【作者简介】元明，余岚，最高人民检察院侦查监督厅。
【文章来源】《人民检察》2016年第4期。

【摘要】 当前，检察机关批捕工作中仍然存在批捕总量过大、审查逮捕的把关作用不足等问题。应更新理念，形成与我国国情相适应的法治化新理念；精准施策，有效降低轻刑案件的批捕数量和批捕率；运用科技，充分发挥非羁押性强制措施的替代作用；健全机制，提高审查逮捕规范化水平；苦练内功，提高审查逮捕精细化水平；借助外力，提高审查逮捕工作的品质
【关键词】 批捕率；逮捕；强制措施

　　近十年来，全国普通刑事案件的批捕率逐年下降，不捕率逐年上升。2015年，批捕率已降至80%以下，不捕率突破20%。面对这一形势，研究形成逮捕强制措施规范适用的新思路已成为当务之急。
　　一、批捕率变化的情况和特点
　　(一)批捕率呈平缓下降态势
　　近十年来，批捕率从2005年的91.3%逐年降至2015年的78.9%，降幅为12.4个百分点。除2013年因修改后刑诉法对逮捕条件作出更加严格的规定，导致批捕率下降幅度达3.03个百分点以外，其他年度批捕率均缓幅下降，年均降幅为1.07个百分点。
　　(二)不捕率呈不断上升趋势
　　近十年来，不捕率从2005年的8.7%上升至2015年的21.1%。其中，证据不足不批捕和无社会危险性不批捕的比率始终保持稳中有升的态势，2012年无社会危险性不批捕的占比为46.58%，达到历年峰值；2014年证据不足不批捕的占比升至历年最高值，达47.72%。
　　(三)对特殊人群的批捕率降幅较大
　　未成年犯罪嫌疑人的批捕率从2005年的90.3%降至2015年的70.8%，降幅达19.5个百分点。修改后刑诉法施行以来，各地普遍更加注重对外来人员平等适用强制措施。2014年，在受理数上升的情况下，全国检察机关对非本县(区)的涉罪人员的批捕率反而下降了0.28个百分点。
　　(四)各地批捕率在时间和区域上显现出不平衡
　　各省份间的批捕率虽有起伏，但总体呈下降趋势并且相互之间的差额幅度不断扩大。差额幅度最小的年度是2006年，当年批捕率最高的河北省和浙江省比最低的黑龙江省高出10.8个百分点；差额幅度最大的年度是2013年，当年批捕率最高的重庆市比最低的吉林省高出24.7个百分点。而同一省份不同时期的批捕率也存在不平衡，如：重庆市和安徽省批捕率最高的年度与最低的年度相比，差额幅度均超过22个百分点；吉林省、北京市和内蒙古自治区紧随其后，也都超过17个百分点。
　　(五)“三类案件”[1]数比率较低
　　在受理数和批捕数不断攀升的情况下，“三类案件”占比始终较低，捕后撤案率由2006年的0.037%下探至2013年的0.008%，平均为0.026%；不起诉率由2005年的1.184%下探至2012年的1.008%，平均为1.220%；无罪判决率由2005年的0.04%下探至2012年的0.005%，平均为0.014%。总体上看，“三类案件”占比都有不同程度下降，有些数据降幅还较大，说明当前侦查机关报捕和检察机关批捕对案件的事实证据条件掌握趋严，较好地防止和减少了错捕的发生。
　　(六)提请复议复核和改变原不捕决定数较少
　　在不捕率持续上升的情况下，提请复议的人数逐年下降，占不捕人数比率由2005年的5.5%下探至2013年的1.30%，平均为2.92%；复议改变原决定的比率由2005年的0.52%下探至2013年的0.06%，平均为0.22%;2013年以来经复核改变原决定的比率平均为0.04%。在不捕率持续上升的情况下，公安机关提出复议复核以及经复议复核后改变原不捕决定的比率持续走低，表明不捕案件的质量较高，得到了公安机关的认可。
　　二、批捕率变化的主要原因
　　(一)“保障人权”入宪使司法理念发生重大转变，为批捕率下降筑牢了思想基础
　　自2004年《宪法修正案(四)》将“国家尊重和保障人权”确定为宪法原则以来，最高检相继于2005年、2009年、2013年和2015年召开了三次全国侦查监督工作会议和一次座谈会，对贯彻落实宪法原则提出要求。特别是在2013年召开的第四次全国检察机关侦查监督工作会议上，最高检曹建明检察长结合“尊重和保障人权”被确立为刑事诉讼法的基本任务这一新情况，对各级检察机关侦查监督部门正确理解打击犯罪与保障人权、支持配合与监督制约的关系，坚决摈弃“有罪推定”“口供至上”“构罪即捕”“以捕代侦”等错误观念，恪守检察官客观公正义务作了重要讲话。2015年的座谈会上，最高检孙谦副检察长指出，各级检察机关侦查监督部门要主动适应全面推进依法治国的新要求，切实转变执法理念，更好地发挥有效追诉犯罪、切实保障人权、防止冤假错案的作用。这些都有力促进了侦查监督人员司法理念的转变，为批捕率的下降打牢了思想基础。
　　(二)刑诉法对强制措施的修改完善，为批捕率的下降提供了法律依据
　　刑诉法的修改不仅完善了取保候审、监视居住措施和相关侦查手段，提出了对利用非羁押措施控制犯罪嫌疑人和进行侦查取证的要求，为减少羁押提供了空间；也进一步明确细化了逮捕的适用条件，完善了逮捕的相关程序，这些规定在一定程度上促进了逮捕审查程序的司法化，对于控制不当逮捕意义重大，为检察机关更加客观、全面地审查案件和准确作出决定提供了具有可操作性的法律依据。
　　(三)以“规范化、精细化”为导向的工作机制，为批捕率的下降提供了制度保障
　　最高检积极贯彻落实宽严相济刑事政策，深入推进“非羁押诉讼”，不断完善工作机制，出台规范性文件，对降低批捕率和确保办案质量起到了积极作用。一是制定下发《刑事案件审查逮捕指引》(以下简称《指引》)。包括50个罪名的《指引》对审查逮捕的证据基本要求、需要特别注意的问题和社会危险性条件的把握等提出指导意见，引导侦查监督人员乃至侦查人员准确把握逮捕条件。二是确立审查逮捕阶段的诉讼模式。深入开展讯问犯罪嫌疑人工作，积极探索审查逮捕案件公开审查制度，推动审查逮捕程序进一步走向诉讼化，使一大批虽然构罪但无逮捕必要的案件没有被批捕。三是与公安部会签《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定(试行)》(以下简称《规定》)。该规定针对各地检察机关在逮捕社会危险性条件审查与适用中的突出问题，对逮捕社会危险性条件的证据收集移送、审查认定等问题作了明确规定，统一了公安、检察机关对逮捕社会危险性条件的认定标准，理顺了办理程序，促进依法准确适用逮捕强制措施。四是自上而下建立案件质量定期分析评查制度。对办案过程中发现的突出问题，及时总结原因，促进案件质量不断提升。
　　(四)刑事政策导致个别罪名的批捕率出现变化
　　随着刑事和解等工作的开展，交通肇事和故意伤害案的批捕率持续下降且降幅均超过10个百分点。通过区分共同犯罪中各犯罪嫌疑人的作用，对初犯、偶犯、从犯慎用强制措施，导致聚众斗殴、寻衅滋事罪的批捕率明显下降。而为保持对多发性财产犯罪和毒品犯罪的高压态势，盗窃、抢夺和走私、贩卖、运输毒品罪的批捕率始终保持高位运行。
　　(五)提捕案件质量不高导致批捕率走低
　　近年来，因案件事实证据存在问题被不批捕[2]的案件比率始终占不批捕总数二分之一以上，一些地方如广东省，这一比率甚至接近80%。2014年，16个省份不捕案件数一半以上是因证据不足，也就是超过50%是证据问题。这说明，侦查取证工作不到位不仅非常普遍，而且已经成为制约提捕案件质量和影响批捕率走势的重要原因。
　　三、当前批捕工作中需要注意的几个问题
　　(一)批捕总量仍然过大
　　尽管批捕率下降、不捕率上升的局面可喜，但由于每年刑事案件受案人数总量基数较大，年均在百万人以上，导致年均批捕人数绝对数量仍然很大，给国家和社会造成很大的压力，也带来了很多的社会问题，不利于社会的和谐稳定。对此应给予高度重视，其中轻刑案件的批捕人数尤其需要压缩。
　　(二)审查逮捕的把关作用还存在问题
　　审查逮捕是检察机关办理普通刑事案件的第一关，也是坚守防止冤假错案底线的第一关，在防范冤假错案方面具有不可替代的重要作用。但一些地方疏于职责履行，不敢监督、不愿监督的情况依然存在，有的对法律明确规定的不严格执行，有的对法律规定较为原则的不精细执行，有的对法律规定有一定裁量权的选择性执行，没有充分履行修改后刑诉法的相关职责规定，审查不细，未能把好诉讼监督的第一关。从近年来披露的冤假错案来看，审查逮捕第一关“失守”，导致“起点错、跟着错、步步错”的情况仍然存在，应当认真总结经验教训。
　　(三)执法理念仍有待进一步的转变
　　受打击犯罪、维护稳定的思维定式影响，仍有不少侦查监督人员心存追诉犯罪的情结，对修改后刑诉法的新精神、新要求理解不深、不到位，司法理念还未真正转变过来。特别是对轻微刑事案件的办理一定程度上还存在把关不严、“构罪即捕”的情况，影响了逮捕的依法准确规范适用。
　　(四)对社会危险性条件的把握还需进一步强化
　　受制于社会危险性证明法律约束力不足、审查判断主观性较强、能力水平和非羁押性强制措施替代作用有限等各种主客观因素的制约，实践操作中一些办案人员对社会危险性条件把关不严格、不精细。特别是因担心不批捕后犯罪嫌疑人“脱保”影响诉讼，对一些情节轻微但缺乏保障诉讼条件的犯罪嫌疑人仍予以批捕，对外来人员更是“构罪即捕”。
　　(五)各种社会因素对逮捕的影响不容忽视
　　长期以来，受传统观念的影响，公众对逮捕强制措施的认识还存在偏差，不是将之看作一种保障诉讼的刑事强制措施，而是赋予了其打击犯罪、追究刑事责任的内涵，导致侦查监督人员在适用不捕时心存顾虑，害怕承担打击不力影响社会和谐稳定的责任。同时，基于司法办案责任制追责的考虑，担心由于相关配套保障制度的不完善而可能产生的后续追责问题，一些地方、一些办案人员出于趋利避害的心理，不敢坚持原则而倾向于“构罪即捕”，导致捕后一些案件出现质量不高的问题。
　　四、进一步规范适用逮捕强制措施的对策建议
　　(一)更新理念，形成与我国国情相适应的法治化新理念
　　要以维护公平正义为根本追求，牢固树立与法治化现代化相适应的理念，特别是“可捕可不捕”这一重要理念，并持之以恒地开展法治理念教育，使广大侦查监督人员切实转变重打击、轻保护的思想，善于运用法治思维和法治方式办案，坚持打击犯罪与保护人权并重，尊重和保障犯罪嫌疑人的诉讼权益，真正做到少捕慎捕，尽可能减少羁押。同时，还要注意做到坚持法治理念与立足现实国情相结合，防止笼统、片面、简单地以批捕率作为唯一衡量标准。要适应治安形势的变化需要，参考社会公众对逮捕功能的认知程度，在不同发展时期、不同地区，针对不同类型案件，制定不同的羁押政策。要协同推进各项工作措施，从维护稳定、服务大局、人民群众满意、保障诉讼等多个维度综合评价批捕工作，促使打击犯罪和人权保障水平共同提高，达到一个新的、更高层次的平衡发展的状态。
　　(二)精准施策，有效降低轻刑案件的批捕数量和批捕率
　　目前，我国每年的批捕人数仍然过多，虽然已批捕案件中因不符合事实证据条件而造成错捕的很少，但仍有半数以上的犯罪嫌疑人批捕后并未被起诉或判处较重的刑罚，特别是捕后不诉中半数以上为犯罪情节轻微不起诉，说明仍有大量涉嫌轻微犯罪的嫌疑人被批捕。因此，降低审前羁押率特别是轻刑案件的审前羁押率的空间仍然很大。提高审查逮捕案件质量、降低审前逮捕羁押率，必须把可能判处三年以下有期徒刑刑罚的案件作为进行社会危险性审查的重点，真正实现“凡逮捕均依法逮捕，凡不捕均依法不捕”，才能在总体上降低刑事案件的审前羁押数量。
　　(三)运用科技，充分发挥非羁押性强制措施的替代作用
　　要用好非监禁措施，保证侦查顺利进行。积极顺应当今大数据时代，更加注重科技化、信息化手段的运用，利用现代科技手段，通过非羁押方式进行诉讼，既可以有力打击犯罪，又能有效保障人权；既能减少审前羁押，节约司法成本，又能有效防止交叉感染。如一些地方借鉴国外先进经验，利用现代科技手段，探索使用电子手铐、电子脚镣等方式代替羁押性强制措施，取得了很好效果，有必要认真研究。
　　(四)健全机制，提高审查逮捕规范化水平
　　一是深入推进侦捕联动机制的建立健全。积极推动“重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议”改革项目的落实。以对公安派出所刑事侦查活动监督机制为抓手，进一步强化检察机关对诉前证据要求的主导作用，从源头和起点上把握好案件质量，同时减少报捕案件，降低司法成本。要加强对专项打击行动提前介入引导侦查机制的研究，使专项行动在监督配合中更加规范地开展，审查逮捕质量不因专项行动有所影响。
　　二是坚持和完善社会危险性证明制度。在对逮捕的三个条件全面审查把关的基础上，更加重视对社会危险性条件的审查把关，按照《规定》的要求，不断强化侦查机关对社会危险性的证明责任，细化社会危险性条件的证明标准。
　　(五)苦练内功，提高审查逮捕精细化水平
　　一是坚持客观、规范地审查办理案件。充分发挥50个罪名的“审查逮捕指引”的作用，强化能力培训和类案指导，加强对不捕案件的质量跟踪，引导侦查监督人员正确把握逮捕标准，客观规范办案，切实做到“不枉不纵”。
　　二是坚持全面、细致地审查采信证据。要严把事实证据和法律适用关，确保“事实不能没有，人头不能搞错”这条办案底线，坚持全面动态审查证据，不能仅满足于对在卷证据的审查，还要注重对在案证据的审查。要通过规范开展讯问犯罪嫌疑人工作，对存在的疑问进行查证、核实，做到“在案证据”与“在卷证据”并重，严防“证据陷阱”。要不断加强证据审查工作的精细化程度，倒逼侦查机关提升报捕案件质量。
　　三是及时、深入地评查审查逮捕案件质量。以问题为导向，完善审查逮捕案件质量评价标准，加强对重点地区和重点案件的质量跟踪评查，定期进行专项分析并通报。
　　(六)借助外力，提高审查逮捕工作的品质
　　一是注意与侦查机关沟通，使其理解与配合。可考虑同时报告党委政法委和人大等相关部门，促进提捕案件质量提升。
　　二是充分听取律师有关罪与非罪、罪轻罪重的意见，及时掌握侦查活动违法的线索。
　　三是积极探索建立审查逮捕公开审查机制，重点针对侦捕分歧、当事人异议或社会影响较大的案件，在审查逮捕阶段就证据情况、社会危险性情形，公开听取各方意见。
　　四是向社会及公众宣传逮捕的法律含义，求得社会理解和支持，缓解社会压力。
　
【注释】
　　[1]本文所称“三类案件”，是指捕后撤案、不起诉和无罪判决的案件。
　　[2]本文所称“因案件事实证据存在问题被不批捕”，是指不构成犯罪不批捕和证据不足不批捕。