【作者简介】最高人民检察院
【文章来源】《中国刑事杂志》2014年第3期

【内容提要】公权力的本质和特征决定了权力必须受到制约和监督。公诉权发端之初就兼具与法官分权和防止警察滥权的功能，这表现了公诉权的控权属性和功能。我国公诉权亦然，并随着法治进程不断发展，内容不断丰富。强化对权力的制约和监督已成共识，因此在刑事诉讼程序运行过程中，需要进一步强化公诉权的控权功能。为此，要赋予公诉权更多的自由裁量权，要通过立法确立公诉引导侦查制度，要构建以公诉权为主要依托的司法审查制度，构建理性公诉的理念、思维和机制，要不断强化对公诉权的制约和监督。只有这样，公诉权的控权功能才能得以科学发展和实现，才能更加有效地促进司法公正。 
【关键词】控权 公诉权 发展
 
    在司法语境下，刑事诉讼是各种诉讼权力（权利）在相互制约、相互作用下，共同推进诉讼程序的过程。其中，侦查权、公诉权和审判权等公权力的参与必不可少。而对权力进行制约与监督，是规范权力运行的客观规律。公诉权作为刑事诉讼程序中一项承前启后的权力，其发端之初就兼具与法官分权和防止警察滥权的功能，这表现了公诉权的控权属性和功能。在我国，2013年实施的刑事诉讼法进一步强化了公诉权的控权属性，赋予了公诉权在刑事诉讼中更多的制约和监督职能，同时也为公诉权的发展预留了值得展望的空间。

一、公诉权的控权渊源
    权力是历史的产物，国家和社会的存续需要权力。但“双刃性”是权力的典型特征，绝对的权力必然导致绝对的腐败。因此，法国启蒙思想家孟德斯鸠深刻地指出，“权力应该被用来控制权力。” 
（一）权力特征及控权手段 
    1．权力及其特征。权力伴随着国家的产生而产生，是一切政治活动的中心，本质上是一种特殊的控制力、支配力和影响力的总称。 
权力的强制性与扩张性。“无强制则无权力”，强制性是权力的根本特征，是权力特征的集中体现，是权力有效发挥作用的基础。权力的强制性造就了权力的扩张性，“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。”⑴扩张性让权力主体希望不断强化或垄断手中具有强制性的权力，并天然地排斥制约和监督。 
权力的用益性与腐蚀性。用益的本意是民法意义上的使用和收益，相对于所有权，用益权的特点是使用并获得收益但不转移所有，换句话说，权力可以成为谋取利益的工具和手段。这一特征表明，权力可以成为一种可再生资源，可以循环使用，循环获利。正因为如此，带来了权力的腐蚀性，包括带来财物、金钱、美色、机遇等。“人们一般不是为权力本身才去谋求权力的。他们要权是因为权能给他们带来的其他价值——名誉、财富、甚至情感。权力就像金钱一样，是达到其他目的的手段。”⑵ 
    权力的裁量性与随意性。权力的行使是一个法律或政策依据、方法、时间、地点、目的、效果等各种要素互相交织的动态过程，权力主体基于政策宗旨和法律目的，有权在法定范围内，自主寻求判断事实与政策、法律的最佳结合点，并据此作为或不作为。可见，千变万化的情况决定了权力裁量性的必要性，如果刻板机械地执行法规，反而可能会导致不合理、不公平。但是，权力裁量性的副作用就是随意性，突出表现在滥用裁量权，“无限自由裁量权是残酷的统治。它比其他人为的统治手段对自由更具有破坏性。”⑶ 
    2．控权的必要性与手段。权力是保障社会秩序和安全的有效保障，这是权力的正能量，表现为权力的正面特征，因此人类社会和国家需要权力的存在；但是，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”⑷因此，有权力就会有扩张和腐蚀，这是权力的负面作用，表现为权力的负面特征。权力的“双刃性”决定了权力的正能量与负作用必然共存。为了发挥其正能量，削减负作用，需要对权力予以控制，这也是保障权力正常运行、避免权力膨胀和腐败的理性选择。 
权力制约与权力监督是控制权力的两种手段。从起源看，权力制约起源于分权体制国家，这些国家主要通过立法、行政、司法三权分立来实现对权力的控制；权力监督起源于集权体制国家，这些国家主要通过完善的、系统的监督制度来实现对权力的控制。归根结底，这是由一个国家的权力架构决定的。在三权分立体制下，“出于人性恶的伦理假设，认为任何不受制约的权力都有可能被滥用，最好的办法就是将权力分割成互相制约的立法权、行政权和司法权并交由不同的机构来行使，通过权力的相互制约来防止权力滥用。既然通过权力分立已经实现了权力制约，那么权力监督就没有必要了。”⑸但是在集权体制下，不存在国家层面的分权与制约，权力结构上下一体，呈现出“金字塔”的形状。不同层级（上下级）的权力之间缺少权力互相制约的关联链条，难以实现权力的动态平衡，所以需要一种手段对权力进行控制，于是便产生丁权力监督。 
但是，随着政治文明的发展，无论分权体制还是集权体制国家，都面临如何有效控制权力和预防腐败的问题。因此，加强对权力的制约与监督成为法治国家的共同选择。在分权体制下，虽然行政权与司法权分立了，但行政权内部的权力滥用并不少见，于是开始引入监督制度，设立权力监督机构。比如，澳大利亚联邦的执法公正委员会和冤情大使办公室专司行政监督；瑞典督察专员专门对公务员执法情况实施监督，其经验后来被芬兰、丹麦、挪威、新西兰等国所仿效；英国的“投诉警方独立监察委员会”专司对警察执法的投诉和调查处理。在中国长期集权体制的历史背景下，刑事、民事不分，侦查、起诉、审判均由行政机关一体把持，御史专司监督，明朝的东厂、西厂也都是专司监督的机构。民主革命尤其是新中国建立以后，在确保中国共产党的全面领导地位和人民代表大会最高权力之下，在建立健全权力监督制度的同时，也实施了分权与制约，如全国人大立法权之下，分设行政权、审判权、检察权、军事权。制约与监督在诉讼领域的运用就是诉讼制约与诉讼监督，最典型的就是在我国刑事诉讼中，将侦查、起诉和审判三种权力分权给不同的权力主体，分工负责、互相配合、互相制约。诉讼制约与诉讼监督是制约与监督在诉讼过程中的具体体现，是控制诉讼运行的两种不同手段，虽然本质上都是控权，但是二者在产生前提、运行方向、作用方式、控权强弱等都不相同。⑹ 
（二）公诉权的控权渊源 
    一般认为，公诉制度发端于中世纪法国的“国王的代理官”制度，主要是“为了调整封建割据状态下的权利义务关系，通过诉讼形式解决庄园与庄园之间、庄园与国王之间的经济、财产利益方面的纷争。”⑺当时，法国国王只能管辖王室领地范围内的案件，无权管辖各个封建割据领地的案件，而且诉讼是以私诉方式进行。这种状态下，诉讼结果公正性受到加害人和被害人双方各种力量对比和举证能力的影响，地方领地内侵害国家利益的案件也少人问津。在法国国王菲力普四世（1285年—1314年）在位期间，开始了法国封建割据政权向中央集权发展的新阶段即等级君王制度。在这一时期，法院的组织和诉讼程序都有很大改革，并且正式设立了检察官。这一起源表明，“公诉制度是为了消除封建割据状态下法制不统一对追诉犯罪活动带来的影响”，监督法院审判，维护国王制定法律的统一实施而问世的。⑻ 
资产阶级革命胜利后，封建制度随着三权分立制度的建立而瓦解，行政与司法不分的纠问式诉讼制度也同时被废除，而以司法独立、控审分离、控辩平等等为主要特征的混合式刑事诉讼制度得以建立。“从刑事诉讼结构演化的历史沿革来分析，在形式上导致公诉权及公诉职能产生的直接助因，是控审分离原则在刑事司法领域中的最终确立。”⑼从简单的道理来看，在现代警察制度建立后，资产阶级本来可以由警察直接将刑事案件起诉至法院，这样更能减少中间环节，节约司法资源。但资产阶级国家并没有这样做，而是在废除封建制度的同时，将由检察官提起公诉的制度继承下来，而不是由警察直接提起公诉。对此，我国台湾学者林钰雄认为，它一可透过诉讼分权模式，以法官与检察官彼此监督节制的方法，保障刑事司法权行使的客观性和正确性；二可以严格法律训练和法律拘束的公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇；三可让检察官守护法律，使客观的法意旨贯通整个刑事诉讼程序，以追诉犯罪，保障民权。⑽可见，“在警察与法官间介入检察官这个楔子，就是为了让检察官充当法律守护神，对法官审判权和警察侦查权进行双向控制，以避免法官的擅断和警察的恣意，保证法律的统一正确实施。”⑾ 
    德国后来引入了法国的检察制度，并在1879年德意志帝国的刑事诉讼法中就检察制度的有关内容做出了规定，并将公诉制度确立下来。之后，法国、德国的检察制度传到欧洲和亚洲，并被这些国家吸收。⑿虽然我们无法考证英国公诉制度的起源的具体时间，但可以肯定的是，英国最早的检察官也是作为公诉行为的发动者出现的，在英文中，检察官（prosecutor）意即公诉人的意思。⒀ 
因此，可以说，公诉制度发端之初就既有与法官分权的功能，也有防止警察滥权的功能。无论对检察权性质、检察机关设置等问题存在多大争议，但纵观世界各国的检察制度，公诉一直是检察机关的最重要的基本职能之一，公诉权作为分权角色，大多保留着对侦查和审判的双向制约功能。

二、我国公诉权控权功能的发展
（一）新中国成立前公诉权的控权功能概要 
    我国的公诉制度始于清末移植德、法、日的检察制度。其中“检察”一词系由英语的public prosecution翻译而来，而public prosecution一词的直译就是“公诉”。可见，公诉制度与检察制度具有天然的关联性。在1906年建制之初，检察官虽然附属于审判庭衙署之内，但是相对独立，具有提起刑事公诉，指挥司法警察官逮捕犯罪者，监督审判，纠正违误等职能。在此后的北洋政府和国民政府时期，无论是“审检分立”还是“审检合署”，检察官都相对独立，公诉权作为检察权的基本内容，检察官对司法警察移送的案件和检察官自行侦查的案件负责提起公诉，这一基本权力内容没有太大变化。 
从新民主主义革命时期中国共产党在革命根据地创立检察制度开始到1949年建国，虽然很多时候是公安机关代行检察职责，各地检察机关的组织也不统一，但其机构设置和职权大多承袭了民国时期的公诉制度，如第一次国内革命战争时期的检察办案人员有权决定是否将案件交付法庭审理，抗日战争时期的检察机关提起公诉的案件主要是一般刑事案件，解放战争时期检察机关设置在法庭内部，但是检察人员仍然负责提起公诉。 
（二）我国当前公诉权的控权功能发展 
    中华人民共和国成立后，虽然公诉制度随着十年“文化大革命”中检察机关的废止而被废止，但从1978年恢复重建人民检察院开始，公诉权便即行恢复并获得新发展，1979年通过的刑事诉讼法和人民检察院组织法，明确规定检察机关代表国家追诉犯罪。1996年和2012年修改的刑事诉讼法进一步完善了我国的公诉制度及检察制度，由此形成我国目前的公诉制度。其中，公诉权或与之相关的基本内容包括了审查起诉、提起公诉、出庭支持公诉、不起诉和诉讼监督等权力。 
通过梳理公诉权的历史脉络可见，公诉权作为检察权的最重要的组成部分，“犹如一座桥梁，一头承接着侦查，一头开启了审判，”⒁公诉权对侦查权和审判权的双向制约功能基本没有改变，多数时期还规定检察机关具有诉讼监督的功能。尤其是2012年修改的刑事诉讼法，集中体现了强化对权力进行制约和监督的立法思想，进一步发展完善了公诉制度，强化了公诉权的控权功能。 
    1．公诉权对侦查权的制约。对公安机关移送起诉的案件，经审查，检察机关有权依法做出起诉或者不起诉的决定。做出起诉决定的，可以依法改变公安机关移送起诉时的罪名。2012年修改后刑事诉讼法进一步完善了不起诉制度，对经过两次补充侦查仍然证据不足的和犯罪嫌疑人没有犯罪事实的，均应当不起诉，这就增强了处理上的确定性，防止滥用补充侦查，随意延长办案期限，解决了原刑诉法对“没有犯罪事实”的案件出路不明和程序倒流的问题。 
    2．公诉权对审判权的制约。检察机关对符合起诉条件的刑事案件，有权提起公诉、出庭支持公诉和对错误裁判提出抗诉。在公诉案件中，法院根据检察院的公诉进行审判，地方各级检察院认为本级法院的裁判确有错误的，有权提出抗诉。2012年修改后的刑事诉讼法进一步强化了公诉权对审判权的制约：一是完善了起诉制度。增加了犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序的申请权，依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗的申请权。这两项规定虽然名称上是“申请”，但本质上还是“起诉”。二是强化了出庭支持公诉制度。有权建议适用简易程序，公诉人应当出席简易程序法庭；扩大了二审法院应当开庭审理的案件范围，赋予检察院一个月的阅卷时间；法院开庭审理的再审案件，同级检察院应当派员出庭，这“主要是为了解决再审案件审理中有时检察人员不出庭的问题，更好地体现检察机关支持公诉、法律监督的职能作用，保证案件审判质量。”⒂三是强化对特别程序的制约和监督。规定了检察院对违法所得没收程序裁定的抗诉权，对依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序决定的申请权，出庭权。四是完善庭审程序，将定罪、量刑的事实、证据纳入法庭调查和法庭辩论，这就将量刑纳入了庭审程序，规范并制约了法官对量刑的自由裁量权，有利于解决司法实践中“重定罪、轻量刑”的问题，也在客观上扩大了公诉的职责范围。 
    3．公诉权在诉讼过程中的诉讼监督。主要体现在对侦查机关（部门）和审判机关从事诉讼活动依法实行诉讼监督。一是侦查监督，审查起诉时发现有应当排除的证据的，应当予以排除，不得作为起诉的依据；审查起诉时认为可能存在以非法方法收集证据情形的，可以要求公安机关对证据收集的合法性作出说明；公诉环节认为犯罪嫌疑人、被告人不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施；对侦查人员侦查活动实施监督，情节较轻的可以提出纠正意见，情节较重或需要追究刑事责任的，应当报请检察长决定；公诉环节对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督；公诉环节发现侦查机关或者侦查人员在决定、执行、变更、撤销强制措施等活动中有违法情形的，应当给予提出纠正意见。二是审判活动监督，对人民法院的刑事审判活动是否合法实行法律监督，主要对管辖、回避、合议庭组成、审判程序、侵犯当事人和其他诉讼参与人的诉讼权利和其他合法权利、违反法律规定裁定发回重审等进行监督，还要对故意毁弃、篡改、隐匿、伪造、偷换证据或者其他诉讼材料，或者依据未经法定程序调查、质证的证据定案进行监督。

三、强化公诉权控权功能的发展空间及建议
    当公诉权带着对侦查和审判进行双向制约的天然属性诞生之日起，有关其权力属性和权力内容的争论就没有间断过。虽然公诉制度的发展和公诉权的内容跌宕起伏，但世界各国互相借鉴，取长补短，择善而从，日臻成熟理性。在强化对权力的制约和监督成为共识的背景下，在刑事诉讼程序运行过程中，需要进一步强化公诉权的控权功能。 
近年来，在我国司法体制和工作机制改革过程中，理论界对检察官提前介入重大疑难复杂案件、量刑建议、公诉人随同检察长列席审判委员会等方面进行了广泛而深入的研究，检察机关对这些内容也进行了有益的探索和尝试，积累了一定的经验。这对于提高办案质量，制约法官自由裁量权，促进量刑规范化建设起到了积极作用，客观上也强化了公诉权的控权功能。以下与就强化公诉权的控权功能有关的问题再谈些粗浅看法。 
（一）赋予公诉权更多的自由裁量权 
    一般而言，公诉是一个程序性权力，不具有终局性。但随着刑事案件的增加，以及保障人权特别是保护刑事被告人权益观念的增强，为节约诉讼成本，提高诉讼效率，世界上不少国家地扩大了检察官的自由裁量权，采用起诉便宜主义原则，公诉人有权及时终止诉讼。国外学者对此评论道：“即使在最严格的实行起诉法定制度的国家中，起诉自由裁量权也实施得越来越频繁。”⒃在德国，检察官具有停止起诉、不予起诉、暂缓起诉等权力，甚至允许检察官放弃开庭审判、申请法官直接签发处罚令，避免将证据不足的案件或大量轻罪案件起诉到法院。法国允许检察官采用起诉替代措施，如刑事调解，赔偿损害，延期决定等等，这些起诉替代措施可以使检察官及时采取适合刑事被告人的措施。在美国，检察官与被告律师进行辩诉交易更是其自由裁量权的集中体现。 
在我国，法律赋予公诉权行使一定的自由裁量权，包括对符合法定条件的未成年刑事案件附条件不起诉权和对符合法定条件的当事人和解的公诉案件的不起诉权；人民检察院提出抗诉的再审案件，需要对被告人采取强制措施的，由人民检察院依法决定。再审案件强制措施的决定权，主要是为了解决再审案件实践中未被羁押或者已经释放的被告人不能及时到案而影响审判的问题，因为检察机关对提起抗诉的理由、被告人的人身危险性情况比较了解，赋予检察机关以采取强制措施的裁量决定权，有利于适时准确采取强制措施，保障诉讼顺利进行，也有利于防止滥用强制措施，保障被告人的合法权益。此外还有对违法所得没收程序和强制医疗程序的启动权。但是与世界上不少国家的公诉权的自由裁量权相比，仍然具有很大的差距。本文认为，执法办案与社会矛盾化解、刑事公诉与案件繁简分流等内容是我国赋予公诉权以更多自由裁量权的结合点。一是因为公诉职能与社会矛盾化解息息相关。随着现代刑事司法的发展，以简单实现国家刑罚权而实施的报复性司法已经不合时宜，转而着眼于治疗创伤和恢复受损的社会关系的恢复性司法，有效化解社会矛盾，实现案结事了是实现恢复性司法的应有之义。二是因为通过起诉和不起诉实现案件的繁简分流符合诉讼经济原则。对于情节轻微、社会危害性不大的案件扩大不起诉的适用范围，让公诉人的精力更多投入到大案要案中，可以节约司法资源，实现诉讼经济。 
（二）公诉引导侦查需要走向立法 
    公诉引导侦查已是老生常谈，但它仍然未被立法采纳。“公诉引导侦查”提出于2000年8月最高人民检察院的“全国检察机关公诉改革会议”上，其目的是促使收集、固定和完善证据，提高案件质量和效率，维护公正。此后，不少地方进行了有益的探索。但因该制度在宪法和法律上宏观依据空泛、笼统，具体依据不足，司法改革文件具体授权不明，加之权力天然地排斥制约与监督的基本属性，所以从全国目前情况看，该制度基本上还是流于退回补充侦查这个单一形式。⒄然而在司法实践中，由于刑事案件特别是暴力性犯罪案件，需要及时收集和固定证据，而不少刑事案件从立案侦查到移送审查起诉往往长达数月，即便是检察机关及时准确提出了补充侦查的意见，也常常会因为时过境迁而导致某些关键性证据无法调取，这势必影响庭审效果。因此，单一的退回补充侦查明显有其无法承受之重。 
公民法律意识淡薄，法律传统积淀不厚，社会整体信访不信法，执法司法人员素质有待提高，这仍然是我国当前法治的基本情势。在这种情势下，时不时又会暴露出来一些令人咂舌的冤假错案，一次又一次地挑战着“司法是社会公正的最后一道防线”的底线。反思这些案件，刑讯逼供是根源，证据问题是根本。随着依法治国的推进和公民法律意识的不断增强，冤假错案的问题必须得到解决。这其中，公诉引导侦查可能不是唯一也不是最好的方案，但检察机关参与到一些重大、疑难、复杂和特殊案件侦查活动中正日益变得必要和紧迫。这有利于检察机关了解和把握案件的侦破过程，对侦查活动进行动态监督，通过指导侦查机关全面搜集有罪、无罪、罪重和罪轻的证据，有利于查清案件真相。从这个角度看，无论是保障人权还是在发现案件真相上，无论是侦查监督还是预防冤假错案上，公诉引导侦查都比单纯的退回补充侦查要可靠得多，必要得多。 
因此，公诉引导侦查需要在立法上予以明确和保障。一是要在今后的立法中明确公诉引导侦查的原则性法律条文，并通过立法、立法解释或者司法解释的形式构建若干具体的制度予以落实。二是要明确公诉引导侦查的启动方式，要同时规定依职权启动和依申请启动两种方式。三是要明确公诉引导侦查的案件范围和职责权限，避免公诉部门主导或代替侦查。 
（三）构建以公诉权为主要依托的司法审查制度 
    西方国家的司法审查一般交由法院行使，一是因为西方国家的司法机关仅仅指的是法院，二是因为司法审查本质上是权力制约，表现为法院的司法权对行政权的制约。与之不同，一是我国的司法机关也包括检察机关，至少实然如此；二是我国对侦查权和审判权的制约主要由检察机关来行使，而且检察机关还具有诉讼监督的职能。 
2012年修改后刑事诉讼法强化了检察机关的制约和监督功能，不少内容交由公诉部门行使。对此，陈光中教授认为，“我国检察院承担了一部分西方意义上的司法审查职能”，⒅这凸显了中国特色的司法审查制度。“这些规定向我们昭示，人民检察院的法律监督已经被纳入正当法律程序的轨道，初步形成了法律救济体系。”⒆因此，检察机关抓住这个有利时机，构建以公诉权为主要依托的司法审查制度，可谓正当其时。卞建林教授也认为，应当“依托检察机关的法律监督职能对涉及公民基本权利的司法行为都予以审查，逐步将涉及公民住宅权利、财产权利、通讯自由等方面的行为陆续纳入审查范围，不应当让公安机关既决定又执行。”⒇ 
司法审查制度是法治国家不可或缺的重要制度，构建以公诉权为主要依托的司法审查制度，对于强化公诉权对其他诉讼权力的制约与监督无疑具有十分重要的作用，而且弥补了我国刑事诉讼法在人权保障诉讼救济程序方面的一个制度空缺，践行“尊重和保障人权”的规定。 
（四）构建理性公诉的理念、思维和机制 
    权力的强制性、用益性和裁量性天然地排斥权力的制约和监督，侦查权、审判权亦然。刑事司法的发展史本身就是一部从野蛮、感性到文明、理性的进步史，防止司法的滥权和擅权是刑事司法发展过程中追求公正的必然要求。但是，公诉只是刑事司法不可或缺的重要环节而不是刑事诉讼的全部，公诉权从来不是也不可能是无上的权力，公诉权的控权功能本身更不是与谁为敌，一切服从和服务于司法公正。因此，应当建立理性公诉的理念、思维和机制，在发挥公诉权的控权功能时，避免变成“法官之上的法官”，避免盛气凌人，真正做到理性、平和、文明、规范。 
理性公诉理念的基本内涵是公共公诉、公正公诉和公开公诉。公共公诉是指公诉的提起应当基于国家和社会的公共利益，代表的是国家而不是一方当事人；公正公诉是指检察官要恪守客观之公正义务，追求公诉的公平正义，不能将公诉人当事人化；公开公诉是指公正的公诉要以看得见的方式实现，不断提高公诉的民主化、规范化程度。这是法治进程中理性公诉的基本品格，也应当成为公诉权的发展趋势。随着“尊重和保障人权”写入刑事诉讼法，公诉在刑事诉讼中承上启下的特殊作用必然要求人权原则得到进一步彰显和落实，这也是理性公诉所应当始终遵从的理念。 
理性公诉的思维主要是锤炼公诉人的多元思维方式。“知己知彼，百战不殆”。公诉上承侦查，下启审判，与辩护人在法庭针锋相对。因此，公诉人不能局限于单纯的公诉思维，应当锤炼侦查、审判和辩护的多元思维。公诉人也只有具有多元思维的素养，在制约和监督其他诉讼权力的过程中才会更加积极主动，才能让被制约和被监督者心服口服，才能真正发挥公诉的控权功能。侦查思维就是发现事实和证据线索，并予以审查证实或证不实的思维。既要善于明察秋毫，发现非法取证的线索，又要善于对瑕疵证据的补正或补证。审判思维就是从审判程序的规则和规律出发，对案件的实体和程序做出综合判断和把握。既要能够按照审判的标准把握全案的证据体系，又要能够按照证据资格的标准把握单一证据；既要对定罪的事实证据进行辩论，又要对量刑事实证据进行辩论；既要在庭审中查明案件事实，又要监督庭审活动依法进行。辩护思维就是要利用换位思考的思维方式，站在辩方的立场审视案件材料，从正反两个方面把握案件的事实证据和诉讼程序。 
理性公诉要求构建科学、独立、中立、谦抑和专业的公诉机制。从方法论的角度来看，科学的公诉机制既要总揽全局、统筹规划，又要重点突出、发力精准。独立的公诉机制体现了权力制约和权力监督的思想，亦即用公诉权来制约和监督侦查权、审判权。“司法机关的独立表现在它只遵守自己特有的司法规则，表现在它的观念和行为不被其他政治机构和社会团体的观念和行为所左右。”(21)公诉人中立与检察官客观公正义务具有天然的关联，检察官客观公正义务要求“检察官为了实现司法公正，在刑事诉讼中不应站在当事人立场、而应站在客观立场上进行活动，努力发现并尊重案件事实真相。”(22)中立的公诉机制必然要求公诉人履行客观公正义务，不是站在当事人立场而是站在客观立场进行活动；客观公正义务是公诉人中立的必然表现，站在中立立场就是为了履行客观公正义务。谦抑的公诉机制要求公诉人遵从比例原则，根据指控犯罪的必要性行使好公诉裁量权，既要避免动辄适用公诉权，也要避免随意动用诉讼监督权。谦抑不是迁就，突出重点不是小事不管，而是诉讼监督要根据不同违法犯罪的不同程度，区别违法的对象和方式，采取不同的诉讼监督方式和手段，提高诉讼监督的效益和效果。公诉是一项专业的执法活动，它涉及到理解掌握立法思想和立法本意，法律规定的具体内容、执行标准、执行方式，法律后果的预测评估和救济方案，裁判的监督、社会矛盾的化解等等方面。因此，公诉人需要专业地行使公诉权。 
（五）强化对公诉权的制约和监督 
    公诉权作为一项公权力，在制约和监督其他公权力的同时，也要接受制约和监督。在实行起诉便宜主义的国家，公诉检察官享有较大的自由裁量权，一旦公诉检察官独断专行或是为某种外部力量所左右，就会使案件发生偏差甚至发生冤假错案。为此，德国刑事诉讼法对检察官的不起诉决定，曾规定了由法官审查的强制起诉程序；日本针对检察官的不起诉决定，规定了检查审查会制度予以制约和监督等等。 
在我国，对公诉权的制约和监督既有“互相制约”的原则性规定，也有具体的法律规定。比如，公安机关对认为错误的不起诉决定，可以要求复议或提请复核。再如，法院认为公诉案件事实不清、证据不足的，可以退回检察院补充侦查；如果法院认为公诉案件证据不足或在法律上不构成犯罪，可以作出无罪判决；法院对检察机关抗诉的案件，是否支持抗诉意见，则由法院综合考虑事实、证据、法律适用、诉讼程序和当事人的意愿等因素依法决定等等。又如，修改后刑事诉讼法强化了辩护权的保障，将律师辩护提前至侦查阶段，明确了律师在侦查阶段的权利范围和辩护职责；加强了对律师会见权行使的保障；加强了对辩护人阅卷权的保障，同时规定检察机关在审查起诉阶段应当听取辩护人、诉讼代理人的意见并记录在案；完善了法律援助制度；规定了辩护人、诉讼代理人诉讼权利的救济等等，这也是用权利对公诉权进行监督的重要内容。 
为强化对公诉权的制约和监督，应当尽快推行公诉检察官办案责任制。随着经济社会发展和法治文明进步，公民的民主意识、权利意识和法治观念也在不断提升，无论起诉还是不起诉，都应当对法律负责，对公民负责，对公权力负责，都应当在阳光下运行。2013年底，最高人民检察院决定在全国7个省份17个检察院试点开展检察官办案责任制改革，在检察业务部门设若干主任检察官，以主任检察官为基数组成办案组织，由主任检察官担任办案组织负责人。这突出检察官办案主体地位，依法赋予主任检察官执法办案相应决定权，在法定范围内扩大了检察官的权力。在“放权”的同时，还确定了执法办案流程及工作规范，完善各办案组之间、执法办案各环节之间的监督制约机制，实现检察官责权利相一致，确保检察权依法正确行使和执法办案质量。这是一次大刀阔斧的改革，在总结试点经验的基础上，应当尽快予以完善并在全国推开。

【注释与参考文献】
⑴[美]E·博登海默著：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第362页。 
⑵[美]加里·沃德曼著：《美国政治基础》，陆震纶等译，中国社会科学出版社1994年版，第5页。 
⑶[美]施瓦茨著，《行政法》，徐炳译，法律出版社1985年版，第567页。 
⑷[法]孟德斯鸠著：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。 
⑸樊崇义著：《刑事诉讼法哲理思维》，中国人民公安大学出版社2010年版，第310页。 
⑹张书铭：“诉讼制约与诉讼监督的关系”，载《检察日报》2011年8月3日。 
⑺孙谦主编：《中国检察制度论纲》，人民出版社2004年版，第6页。 
⑻王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，法律出版社1991年版，第4—5页。 
⑼姜伟：“公诉制度的历史沿革和发展趋势”，载《浙江社会科学》2002年第4期。 
⑽林钰雄著：《检察官论》，台北学林文化事业有限公司1999年版，第16—17页。 
⑾朱孝清：“检察的内涵及启示”，载《法学研究》2010年第2期。 
⑿马相哲：“韩国检察制度简介（上）”，载《国家检察官学院学报》2006年第1期。 
⒀何家弘主编：《检察制度比较研究》，中国检察出版社2008年版，第444页。 
⒁左卫民、周长军著：《刑事诉讼理念》，法律出版社1999年版，第40页。 
⒂郎胜主编：《中华人民共和国刑事诉讼法修改与适用》，新华出版社2012年版，第427页。 
⒃[英]安德鲁·桑达斯、瑞恰德·扬：“起诉”，载江礼华、杨诚主编；《外国刑事诉讼制度探微》，法律出版社2000年版，第135页。 
⒄宏观上讲，公诉引导侦查的方式可以包括提前介入引导侦查、退回补充侦查、要求提供审判所需的证据材料、通过处理个案来引导类似案件侦查取证等，2012年修改后刑事诉讼法还规定，检察机关依法可以要求侦查机关（部门）提供证据收集合法性说明。 
⒅葛琳：“两大诉讼法修改与检察制度的完善研讨会综述”，载《国家检察官学院学报》2013年第1期。 
⒆樊崇义：“尊重和保障人权与诉讼法律监督”，载《国家检察官学院学报》2013年第1期。 
⒇同注⒅。 
(21)[美]塞缪尔·P．亨廷顿著：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1988年版，第19页。 
(22)朱孝清：“检察官客观公正义务及其在中国的发展完善”，载《中国法学》2009年第2期。