件的检察人员，下同。

　　[3]陈光中：《刑事诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2013年版，第402页。

　　[4]刘浪、景孝杰：《附条件不起诉制度的构建》，载《华东政法大学学报》2010年第5期。

　　[5]高维俭教授将少年刑事案件事实分为社会人格事实和在案行为事实，并认为传统刑事法将眼光基本停留于犯罪现象的层面，片面地注重在案行为事实。参见高维俭：《社会人格调查报告制度论要》，载周军、高维俭主编：《未成年人刑事检察制度研究》，中国检察出版社2014年版，第177页。

　　[6]［美］富兰克林·E．齐姆林：《美国少年司法》，高维俭译，中国人民公安大学出版社2010年版，第20-28页。

　　[7]［德］拉德布鲁赫：《法学导论》，米健、朱林译，中国大百科全书出版社1997年版，第129页。

　　[8]也有无被害人犯罪，前已述及，不再赘述。

　　[9]张吉喜：《论被害人影响陈述制度》，载《法商研究》2015年第3期。

　　[10]金园园：《充分发挥检察职能作用强化附条件不起诉制度建设》，载《人民检察》2014年第5期。

　　[11]陈光中、张建伟：《附条件不起诉：检察裁量权的新发展》，载《人民检察》2006年第4期。

　　[12]［日］田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪、张凌、穆津译，法律出版社2000年版，第102-103页。

　　[13]陈晓宇：《冲突与平衡：论未成年人附条件不起诉制度》，载《中国刑事法杂志》2012年第12期。

　　[14]毛磊：《刑事犯罪走势前瞻》，载《人民日报》2001年8月8日第9版。

　　[15]吴宗宪：《社会力量参与社区矫正的若干理论问题探讨》，载《法学评论》2008年第3期。

　　[16]程晓璐：《附条件不起诉制度的适用》，载《国家检察官学院学报》2013年第6期。

　　[17]张鸿巍：《花殇·诉痛：未成年人附条件不起诉之忧思》，载《青少年犯罪问题》2013年第6期。

　　[18]张中剑：《检视与完善：我国未成年人附条件不起诉制度若干问题探讨》，载《中国刑事法杂志》2013年第7期。

　　[19]张明楷：《刑法格言的展开》，北京大学出版社2013年版，代序第1页。

　　[20]黄洁：《程序复杂附条件不起诉遭“冷落”》，载《法制日报》2013年5月9日第5版。

　　[21]此点是作者在C市检察机关进行走访座谈时部分检察人员的说法。

　　[22]从北京市提供的数据来看，理论上讲，未成年人犯罪中40%的案件符合适用附条件不起诉制度，但现实的适用率仅为4%。参见程晓璐：《附条件不起诉制度的适用》，载《国家检察官学院学报》2013年第6期。

　　[23]四川省资阳市人民检察院课题组：《附条件不起诉制度的实证考察、适用及规范》，载《中国检察官》2012年第4期。

　　[24]关于考核导致适用率低的问题，也是一个较为普遍的现象，学界已对此进行了批判，详见胡印富、唐澜：《未成年人附条件不起诉制度的实践困境与理论进路》，载《北京政法职业学院学报》2014年第2期。

　　[25]如北京市未成年人犯罪中，外来人员占80%左右。参见程晓璐：《附条件不起诉制度的适用》，载《国家检察官学院学报》2013年第6期。

　　[26]黄太云：《刑事诉讼法修改释义》，载《人民检察》2012年第8期。

　　[27]柯葛壮、张亚杰：《论附条件不起诉适用范围的界定和实务运作》，载《犯罪研究》2013年第6期。

　　[28]叶成国：《附条件不起诉制度实证研究——温州市检察机关附条件不起诉试点工作调查报告》，载《西南政法大学学报》2011年第5期。

　　[29]李继华：《不起诉的实体根据研究》，中国检察出版社2013年版，第284-288页。

　　[30]彭智刚、王珊珊：《附条件不起诉制度的缺陷分析及完善》，载《中国司法》2013年第9期。

　　[31]［美］罗伯特·萨默斯：《大师学述：富勒》，马驰译，法律出版社2010年版，第206-207页。

　　[32]杨飞雪：《未成年人司法制度探索研究》，法律出版社2014年版，第89页。

　　[33]熊谋林等：《未成年人犯罪与矫正实证研究——以成都市温江区为例》，载《青少年犯罪问题》2014年第2期。

　　[34]李振林：《少年司法的心理学援用》，载《青少年犯罪问题》2015年第1期。并且，对于如何将心理学引入少年司法，司法实务者提出了具体的建议；虽然文章是针对性侵未成年人案件，但其原理具有普遍性的指导意义。参见吴巧新、王英：《性侵未成年人案件办理之心理学方法引入》，载《青少年犯罪问题》2015年第1期。

　　[35]谢登科：《集权与制衡：论附条件不起诉中的权力配置》，载《中南大学学报（社会科学版）》2016年第1期。

　　[36]司左军：《附条件不起诉监督考察工作规范化探究》，载苗生明、叶文胜主编：《附条件不起诉的理论与实践》，法律出版社2015年版，第135-137页。

　　[37]冯卫国：《寻求更加有效的犯罪治理——走向国家与社会合作共治》，载《甘肃理论学刊》2015年第1期。

　　[38]汪娜：《法国青少年犯罪预防措施及其借鉴》，载《青少年犯罪问题》2012年第5期。

{1}［美］富兰克林·E．齐姆林：《美国少年司法》，高维俭译，中国人民公安大学出版社2010年版。

　　{2}苗生明、叶文胜：《附条件不起诉的理论与实践》，法律出版社2015年版。

　　{3}杨飞雪：《未成年人司法制度探索研究》，法律出版社2014年版。

　　{4}熊谋林等：《未成年人犯罪与矫正实证研究——以成都市温江区为例》，载《青少年犯罪问题》2014年第2期。

　　{5}汪娜：《法国青少年犯罪预防措施及其借鉴》，载《青少年犯罪问题》2012年第5期。

　　{6}刘学敏：《检察机关附条件不起诉裁量权运用之探讨》，载《中国法学》2014年第6期。

　　{7}杨建、金小红：《流动青少年犯罪类型的社会学解读：社会冲突论的视角》，载《青少年犯罪问题》2013年第1期。