【学科类别】理论法学
【出处】《法学杂志》2017年第3期
【写作时间】2017年
【中文摘要】国家监察法是国家监督领域的基本法，属于宪法性法律。其调整的关系主要应该包括：国家监察机关与监察对象的关系、国家监察机关与人民代表机关的关系、国家监察机关与党的纪律检查机关的关系、国家监察机关与司法机关的关系以及国家监察机关内部的关系。为了科学合理地调整这些关系，国家监察法应对国家监察机关的组织、职责、权限和监察手段、监察程序，以及对国家监察机关本身的监督、对国家监察对象合法权益的保障和救济机制进行周密的设计和规范，以保证国家监察机关既有效行使反腐败职能，又防止其滥用权力。
【中文关键字】国家监察；国家监察法；国家监察机关
【全文】
    2016年11月，中共中央发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》），随后十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）。《试点方案》和《决定》均指出，国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革。[1]既然是重大改革，根据习近平总书记关于“重大改革都要于法有据”的指示，[2]必须立法，即制定国家监察法。中共十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议确定，由中央纪委牵头抓总，落实改革方案，推动制定国家监察法。[3]
 
    国家监察法立法涉及法治理论和实践层面的多方面的问题，如国家监察法的性质、地位和国家监察机关的性质、地位；国家监察法应调整的主要关系；国家监察法的体系和主要内容；国家监察机关的职责、履行职责的权限和法律手段；对国家监察机关的监督和对监察对象合法权益的保障和救济等。本文尝试对这些问题做些初步探讨，提出笔者对解决这些问题的相关设想和建议。
 
    一、国家监察法的性质、地位
 
    国家监察法的性质、地位和国家监察机关的性质、地位是密切相联系的。
 
    首先，国家监察法不同于完全归属于行政法的《行政监察法》，而是与《人大常委会监督法》、[4]《国家安全法》、《戒严法》、《国防法》、《民族区域自治法》等基本法律一样，属于宪法相关法（或称“宪法性法律”）。因为行政监察法的调整对象是行政法制监督关系，行政监察法的执法主体是作为国家行政机关的行政监察机关。而国家监察法的调整对象是国家监督关系（行政法制监督关系只是国家监督关系的一种），国家监察法的执法主体是国家监察机关。国家监察机关不同于仅行使行政监察职能的行政监察机关，行政监察机关所进行的行政法制监督属于行政系统的内部监督。[5]国家监察机关作为国家机构整体的组成部分，其所行使的监督职能则是针对整个国家机关和整个国家公权力（甚至包括社会公权力）的。尽管国家机关即包括行政机关，国家公权力即包括行政权，从而对行政机关和行政权的监督是对整个公权力监督的重要组成部分，但国家监察机关对行政的监督已经不再是行政系统的内部监督而是已转化成外部法律监督了。
 
    其次，国家监察法不同于《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等国家机关组织法。虽然国家监察法与国家机关组织法一样，同属于宪法相关法，但国家监察法不仅有组织法的内容，而且有行为法、程序法和救济法的内容，具有混合法的性质。因为国家监察法要同时规定国家监察机关的组织体系、体制、内外关系、职责、权限（组织法的内容）；规定整个监察权行使的流程，各监察阶段监察行为的方式、步骤、行为准则和要求（行为法和程序法的内容）；规定对监察权行使的监督机制和对监察对象的救济机制（救济法的内容）。根据一般法律体系的结构，组织法、行为与程序法、救济法是分立的，三者分别构成单独的法律。如行政法体系中的行政组织法（《国务院组织法》、《地方人民政府组织法》[6]等）、行政行为和行政程序法（《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》及统一的行政程序法等）、行政救济法（《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等）；司法法体系中的司法组织法（《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等）；司法行为法和司法程序法（《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、[7]宪法诉讼法等）、司法救济法（冤狱赔偿法、司法赔偿法等） .国家监察法之所以不同于行政法和司法法，将采取组织法、行为与程序法、救济法三者合体的形式。主要是因为国家监督体制正处于改革转型阶段，法律既要对之引领、指导，又必须为之留下试验和运作的广泛空间，既要使改革于法有据，又不能过分束缚改革的裁量性和灵活性。在组织法方面，可能在较长一段时期内，我们还会采取我国目前许多国家机关一直沿袭采用的“三定办法”，[8]即通过国家编制机关发布相应文件规定其机构、职能和人员编制。在救济法方面，我国还不可能建立完善的违宪审查和相应救济制度，国家监察又不可能适用行政诉讼救济，故目前主要只能依靠国家监察系统的内部监督和内部救济。因此，我们现在进行国家监察法立法，主要着力点在行为法和程序法方面，但组织法和救济法的内容又不可能完全空缺。虽然不能对此二者单独立法，但在即将制定的国家监察法里，必然要规定国家监察机关的大致组织结构、基本职责和权限，以及对国家监察可能的违法侵权行为的救济。
 
    再次，国家监察法属于国家监督领域的基本法律。所谓“基本法律”，就是说在相应调整领域，其具有统率其他一般法律、法规和规章的地位。法规和规章自不待说，国家监察法制定后，必然要通过行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章的形式制定各种相应的实施规则、办法。这些规则、办法当然要以国家监察法为依据，不能与之相抵触。至于在国家监察法之外是否有必要制定某种单一性的一般法律，例如，国家监察委员会对各级人大、各级法院、各级检察院的监察必然有其特殊性，对于不同领域监察的特殊性问题今后是否有必要另行单独立法，这都是今后需要研究和予以回应的问题。如果今后决定单独立法，那二者的关系应是基本法律和一般法律的关系，即单行法必须遵循国家监察法的一般原则，不能以“后法优于前法”或“特别法优于普通法”为根据与之冲突、抵触。
 
    另外，国家监督领域的基本法除了国家监察法以外，还有《人大常委会监督法》。国家监察法与《人大常委会监督法》都是监督基本法，二者调整的对象有所差别。前者调整的重点是对公职人员的监督，包括对人大常委会委员和常委会机关工作人员的监督；后者调整的重点是对国家机关工作的监督，包括对国家监察机关工作的监督。当然。对国家机关工作的监督也包括对国家机关负责人和国家机关工作部门负责人的监督。这种监督与国家监察机关的监督有一定重合，但二者亦有区别：国家监察机关监督的重点是监督对象的廉政情况，主要目标和任务是反腐败；人大和人大常委会监督的重点是监督对象的履职情况，主要目标和任务是保障法律和政策的实施。另外，国家监察机关对公职人员监督的范围包括领导干部和所有工作人员，而人大和人大常委会对公职人员监督的范围仅限于领导干部，如政府和政府部门正副行政首长、法院、检察院正副院长、国家监察委员会正副主任，而不及于一般工作人员。
 
    二、国家监察法调整的主要法律关系
 
    国家监察法调整的法律关系[9]主要有下述五种：
 
    （一）国家监察机关与监察对象的关系
 
    国家监察法调整的最主要的社会关系无疑是国家监察机关与监察对象的关系。不理顺和规范这一关系，国家监察制度就无法运作，国家监察的目标和任务就无法实现。为理顺和规范这一关系，国家监察法首先要规定国家监察机关的职责、职权和监督措施、监督手段，确定它有权对监察对象采取和实施什么样的监督行为；其次，国家监察法要规定国家监察机关行使职权的方式、程序，确定其怎样对监察对象进行监督，保证其监督既有力有效，又不任性、恣意；再次，国家监察法要规定监察对象的权利义务，通过确立监察对象的权利（如陈述权、申辩权等），保障监察对象在接受监督的过程中，其人身权、财产权等合法权益不致被任意侵犯，通过确定监察对象的义务（如依监察机关的要求提供相关材料的义务、如实说明相关情况的义务等），保障监察机关顺利进行监督；此外，国家监察法还要规定监察对象在接受监督过程中寻求救济的方式和获取救济的途径，使之在其合法权益受到监察机关违法侵害时能得到伸雪冤屈的机会。很显然，要使国家监察制度顺利和有效运转，必须通过国家监察法明确监督方的权力、责任和被监督方的权利、义务，调整好监督方与被监督方的法律关系。
 
    （二）国家监察机关与人民代表机关的关系
 
    国家监察法需要调整的另一重要关系是国家监察机关与人民代表机关的关系。关于这一关系，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》设定了一个大致框架：首先，“监察委员会由本级人民代表大会产生。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生；监察委员会副主任、委员，由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督”。[10]其次，“监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察”。这里的“本地区所有行使公权力的公职人员”，当然包括本级人民代表大会及其常务委员会机关的公职人员。很显然，《决定》设定的关于国家监察机关与人民代表机关关系的此种框架，需要作为国家基本法律的国家监察法予以确定和进一步明晰化、明确化。例如，国家监察机关向人民代表机关负责，究竟如何负责？是否需要定期和不定期向人民代表机关报告工作，接受人民代表机关的审查、审议？人民代表机关监督国家监察机关，究竟如何监督？人民代表机关代表是否可以对国家监察机关提出质询，人大和人大常委会是否可以罢免国家监察机关的主要负责人？又如，人民代表机关有权监督国家监察机关（如有权罢免国家监察机关的主要负责人），国家监察机关也有权监察人民代表机关的公职人员，在监察过程中有权对人民代表机关的主要负责人予以处置、处分，二者的关系应如何协调，以确保不发生冲突？这些都需要国家监察法予以调整和规范。
 
    （三）国家监察机关与党的纪律检查机关的关系
 
    关于国家监察机关与党的纪律检查机关的关系，中央发布的关于国家监察体制改革的《试点方案》仅有简单的一句话予以表述：“党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公”。但二者的具体关系如何，是否需要国家监察法予以明确？也许国家监察法不会直接规定国家监察机关与党的纪律检查机关的关系，但国家监察法立法时必须明确二者的关系。这种关系是如同党的中央军事委员会和国家中央军事委员会的关系一样，二者完全融为一体，“一个机构，两块牌子”，[11]还是“两个机构，合署办公”，监察机关与党的纪律检查机关在职责上仍有所分工，前者主要实施法律监督；后者主要实施纪律监督。单纯从理论上讲，党的纪律检查机关是中国共产党的机关，它实施的纪律监督应该是对中国共产党自己党员的监督，对其他民主党派党员和其他非党员公职人员的监督应由国家监察机关实施。[12]但从工作便利上讲，二者不加区分，不分彼此，其监督可能更有效率。无论最后决定采取何种关系模式和体制，都必须通过相关国家法律或党内法规明定，如果国家监察法或其他国家法律都不方便规定的话，则必须通过党内法规明确二者的相互关系。
 
    （四）国家监察机关与司法机关的关系
 
    关于国家监察机关与司法机关的关系，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》给予了一个大致轮廓性的规定：国家监察机关“履行监督、调查、处置职责”，“对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉”。这意味着，国家监察机关与司法机关在法律监督上既有区别，也有联系。首先， 国家监察机关在性质上不是司法机关，它不能行使国家检察机关的公诉权，更不能行使国家审判机关的审判权。对涉嫌职务犯罪的案件，它必须移送人民检察院依法提起公诉，由人民法院审理和依法作出判决；其次，国家监察机关可以行使公安机关和检察机关行使的某些刑事强制措施权和刑事侦查权，如讯问、查询、冻结、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、留置等。对于国家监察机关与司法机关的关系，对于二者的联系与区别，《决定》确定的当然只是大致的轮廓，国家监察法立法必须对之明晰化。例如，调查权与侦查权究竟有何区别，留置与刑事拘留究竟有何区别，国家监察机关是否有权逮捕职务犯罪嫌疑人，如赋予其逮捕权，[13]是否应经人民检察院批准，等等，这些都需要国家监察法予以明确。
 
    （五）国家监察机关内部的纵向与横向关系
 
    国家监察机关的内部关系也是国家监察法应予调整和规范的一项重要关系。内部关系包括纵向关系与横向关系。关于国家监察机关内部的纵向关系，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》规定，“监察委员会对（本级人民代表大会及其常务委员会和）上一级监察委员会负责，并接受监督”。这一规定既不同于《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》对国家检察机关、国家审判机关内部纵向关系的规定，也不同于《地方组织法》对地方政府内部纵向关系的规定。《人民检察院组织法》对国家检察机关内部纵向关系的规定是：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”。[14]即二者的关系属于领导关系；《人民法院组织法》对国家审判机关内部纵向关系的规定是：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。[15]即二者的关系属于监督关系；《地方组织法》对地方政府内部纵向关系的规定是：“地方各级人民政府对（本级人民代表大会和）上一级国家行政机关负责并报告工作”，“地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”。[16]此种关系属于比检察机关内部领导关系领导性更强的关系。国家监察机关内部的纵向关系可能更接近政府系统的内部的纵向关系，而与人民检察院内部的纵向关系有一定差别，与人民法院内部的纵向关系则有更大差别。当然，这一关系还需要国家监察法立法予以具体化。至于国家监察机关内部的横向关系，则取决于监察委员会的内部机构设置的模式，国家监察法将不会对之作出具体明确的规定，而很可能留待今后监察委员会制定机构设置方案时予以明确。
 
    三、国家监察法的体系和主要内容
 
    国家监察法立法体系有两种模式可供借鉴：一是《人大常委会监督法》的模式；一是《行政监察法》的模式。前者是按监督内容和监督方式设计章节，除总则附则外，分别设置听取和审议监督对象专项工作报告章、审查和批准决算、听取和审议国民经济和社会发展计划、预算执行情况报告、审计工作报告章、法律法规实施情况检查章、规范性文件备案审查章、询问和质询章、特定问题调查章、撤职案的审议和决定章。后者是按监督体制机制设计章节，除总则附则外，分别设置监察机关和监察人员章、监察机关职责章、监察机关权限章、监察程序章、法律责任章。笔者认为，国家监察法立法将主要采用《行政监察法》的结构模式，适当参考《人大常委会监督法》的体系设计。具体而言，可在现行《行政监察法》七章的基础上增加三章：一为“国家监察的范围和监察方式”，以明确国家监察机关监督的对象、监督内容和监督手段；二为“对国家监察机关的监督”，以加强对监督者的监督，防止其违法和滥用监督权；三为“对国家监察对象合法权益的保障和救济”，以加强对被监督者合法权益的保护，尽量防止冤假错案的发生，以及在冤假错案发生后能为蒙冤者提供有效的法律救济途径。
 
    据此，国家监察法主要应包括下述六个方面的内容：
 
    （一）国家监察机关的组织
 
    国家监察法虽然不能包括国家监察机关组织法的全部内容，但应包括其核心内容。首先，国家监察法应确立国家监察机关的性质和地位：国家各级监察委员会由同级人大产生，对同级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，受同级人大及其常委会和上一级监察委员会监督；国家监察机关是行使国家法律监督和反腐败职能的专门国家机构。国家监察法在规定国家监察机关的性质和地位上，应特别突出其直接由人大产生和反腐败的基本职能（尽管并非唯一职能），这是非常重要的；其次，国家监察法应规定国家监察机关的组织体系，确定国家监察委员会和地方各级监察委员会以及它们的派出机构，各级监察委员会及其派出机构的相互关系；再次，国家监察法还应规定国家监察人员的基本素质要求，包括政治素质、思想品质素质、文化专业知识素质和法律知识素质；规定监察委员会主任、副主任和委员的产生、任免方式等。
 
    （二）国家监察机关的监察范围与职责
 
    关于国家监察机关的监察范围，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定监察对象为“所有行使公权力的公职人员”[17]现任监察部副部长肖培日前对“所有行使公权力的公职人员”加以界定，将之概括为下述六类人员：（1）《公务员法》所规定的国家公职人员，具体包括中国共产党机关、人大机关、行政机关、审判机关、检察机关、民主党派机关、工商联机关的公职人员，以及参照公务员管理的人员；（2）由法律法规授权，或者由行政机关委托行使公共事务职能的公职人员；（3）国有企业的管理人员；（4）公办教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；（5）社会自治组织中的管理人员；（6）其他依法行使公共事务职能的人员。当然，这个范围是否适当，还需要在国家监察法立法时审慎权衡确定。
 
    关于国家监察机关的职责，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定为下述三大职责：（1）监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况；（2）调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为；（3）对职务违法和职务犯罪行为作出处置决定，对涉嫌犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。对于这些职责，国家监察法立法一方面需要加以确立和具体化，另一方面也需要加以适当补充。现行《行政监察法》为行政监察机关规定了五项职责，这些职责中有些职责可经过一定修改转化为国家监察机关的职责，作为上述三大职责的补充。现行《行政监察法》规定的五项职责是：（1）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题；（2）受理对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为的控告、检举；（3）调查处理国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员违反行政纪律行为；（4）受理国家行政机关公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行政机关给予处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定的其他由监察机关受理的申诉；（5）法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。在这五项职责中，其中第三项（调查、处理职责）已为第十二届全国人大常委会第二十五次会议《决定》确定的三大职责所包含，第一项（检查职责）、第二项（受理控告、检举职责）、第四项（受理申诉职责）、第五项（法定其他职责）则应在做相应修改后为国家监察法立法所保留。其中第一项的检查对象和客体可改为“国家机关在遵守和执行法律、法规中的问题”；第二项的受理事项可改为“受理对国家公职人员违反行政纪律行为的控告、检举；第四项的受理事项可改为”受理国家公职人员不服主管机关给予处分决定的申诉，以及法律、法规规定的其他由监察机关受理的申诉“；第五项法定其他职责中的”法律、行政法规“可改为”法律“，去掉”行政法规“，即限于法律规定的其他职责。
 
    （三）国家监察机关履行职责的权限和手段
 
    第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过的《决定》确定了国家监察机关履行职责的十二项权限和手段，它们分别是：（1）谈话。指警示诫勉谈话。在公职人员实施了轻微违法违纪行为时，监察机关通过谈话使其悬崖勒马，改过自新；（2）讯问。指讯问违法违纪嫌疑人。监察机关在掌握了公职人员实施违法违纪行为的线索或证据时，通过讯问核实相应线索或证据；（3）询问。指询问证人。这是监察机关调查取证的一种手段；（4）查询，指查询电讯、银行、证券、邮政等掌握违法违纪嫌疑人某种电讯联系、银行存款、证券交易、邮政联系等信息的部门，以获取相应信息。这也是监察机关调查取证的一种重要手段；（5）冻结。指冻结银行存款、邮政汇款、证券交易等，以防止违法违纪嫌疑人转移涉案资金、款项。这是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施；（6）调取。指从有关部门、组织调取案卷、资料、文件、证据等，这同样是监察机关调查取证的一种重要手段；（7）查封。 指查封场所、设施或者财物，是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施；（8）扣押。指扣押违法违纪嫌疑人的财物，这也同样是监察机关在办案过程中采取的一种强制措施；（9）搜查。指搜查违法违纪嫌疑人的工作场所、住宅、人身等，是监察机关调查取证的一种较严厉的手段，运用这一手段需要特别慎重；（10）勘验检查。指对违法违纪行为现场的勘验检查，是监察机关较常用的调查取证手段；（11）鉴定。指对物品、文件等的鉴定，也是监察机关较常用的调查取证手段；（12）留置。指对违法违纪嫌疑人留置讯问，此既不完全同于作为行政或刑事强制措施的拘留，[18]也不完全同于目前纪检、监察机关作为调查取证手段使用的”双规“、”双指“，[19]而是一种兼具强制措施性质和调查取证措施性质的国家监察手段。这一手段的具体运作方式和程序，特别是留置的时间限制，还有待国家监察法作出具体规定，以防止监察机关滥用留置权。
 
    国家监察法除了应当对上述监察权限和监察手段予以规定和规范外，还应对现行《行政监察法》规定的有关权限和手段予以承袭或在作出某种修正后予以承袭。这主要包括下述措施：[20]（1）要求被监察《的部门和人员提供与监察事项有关的文件、资料、财务帐目及其他有关的材料，进行查阅或者予以复制；（2）要求被监察的部门和人员就要求被监察的部门和人员涉及的问题作出解释和说明；（3）责令被监察的部门和人员停止违反法律、法规和纪律的行为；（4）责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物；（4 ）建议有关机关暂停有严重违纪嫌疑的人员执行职务；（5）在办案过程中，可提请有关部门、机构予以协助；（6）在遇有下述情形时，向被监察的部门或其上级部门提出监察建议：监察对象拒不执行法律、法规或者违反法律、法规，应当予以纠正的；监察对象作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应予纠正或撤销的； 监察对象的行为给国家利益、集体利益和公民合法权益造成损害，需要采取补救措施的；录用、任免、奖惩决定明显不适当，应当予以纠正的；监察对象的行为依照有关法律、法规的规定，应当给予行政处罚的，或者需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理的，或者需要完善廉政、勤政制度的；（7）在遇有下述情形时，除向被监察的部门或其上级部门提出监察建议外，监察机关可直接作出监察决定：监察对象违法违纪，依法应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除处分的；监察对象违法违纪取得的财物，依法应当没收、追缴或者责令退赔的；（8）监察机关的领导人员可以列席被监察机关的有关会议，监察人员可以列席被监察机关的部门的与监察事项有关的会议。
 
    （四）国家监察程序
 
    监察程序同样是国家监察法立法要规定的重要内容。我国传统法制往往都是重实体轻程序，在立法中要么不规定程序，要么仅规定要求相对人履行的各种手续、要求相对人提供各种材料、表格的程序，很少规定要求公权力主体应遵循的，保证其行为公开、公正、公平的程序。但现代法治则非常重视正当法律程序，将正当法律程序视为制约公权力主体行使权力，防止其任性、滥权、腐败，保障相对人合法权益的基本屏障。因此，我们进行国家监察法立法，必须特别重视体现民主、权力制约、人权保障的现代法治精神的程序。在设计监察程序制度时，应特别规定和确立下列程序制度：（1）监察公开制度。监察机关应坚持在阳光下行使权力，在阳光下办案，防止和杜绝暗箱操作；（2）公众参与制度。监察工作虽然需要依靠很多专业技术，但不能神秘化，必须依靠广大人民群众，必须坚持公众参与的原则，从发现案件线索，到调查取证，到审理决定，都必须保证一定方式的公众参与；（3）证据审查核实制度。监察工作必须特别注重事实、注重证据，为避免冤假错案，应建立严格的证据审查核实制度，只有证据过硬，才能办出真正的铁案；（4）回避制度。监察工作应实行严格的回避制度：案件审查审理人员如果是被审查人或检举人的近亲属、主要证人、利害关系人、或者存在其他可能影响公正审查审理情形的，均应当回避，不得参与相关审查审理工作；（5）排除干预制度。案件审查审理人员办理具体案件，不得接受任何外人的说情请托，对任何非本案主管领导、组织、单位的打招呼，不仅应予拒绝，而且要将打招呼者记录在案，报所在监察机关或上级监察机关处理处分 （6）听取陈述申辩制度。听取陈述申辩，是正当法律程序的基本要求，监察工作尤应如此。对于违法违纪嫌疑人，即使监察机关对其违法违纪事实已经充分掌握，也必须听取他们的陈述申辩。这不仅是保证办案质量的要求，也是保障当事人人权的法治要求。
 
    监察程序当然不止上述这些制度，但上述制度是最重要的，国家监察法立法必须予以确立。
 
    （五）对国家监察机关的监督
 
    国家监察机关是对国家公职人员进行监督的机关。但监督者本身也应该接受监督。因为监督权同样是一种公权力。任何公权力，如果没有监督和制约，都必然滥用和腐败，这是一条万古不易的规律。[21]如何设计对国家监察机关及其工作人员的监督机制，是国家监察法立法的重要任务。根据我国的法律监督体制，这种监督自然应包括人大及其常委会的监督、人民群众的监督、新闻媒体和社会舆论的监督，以及国家监察机关的自我监督。是否还应包括司法监督，被监督者对监察机关的监督行为不服，可否向人民法院提起诉讼，这是国家监察法立法时需要认真研究的问题。笔者主张有限的司法监督，即允许被监督者起诉，但对可诉性行为应加以限制，使之控制在较小的范围，如暂时仅限制为人身自由和财产强制措施。
 
    无论国家监察法是否为司法监督开口子，人大和人大常委会的监督都是对国家监察的监督机制中不可或缺的环节，而且应是最主要最核心的环节。现行《人大常委会监督法》规定的对一府两院的监督措施大多可以适用于国家监察机关。其中可适用的主要监督方式有下述六项：[22]（1）听取和审议国家监察机关的专项工作报告。报告专题包括人大常委会执法检查中发现的突出问题、人大代表对监察机关提出的建议、批评和意见集中反映的问题、人大常委会组成人员提出的比较集中的问题、人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题、人民来信来访集中反映的问题、社会普遍关注的其他问题；（2）对监察工作进行视察或专题调研。人大常委会在听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织常委会组成人员和人大代表，对监察机关有关工作进行视察或专题调研。常委会可以安排参加视察或专题调研的代表列席常委会会议，听取专项工作报告，提出意见；（3）就监察机关的专项工作报告作出决议和向社会公布。人大常委会在对监察机关的专项工作报告进行审议后，将审议意见交付其处理。监察机关应将处理情况送交人大专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，并向常委会提出书面报告。常委会认为必要时可对专项工作报告作出决议，监察机关应对决议执行情况向常委会报告。此外，监察机关的专项工作报告和常委会对专项工作报告的审议意见、监察机关对审议意见的处理情况及对常委会决议执行情况的报告，均应向人大代表通报，并向社会公布；（4）询问和质询。人大常委会审议议案和有关报告时，可向监察机关有关负责人提出询问；一定人数的人大常委会组成人员联名，可向监察机关书面提出质询案。对于质询案，监察机关应当口头或者书面答复。（5）人大常委会组织对监察工作特定问题调查。人大常委会对监察工作的有关事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织有关特定问题的调查委员会，对相应问题进行调查，调查委员会负责向常委会提交调查报告； （6）作出撤职决定。对违法失职的监察委员会委员和副主任，人大常委会可以作出撤销其职务的决定，但监察委员会主任违法失职，只能由选举产生他（她）的人大罢免。
 
    （六）对国家监察对象合法权益的保障和救济
 
    现行《行政监察法》对监察对象合法权益设定的保障和救济是复审--复核机制，即监察对象对监察决定不服的，向作出监察决定的监察机关申请复审，申请人对复审决定仍不服的，向上一级监察机关申请复核。上一级监察机关的复核决定和国务院监察机关的复查决定或复审决定为最终决定。
 
    这一保障和救济机制是不甚完善的，对于有效保障监察对象的合法权益尚不充分。国家监察法立法有必要适当引入司法救济机制，即监察对象对于监察机关采取的限制人身自由的强制措施（如留置）、对财产的部分强制措施（如查封、冻结、扣押、搜查等），以及个别最严厉的行政处分决定（如开除公职）不服，国家监察法应赋予相对人向法院提起诉讼的权利。监察机关虽然不是行政机关，但监察机关的上述行为具有广义行政行为的性质。因此，对监察对象向法院提起的这类诉讼，并将这类诉讼归入行政诉讼的范畴，这在理论上是能够成立的。
【作者简介】
姜明安，北京大学法学院教授，博士生导师。
【注释】
[1]《试点方案》指出，“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系”。《决定》指出，“实行监察体制改革，设立监察委员会，建立集中统一、权威高效的监察体系，是事关全局的重大政治体制改革”。
[2]习近平2014年2月28日在主持召开的中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出，“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调”（引自2014年3月1日《新京报》）。
[3]国家监察法因尚未制定，故不用书名号。本文凡引用或提及现行法律，均使用书名号，如《行政监察法》，凡提及拟制定但尚未制定的法律，或提及非特定法律的某一类法律，均不用书名号，如行政组织法、诉讼法等。
[4]《人大常委会监督法》的全称是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。
[5]关于行政法制监督的性质、内容和行政监察机关的性质、地位和监督范围、监督方式，可参阅笔者主编的《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年第六版，第143-147页。
[6]《地方组织法》的全称是《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。
[7]行政诉讼法从对行政权的监督和对被行政侵权的相对人的救济角度讲，属于行政法的范畴；从监督主体为司法机关和救济程序为司法程序的角度讲，又属于司法法的范畴。
[8]“三定办法”，原称“三定方案”，是我国在组织法尚不完善，且短期内又难以完善的历史条件下，由国家编制机关发文规定国家机关组织的有关事项，主要包括三个方面：机构、职能、编制。所谓“三定”，即是指定机构、定职能、定编制。
[9]国家监察关系属于宪法性法律关系，它的内容不同于行政法律关系，但其形式和类型则有与行政法律关系相同或相似之处。行政法律关系包括行政主体与行政相对人的外部关系，行政主体与行政法制监督主体的外部关系，以及行政主体相互之间、行政主体与行政公职人员之间的内部关系。国家监察关系也包括国家监察机关与监察对象之间的外部关系、国家监察机关与人民代表机关之间、国家监察机关与党的纪律检查机关之间、国家监察机关与司法机关之间的外部关系，以及国家监察机关内部的纵向与横向关系。
[10]这一规定的宪法根据是宪法第三条第三款：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。该宪法条款虽然没有提及监察机关，但根据宪法第二条和宪法第三条第一、二款，在人民代表大会制度之下的所有国家机关，均只能由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因为监察机关（行政监察机关）在立宪时从属于行政机关，故未另行提及。
[11]当然，国家监察机关与中央军委有所区别，军委只有中央一级，国家监察机关则将设置于中央和地方各个级别；而且，军事事务不涉及其他参政党和社会组织，但监察事务涉及其他参政党和社会组织。
[12]但从中国共产党作为领导国家的执政党地位而言，它的纪律检查机关对所有公职人员进行监督在理论上也是能够成立的。“党管监督”可以认为是“党管干部”的延伸。
[13]第十二届全国人大常委会第二十五次会议的《决定》赋予国家监察机关以监督、调查、处置权，公诉权仍保留在检察机关，但对拘留、逮捕权没有明确规定由谁行使，有待国家监察法予以明确。
[14]见《人民检察院组织法》第10条第2款。
[15]见《人民法院组织法》第16条第2款。
[16]见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第55条第2款和第1款。
[17]《行政监察法》规定国家行政监察机关的监察范围仅包括国家行政机关及其公务员，以及国家行政机关任命的其他人员。
[18]行政拘留为《治安管理处罚法》等法律规定的强制措施，刑事拘留为《刑事诉讼法》规定的强制措施。
[19]“双规”为原党内法规《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》中第28条第1款第3项的规定：“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出解释和说明”；“双指”为现行《行政监察法》中第20条第1款第3项的规定：“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明”。
[20]参见《行政监察法》第19—28条。
[21]参见[法]孟德斯鸠《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆2005年版，第184页。
[22]参见《人大常委会监督法》第9、10、14、34、39、43、44条。