【作者简介】刑事司法学院2015级诉讼法学专业硕士研究生

【文章来源】《黑龙江省政法管理干部学院学报》2016年第6期

【内容提要】申诉权是公民的一项重要权利，但在司法实践中却出现了申诉乱、申诉难和再审改判难等一系列问题，不但侵犯了当事人的人权，同时也对我国的司法公信力以及国家形象带来了负面影响。因而首先有必要在最高人民检察院以及省一级的人民检察院的申诉部门设立专门的申诉案件审查委员会，专门负责审判监督程序的申诉审查工作，并且通过建立申诉案件立案登记制、听证审查程序等途径完善申诉案件的审查程序，最后辅以律师代理与法律援助制度。

【关键词】申诉权，审判监督，申诉审查，再审，听证审查程序

一、问题的提出

　　申诉可谓是我国公民在寻求自身权利救济时一条十分重要的救济途径。从现行的刑事诉讼法来看，以诉讼阶段为依据，按照申诉对象的不同，我国刑事案件的申诉可以大致划分为关于侦查决定的申诉、有关检察决定的申诉和关于生效判决裁定的申诉三类。现实中以第三类申诉为多，并且该类申诉作为发现并纠正刑事生效裁判错误的一个重要途径，与维护当事人的合法权利和保障司法公正等价值理念有着密切的联系。然而从司法实践来看，却出现了申诉乱、申诉难和再审改判难等问题，一些本应在诉讼阶段解决的案件被推向信访途径，涉诉信访以及缠诉等问题频发，甚至出现了诸如杜培武案、佘祥林案等一系列恶性冤假错案，这些案件不但严重侵犯了当事人的人权，同时也对我国的司法公信力乃至国家形象都带来了不少负面影响。而申诉审查程序作为申诉程序的开端，是从浩如烟海的申诉案件中过滤、甄别出可能的冤错案件的最为重要一环，可谓掌握着已决案件进入纠正程序的钥匙。因而在此本文所主要关注的是第三类申诉案件，并试图从该类案件的审查程序出发推动上述社会问题的解决。

二、我国刑事案件申诉审查程序的运行现状

　　对于审判监督程序的申诉来说，从现行法律、司法解释和高检规则的规定来看，该类申诉在审查程序上缺乏相对明确具体的规定、刑诉法解释和最高检的规定上存在差异，并且这些规定的可操作性也存在一定的疑问。而从司法实践来看，也并未发挥出其应有的过滤冤假错案、使申诉者申冤维权的作用。从现实情况来看，大多数的冤假错案更多地是通过“亡者归来”、“真凶出现”等偶然现象得到的纠正。而上访、缠访的频发也在一定程度上反映了上述问题。

　　(一)申诉审查的主体

　　从申诉审查的主体来看，我国采取的是一种“法院+检察院”的模式，即由各级人民法院设立的申诉部门和人民检察院内部刑事申诉检察部门来负责申诉案件的审查。此种模式应用于司法实践中主要存在两个弊端：首先，此种模式在实质上为一种自我纠错模式，主要还是由当年的办案机关或其上级机关来负责案件的处理工作，很大程度上还是由案件的终审法院及其同级的检察院来决定再审程序的启动，这些办案机关本身就与案件存在着千丝万缕的利害关系，而且基于办案人员自身的趋利避害的本能以及一旦认定为错案之后所可能带来的办案人员的责任、司法机关所需承担的国家赔偿的责任和司法机关自身的业绩考核指标的下降等风险，上述申诉行为很难引发后续的立案复查乃至审判监督程序，即便是进入申诉审查(复查)环节，复查部门能否秉持一种客观中立的审查态度也是存在一定疑问的。并且法律并没有规定检察院和法院在该类申诉案件上职权分工，而从已知的错案纠正程序来看，再审复查的主体不仅包括检法两家，还包括公安机关和政法委等十几个单位的共同参与，此种“多龙治水”的模糊职权模式很可能带来相互推诿、程序不规范等问题，同时也会对再审案件的启动带来不小的障碍。

　　(二)具体的申诉审查程序

　　而从申诉审查的具体程序来看，在法律规定上，人民法院的申诉审查与人民检察院的复查工作存在着一定的差异，需要分开讨论。对于人民检察院复查刑事申诉案件的程序来说，通过对2014年最高人民检察院印发的《人民检察院复查刑事申诉案件规定》的分析，可以将当前人民检察院复查刑事申诉案件的流程归纳为下图：

　　图1人民检察院复查刑事申诉案件的流程[1]

　　除此之外，2011年的时候最高检还通过《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》等法律文件以及各地具体的司法实践探索出了申诉案件的听证制度，这一模式加强了司法机关申诉审查程序的透明性，有助于通过程序的公开公正来推动实体正义的实现。并且赋予申诉人一定的程序参与权，有助于帮助申诉人更充分地认识事实、证据以及法律依据，消除申诉人对司法机关的信任危机和不满情绪，推动反复申诉、重复上访等社会问题的解决。但与人民检察院的规定不同的是，人民法院并没有通过一个单独的法律文件对申诉案件的审查程序进行规定，其审查的流程主要规定在《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第371条～第377条以及第545条。审查事由也与人民检察院的抗诉条件基本一致，规定于刑诉法第242条以及刑诉法解释第375条。从现行法律来看，没有关于申诉审查的具体程序的规定，而法院在实践中的做法也往往突破了上述规定。

　　(三)我国现行申诉审查程序中存在的问题

　　1．申诉立案难，申诉者在提出申诉请求时其申诉材料首先需要经过是否符合立案条件的审理，然而从法律的现有规定来看，我国申诉案件的立案条件与再审的启动标准存在一定的重合，有些办案人员将该条件限制的过高，致使许多案件在开始阶段就无法进入立案程序，更不用说后续的再审程序。

　　2．书面审查，从现有法律规定来看，尽管有申诉听证制度的试行，但大多数案件的申诉审查程序还是一种书面审查模式，申诉方的程序参与权受到严格限制，审查程序本身秘密进行，带有一种浓厚的行政审查色彩。

　　3．启动再审的标准不够明确，易被过高解释。首先需要明确的是启动再审的标准应与再审改判的标准不同，然而在司法实践中，一些司法人员为了将某些案件排除出再审程序外，在审查案件时往往将标准解释的过高，甚至会限制为必须达到确实充分的定罪程度。然而对于《刑事诉讼法》第242条和刑诉法解释第375条，笔者认为更合理的解释应为，在事实层面，“确有错误”应当解释为任一事实的认定确有错误即可，而对于“证据缺陷”则只要达到证据不确实、不充分即可，而并不需要达到所谓“优势证据”和“证据确实充分”的证明标准，并且从实践情况来看，绝大多数的申诉者也很难提出所谓“新的证据”。

　　4．律师参与和法律援助不足。从司法实践来看，绝大多数的申诉者在申诉审查阶段并无辩护律师，而这不仅是受申诉者自身的经济条件所限，同时也是许多辩护律师不愿代理申诉案件而相关的法律援助资源又很匮乏所致。

三、我国刑事案件申诉审查程序的建构

　　在中央提出“落实终审和诉讼终结制度、实行诉访分离、保障当事人依法行使申诉权利”的改革意见这一司法改革的大背景下，为了适应司法改革的要求，我们需要对现有的申诉审查程序乃至整个再审程序进行一定的调整和改革。基于上文的分析，在此笔者提出如下几点思考与建议。

　　(一)申诉审查机构的设计

　　从各国的司法实践来看，对于申诉审查机构来说，主要有三种模式，即司法机关型、独立机构型和民间团体型三种。而司法机关型按照具体行使权力的司法机关的不同又可以划分为“法院型”和“法院+检察院型”，归纳为下图：

　　图2申诉审查机构的三种模式

　　通过对以上三种模式的比较分析，我们不难发现，司法机关型审查模式的应用较为广泛，并且具备成本低和高效便捷的优点，但是从该制度的实际运作来看还是难逃自我纠错模式下的运动员兼裁判员的弊端，会引发公众对其决定公正与否的质疑。而独立机构型和民间团体型的两种审查模式虽然不能直接开启再审程序，但是从其实际效果来看，还是起到了过滤冤假错案的功能，缓解了英美上诉法院的工作压力。通过对这两种模式的对比分析，我们又可以发现，独立机构模式相较于民间团体型又具备一定的优势。以英国的刑事案件复查委员会为例，作为独立的半官方机构，尽管该委员会的成员并非国家工作人员，但却拥有法定的广泛的调查权和国家的财政支持，经该委员会审查后的案件，其申诉被上诉法院驳回的概率将会被极大降低。与之相反，美国的无辜者计划主要为民间团体在实际运行，其地位只相当于辩护律师，考虑到其实际的运行成本，该计划往往只会代理个别的冤家错案，难免会遗漏一些难度较大的案件，并且中国的民间团体力量也尚未发展到美国无辜者计划中民间团体的程度，不具备民间团体代理申诉的司法环境。但是其所采取的事前筛选评估、筛选问卷模式和初步调查模式以及较为高效的工作方法还是值得我们借鉴的{1}。

　　综合现有的司法制度和法治生态环境，笔者认为，借鉴英国的刑事案件复查委员会，将“独立第三方”参与理论引入我国当前的再审程序中是有一定的价值的。首先从“独立第三方参与”产生的背景和实际发挥的功能来看，其重视机构组成人员选任的代表性，强调社会参与的重要性，并具备作出决定的中立性、权威性和接受的广泛性等特征。将这一理论应用于刑事司法领域，有助于解决法院主动启动再审程序对控辩审三方结构的破坏，提高司法裁判的公信力和社会的接受程度。

　　从现行的刑事诉讼法来看，我国法院作为提起审判监督程序的主体，具有主动启动再审的权力，但是这一做法不仅有违司法权被动的属性，同时也会引发人们对于司法公信力的质疑，法院在此应当只负责再审的裁判工作。那么申诉案件的复查工作究竟应当交由哪一部门，对此，笔者认为可以在最高人民检察院以及省一级的人民检察院的申诉部门设立专门的申诉案件审查委员会，专门负责审判监督程序的申诉审查工作，而原有的申诉部门继续负责案件材料的受理和其他类型的申诉工作。该委员会的组成应当体现社会参与的特点，其委员应当由品行端正，具备相关专业知识或是具有一定社会影响的民众兼职担任，例如可以聘请一定数量的法学教授、职业律师以及各领域的专家或普通民众代表作为审查委员，而具体委员的数量则可以通过对当地的申诉案件的数量的综合统计来决定，兼职复查委员会的委员每届任期五年，可以连任。而该委员会的工作细则可以借鉴仲裁委员会的工作模式，并且法律应当赋予委员会以广泛的调查取证以及调卷等权利，通过国家财政保障审查委员会的工作条件、经费开支以及劳动报酬。除了此种模式，也有一些学者主张设立一个单独隶属于全国人大的审查机构，负责受理、审查和筛选相关案件的工作。而各级人大、政法委、人民法院和人民检察院内设的专门接受案件申诉、上访的部门将被撤销{2}, 并认为全国人大要比最高检察机关更为超然、独立，同时也是因为其本身就有监督司法工作、维护公平正义的责任。然而如此设置最大的弊端就在于这一做法很有可能带来人民代表大会对法院裁判权的干涉，影响司法权的行使。并且在现有的机构框架下在检察院的申诉部门中设置案件审查委员会的做法相较于在全国人大之下建立独立的半官方性质的机构的做法也更为简便，并不会带来机构设置的巨大变动。同时这种模式也符合检察院在我国司法制度设计中法律监督机关的地位，有助于其行使法律监督权。

　　(二)申诉审查程序的设计

　　在独立的申诉审查委员会之下，具体的申诉审查程序究竟如何设计也是一个值得我们深入思考的问题。

　　1.首先对于立案程序来说，笔者认为，应当建立申诉案件立案登记制。尽管根据《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》以及2015年出台的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》， 我国法院已经改革为立案登记制度，但是所涉及的案件类型只包括法院依法应该受理的一审民事诉讼、行政起诉和刑事自诉案件，申诉等案件却被排除在外[2]。从当前申诉案件的立案审查制度来看，立案审查的标准相对较高，较为偏向实质审查标准，许多案件在进入再审程序前就被挡在了立案程序之外。而从司法实践的现实运作来看，事实上并不需要在立案阶段就对案件进行较多的限制，后续阶段的实质审查也完全可以实现过滤案件的目标。而在立案阶段采取形式审查标准不仅有助于充分保障申诉主体的申诉权，同时也避免将一些案件推向上访等途径，符合司法原则，同时也有助于涉法涉诉信访问题的法治化解决。

　　2.对于立案之后的审查程序来说，在设想的独立的申诉审查委员会下，应当由遴选出来的委员组成审查小组，审查申诉人的申诉是否符合再审启动的条件，必要时可以补充调查、取证、询问证人、讯问犯罪嫌疑人以及重新鉴定。除此之外还需要考虑如下几个问题：是否需要对审查程序进行诉讼化改造，审查模式是沿用书面审查模式，还是根据现有的司法实践的尝试替换为申诉听证模式，还是两种模式并行；申诉案件进入再审阶段的具体审查标准又是什么。首先对于申诉审查程序来说，如前所述，我国当前采用的主要是书面审查模式，申诉审查通常是秘密、暗中进行，当事人的程序参与权受到严格的限制，申诉审查带有一种浓厚的行政管理色彩，所以有些学者主张对此进行诉讼化改造，增强对抗和居中裁判，增强决定的正当性和可接受性，但是该措施是否会带来程序的重复，以及该措施的现实可操作性、实际的运行成本也是值得我们思考的。

　　在此，聂树斌一案提供给了我们一些新的解决思路。在该案的申诉审查阶段，山东高院组织召开了复查此案的听证会，获得了社会的普遍认可和称赞。在从决定召开听证会到顺利召开听证会的整个过程，山东高院既考虑到了聂案的特殊性，又保持向社会公众和媒体公开相关的内容，而这一尝试也为我们思考刑事案件的申诉审查程序提供了一定的思路启发，也符合注重保障人民群众参与司法的改革精神。同时该程序在一定程度上也有助于形成申诉方与办案机关平等的地位和三方构造形式，保障申诉方充分行使申诉权，解决申诉审查过于“行政化”的问题，同时也有助于践行司法公开的理念。因而笔者认为申诉审查程序还是应当以听证审查为原则，但是由于听证成本相对较高，不可能也没有必要每一个案件都举行听证程序。所以应当允许一些例外情形的存在。笔者认为，对于申诉人明确表示放弃听证程序的；或是不经听证审查，审查小组就发现原审裁判可能有错，决定启动再审程序的；以及审查人员经过书面审查和一定的调查后，认为原审裁判没有错误或者虽然有错但不影响实体处理结果，并且申诉人经说服后同意撤回申诉的案件就无需进行申诉听证程序。

　　此外，听证审查程序应当以公开的方式进行，但是对于涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私的案件除外。并且听证审查无须对全案进行审理，其应当主要集中于对申诉人的申诉事实和理由的审查，即原判决、裁定是否可能存在错误的审查。对于听证程序的方式来说，在聂树斌案的听证会上，山东高院采取的是一种“背靠背”的分别各自讲述意见的方式，这种方式影响了听证效果，不利于听证人员对某些关键事项的理解，并且其效率有时反而较低{3}。无论是从听证制度的一般特征，以及设置听证制度的预期目的上，辩论和质询的模式还是应当采用的。

　　另外，对于申诉审查阶段的审查标准来说，如前所述，启动再审的标准应与再审改判的标准不同。可以借鉴英国的“分层设定标准”的做法，将启动再审的标准、再审认定错判的标准与国家赔偿的标准区分开，对于《刑事诉讼法》第242条和刑诉法解释第375条的解读，应限定为“确有错误”和“证据缺陷”两个层面，“确有错误”不可以理解为全部的案件事实都是错误的，而应解释为只要对其中某个事实的认定存在错误即可。而“证据缺陷”指的应当是第242条第二款规定的“证据不确实、不充分”，并不需要达到后两者“优势证据”，即“证据确实充分”的证明程度{4}。

　　此外，我国当前司法实践中重复申诉和乱申诉的现象较为严重，这些现象影响了司法裁判的终局效力和司法机关的公信力。针对上述现象，笔者认为当审查小组认为案件不符合再审的启动条件后，应当赋予申诉人对驳回申诉裁定的一次申请复议的权利，而复查委员会在接到复议申请后应当另行组成审查小组，如果依旧维持原裁定，则该裁定为终局裁定，永不再审。

　　(三)律师代理与法律援助制度作为支撑

　　从现有的司法实践情况来看，我国整个申诉阶段的辩护律师的参与都不足，间接造成了当事人及其亲属的申诉的盲目、凌乱和无效性的问题。而再审申诉的复杂性和技术性也要求了申诉人必须具备相关的辩护律师。而辩护律师对于再审程序的参与则在提供专业、高效率的申诉时，也有助于疏导申诉人的情绪，降低申诉人涉诉信访的风险，因而有必要配备相应的律师代理制度。而针对许多申诉人由于经济条件所限无法聘请辩护人的情况，有学者主张应当借鉴德国再审程序中的“法律援助替代制度”，即无论是在准备再审程序时，还是在进行中的再审程序中，只要出现了符合法定的法律援助情形，法院即须为其提供辩护人{3}。

四、结语

　　纵观法治发达国家，在审判监督阶段，一般都区分了有利被告人的再审和对被告人不利的再审，即许多国家都不允许提出不利于被告人的再审，而即便是在允许提出的国家，也对其进行了严格限制。与再审程序相联系，以英国的刑事案件审查委员会为例，其只允许提出有利于被告人的申诉，对此笔者认为，我国的申诉审查程序在构建之时也应借鉴，并在申诉的时限、审查的标准和次数上对两种不同的申诉进行不同的规定，以保障被告人的诉讼权利。而如前所述，申诉审查程序作为申诉程序的开端，是过滤、甄别冤错案件的最为重要的一环，可谓掌握的已决案件进入纠正程序的钥匙，而构建一个公正的申诉审查程序，无论是对申诉人权利的保障，还是实现司法公正、提高司法公信力都极为必要。

【注释与参考文献】

　　[1]通过对2014年最高人民检察院关于印发《人民检察院复查刑事申诉案件规定》的通知整理所得。

　　[2]参见：http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/04/id/1585348.shtml，最后访问日期：2016年5月10日。

{1}郭欣阳.美国无辜者计划的错案发现程序[J].国家检察官学院学报，2014, (1).

　　{2}张丽.设申诉委员会专办疑难大案[N].法制晚报，2013-08-22.

　　{3}陈卫东.刑事申诉听证制度研究[J].法学杂志，2016, (1).

　　{4}何家弘.刑事错案申诉再审制度实证研究[J].国家检察官学院学报，2015, (6).