admin 在 2014-12-18 00:00 提交
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一、引言
我国刑事诉讼法规定，刑事案件由犯罪地的法院管辖，辅之以被告人居住地的法院管辖，并规定由指定管辖、提级管辖对上述地域管辖进行调适。近年来，我国不少司法机关的办案实践中出现了另一种管辖形式即集中管辖。所谓集中管辖，指上级司法机关改变法定的地域管辖或级别管辖，将某一类刑事案件集中到区域内某一（些）特定的司法机关进行管辖或直接提级管辖。从目前的资料看，有关的案件类型与具体实践主要有：一是知识产权犯罪案件，如上海市于2011年规定该类案件由闵行、徐汇等区法院集中管辖；武汉市于2008年规定由江岸区法院集中管辖；郑州市于2011年规定由市级司法机关提级管辖。二是环保刑事案件，如贵阳市于2007年规定该类案件由清镇环保法庭集中管辖；昆明市于2010年规定则由盘龙、安宁等5个区集中管辖。三是未成年人刑事案件，如安徽省于2006年规定，凡辖两个区以上的市（含辖一个县）的一审未成年人刑事案件，指定由一个区法院集中办理；上海市于2010年规定由长宁、闵行等5个区法院集中管辖。四是涉台刑事案件，如厦门市于2013年规定由海沧区法院集中管辖。五是外国人犯罪案件，根据最高人民法院等部门于2013年下发的《关于外国人犯罪案件管辖问题的通知》，由各地中级法院根据辖区内案件数量情况决定指定集中管辖或提级管辖。
通过梳理资料，笔者对这场由司法机关主导的管辖制度变革，总结以下特点：第一，上下级司法机关联动，上级司法机关占据绝对主导地位。有些地方实施集中管辖，是下级司法机关先提出制度创新的思路再由上级批准，厦门海沧区法院集中管辖的改革过程明显体现了这一点{1}。有些地方，则是由上级司法机关直接通过指定或提级管辖的方式，确定集中管辖的下级司法机关。外国人犯罪案件的集中管辖甚至由最高人民法院等中央政法部门下发文件在全国予以推行。第二，公、检、法、司多个政法部门积极配合，以法院为核心推动集中管辖工作。集中管辖工作的推进，往往以政法机关联合发布规范性文件为标志[1]，这体现了多部门的有力配合。但审判是诉讼的中心，管辖制度也是以法院的审判管辖为基点，因此法院在此过程中的角色和作用也最为积极与突出。有些地方如上海，甚至只对法院的集中地域管辖作了规定，并未集中检察机关的公诉地域管辖。[2]第三，集中管辖的改革以提升特殊案件的审理质量为主要目标，因而具有良好的改革愿望。如武汉市在江岸区法院设立知识产权审判庭，集中受理全市由基层法院管辖的一审知识产权行政案件和一审知识产权刑事案件以及该法院辖区内的一审知识产权民事案件，是知识产权“三合一”审判的“武汉模式”的重要特点；昆明对环保刑事案件实行集中管辖，也是镶嵌在昆明市加强环境执法保护、创新环保司法工作机制的大背景下。[3]
总体上看，由上级司法机关根据案件的性质与特点来确定案件的管辖权，是近些年司法机关为应对司法需求在管辖领域采取的颇具灵活性的举措，其通过整合管辖资源以提升案件质量的制度目的，也获得了最高司法机关的支持与认同。尤其是在转型期环境资源保护与经济发展的矛盾凸显，自主创新的市场竞争文化遭受无视商业伦理的侵权行为的严重侵蚀，未成年人违法犯罪惩处中落实教育感化挽救的方针的大背景下，管辖制度的调整被有意识地塑造成环境、知识产权、未成年人司法保护机制创新的重要一环，实务界对之强力支持，理论界在“权利保护”的舆论态势下也鲜有反思性评论。不过，对比我国刑事诉讼法第20条、第24条可知，集中管辖将某一类案件公诉和审判的进行限定在所集中的特定区域内，改变了我国法定的分散型地域管辖模式。尤其是最高人民法院等部门在刑事诉讼法实施不过半年的时间里，就在全国范围内推出了外国人犯罪案件的集中管辖，直接改变了该类案件的法定管辖，不由得使人担忧在司法解释制定权与立法权的博弈中刑事诉讼管辖规则的约束力究竟有多强。针对这场似有扩张趋势的管辖变革，理论上有必要认真梳理其内在的制度理路，辨析其规范性质，考察其背后的制度成因，据以判断其存在的妥当性与合理性。
二、集中管辖的逻辑进路：案件数量决定案件管辖
为什么要实行集中管辖？根据相关资料的显示，司法机关采取集中管辖主要是希望通过司法资源的集中配置来提高特定案件的审理（办理）质量。最高人民法院等部门下发的《关于外国人犯罪案件管辖问题的通知》明确指出，“为确保外国人犯罪案件办理质量”，“外国人犯罪案件较多的地区，中级人民法院可以指定辖区内一个或者几个基层人民法院集中管辖第一审外国人犯罪案件；外国人犯罪案件较少的地区，中级人民法院可以依照刑事诉讼法第二十三条的规定，审理基层人民法院管辖的第一审外国人犯罪案件。”地方性的改革工作也显示出类似的目的。如安徽省对未成年人刑事案件采取集中管辖，主要是考虑到“案源不足，使一些少年法庭形同虚设，在法院内部处于可有可无的地步，影响了法官的工作积极性，不少法官大部分时间都在办其他案件，直接影响少年犯罪审判工作的司法专业化进程。因此，撤并少年法庭就成了必然趋势”{2}。来自武汉江岸区法院的调研报告也认为：分散审理模式使大多数基层法院的知识产权刑事案件数量稀少，繁重的审判任务和审判力量不足，使刑事法官不可能拿出过多的时间和精力去全面学习和掌握知识产权案件的专业问题，审判质量难以保证，审判经验也难以积累{3}。
可以看出，司法机关采取集中管辖，基本上遵循了这么一种逻辑进路：某一区域内特定刑事案件总量少或分布不均衡——分散型管辖难以保证类案质量——将案件集中到某个（些）司法机关管辖——全面提高类案的审理（办理）质量。
但是，这种由案件数量的分布情况来决定管辖走向的措施，看似灵活，但在理论上却有违背管辖制度设定的基本原理之嫌。我国刑事诉讼法规定了刑事案件由犯罪地法院管辖为主、被告人居住地法院管辖为辅的地域管辖基本原则。由犯罪地法院管辖刑事案件，主要是基于便民（便于诉讼参与人参加诉讼）、便审（便于司法机关及时收集证据审理案件）的考虑。在这样一种以效率为主要价值目标的技术性设置中，立法者在制度设计时实际上有一种重要的价值考量：司法能力均等假定，即不同地域的司法机关对同一类型的刑事案件有大致均等的司法能力。在这种假定之下，立法者可以“放心地”根据“犯罪地的法院管辖”这一主要标准将案件分配给相应的司法机关。在这种普遍性的假定之下，司法者与刑事案件的基本关系是不同地域的司法者去努力办理发生在本地域内的刑事案件（人——案关系），而不是上级司法机关有选择地将刑事案件分配给特定的下级司法机关（案——人关系）。为了遵循此种假定，同时考虑到司法实践的复杂多样，只有在出现专业性极强、重大复杂的某些个案足以打破“司法能力均等假定”的特殊情况时，立法者才允许上级司法机关通过指定管辖、提级管辖等特殊措施来变更管辖。这也说明，立法者在制定地域管辖规则时，不会去考虑区域内具体刑事案件的数量多寡、分布是否均衡，也基本上对司法者的司法能力、业务素质等个体差异情况忽略不计[4]。从级别管辖看，刑事诉讼法第19条规定，基层法院除了法律规定由上级法院管辖的除外，可以管辖所有类别的第一审普通刑事案件。尤其是此次刑事诉讼法修改，删除了外国人犯罪的刑事案件由中级法院管辖的条款。最高立法机关认为，随着基层法院办案能力的不断提高，将外国人犯罪的刑事案件放在基层人民法院管辖已经条件成熟{4}（P.36）。这也意味着：在一般意义上，基层法院审判外国人犯罪案件的司法能力已经均等于中级法院，因此可以管辖该类案件。
现行的集中管辖措施，以案件在某一地域中的数量分布为前提，将某一类案集中于某个（某些）司法机关管辖，却是在相当程度上建立在“司法能力不均等假定”的基础之上：相关案件数量少的司法机关，办案能力比不上同类案件数量多的司法机关。笔者认为，虽然案件数量的多少对于司法者办案经验的积累有一定影响，但不能认为案件数量的多少就与办案能力和办案质量成正比例关系。这里有几个理由：第一，一定区域内某一类案件分布的数量少，可能会影响办案人员对此类案件的重视度，但并不一定对办案人员的司法能力造成影响。像未成年人刑事案件，办理好此类案件可能需要司法人员更多的耐心与细心，更多地关注到未成年人的身心健康与未来发展。从理论上讲，只要该司法机关对未成年人司法保护的重要性有足够的认识，对未成年人案件的办理质量有严格的要求，那么该司法机关未成年人案件的质量未必就差。以往，实务界大多强调未成年人案件的案源充足问题，认为案源不足地区的司法机关无暇从事未成年人犯罪研究，无力顾全庭前、庭中、庭后的延伸帮教工作，影响了对未成年人被告人合法权益的保护。但如果仅仅是案源少的问题，司法人员反而更有时间和条件积极做好帮教工作，维护其合法权益。
第二，案件的种类、复杂程度与案件数量均是司法资源负担的影响性因素，不能过多夸大某一方面的作用。在某一区域内出现的同一类案件，既有复杂或难办的案件，也有简单、容易处理的案件，在具体案件出现之前，一律将其假定为前者不符合司法规律。如知识产权刑事案件中，大部分是在事实认定方面较为容易的侵犯注册商标类犯罪，也有些是在证据收集或犯罪数额认定方面较为复杂的假冒专利罪、侵犯商业秘密犯罪。根据《中国法律年鉴》的统计，2012年全国法院审结的以侵犯知识产权罪判决的刑事一审案件中，以假冒注册商标罪判决的案件2012件，以销售假冒注册商标的商品罪判决的案件1906件，以非法制造、销售非法制造的注册商标标识罪判决的案件615件，而以假冒专利罪、侵犯商业秘密罪判决的案件仅分别为63件和43件。[5]如果不分案件的具体情况，一律根据案件的数量多少而改变管辖，似有看不起原先的管辖机关之嫌。[6]
第三，刑事案件的审判质量较多依赖于侦查质量，这一司法规律性特点不太可能随集中管辖而改变。公诉案件的查处肇始于立案侦查，而侦查极其强调效率，因此刑事案件由犯罪地进行侦查的分散型地域管辖有其合理性。这种侦查管辖体制也决定了集中管辖天然的局限性：一旦犯罪地侦查机关在人手、技术等方面的侦查能力不足，即使通过集中的审判管辖增加案件的数量，案件质量也未必一定能提高。
第四，司法知识在司法回应社会的能力方面具有重要的自我调适功能，这种功能的性质并不会随着案件数量的多少而加以改变。一方面，如果我们假定司法者均是勤勉的，那么基层司法人员应当愿意自己的司法知识结构得以不断更新，从而推动自身的办案能力。有关基层司法的研究表明，从基层法官的知识构成与司法能力的关系看，司法者完全可以通过类案审理、自己专研、向他人请教、参与培训等不同方法来提升对某一类案的司法能力{5}。另一方面，司法知识的构成对于某些类案的审理也具有重要影响。“现代法律的变迁也基本是在追求实质理性的过程中发展起来的。因为正是基于对社会生活的感知，法官才可能在法律的缝隙中将生活理性提升为一种法律理性，生活知识也因此进入到法律中，法律才得以与社会生活同步，法官的知识也得以完善”{6}（P.167）。某一与社会生活有密切关系的类案即使在区域范围内出现得少，很多时候也并不妨碍司法者根据自身的知识结构对该类案件进行妥当的审理。如果一概否定该区域司法机关的管辖权，在某种意义上也错过了司法回应社会的良好契机，造成法律知识与生活知识两种知识系统的对立与分裂，长而久之，可能造成司法知识体系的孤立化与片面化。据此，由案件数量的多少推断办案质量的高低进而决定案件管辖的做法，无法得到法理逻辑与司法规律的有力支撑，需要冷静省思。
三、集中管辖的性质辨析：无法律授权的预定管辖与确定管辖从目前各地开展的集中管辖改革工作看，上级司法机关在将某一类刑事案件集中到某一（些）特定区域的司法机关时，大多采取了指定管辖的方式。仅从形式上看，集中管辖似乎符合了我国刑事诉讼法和司法解释文本中管辖变更的要求，即上级司法机关有权指定下级司法机关办理本不属于其管辖的案件。但细究起来，集中管辖在一定程度上混淆了预定管辖与裁量管辖、指定管辖与确定管辖之间的区别。
为了防止司法行政以操纵由何人审判的方式来操纵审判结果{7}（P.88），现代法治国家均强调管辖的预定性，即在具体刑事案件发生前由法律明确规定案件的管辖。有些国家如德国、意大利、奥地利等为了保障公民得到正当管辖的权利，甚至在法律中明文规定法定法官原则，以保障任何公民都享有法律所定之法官审理的权利。但无论是何种管辖类型，均是在具体案件发生前即由立法者制定一般性、抽象性之法律规范，以分配国家审判权之管辖法院{8}。即无论国家法律文本中是否规定了法定法官原则，“惟法院案件之分配不容恣意操纵，应为法治国家所依循之宪法原则”{9}，因此，法律的预定管辖应当是一国管辖制度的根基。只有在本应有权管辖的司法机关出现了“不宜”管辖或“不能”管辖，才能由司法机关在刑事案件发生后裁量变更管辖。如德国刑事诉讼法第15条规定：本应当管辖的法院在个别案件中因法律、事实方面的障碍不能行使审判职权或者在该法院审理有影响公共治安之虞时，应当移转给其他区域的同级法院调查和裁判。可以说，预定管辖制度不给操纵审判留下“可乘之机”，有力地保障了司法公正，而裁量管辖则弥补了预定管辖一定程度上的僵硬化缺陷，较为灵活地适应了刑事案件复杂多样的要求。
集中管辖的制度设计者假定各个司法机关司法能力的不均等性，在目标选择上看重某个司法机关审理案件的“适宜性”，在灵活性的制度运作中显示出上级司法机关的裁量因素。但集中管辖却似有根本上违背法律的预定管辖之嫌。程序法定原则要求司法机关行使公权力，必须取得法律的明确授权。管辖权是司法权的重要组成部分，其设定与变动均应有法律的明确规定。但在集中管辖中，上级司法机关在没有法律明确授权的情况下预先改变下级司法机关对某一类案的管辖权，致使本应行使法定管辖权的下级司法机关却无法行使。如果将管辖权视为具体的审判权{10}（P.25），那么集中管辖直接剥夺了下级司法机关对某一类案的审判权。
上级司法机关是否有权对某一类刑事案件进行集中指定管辖？这必须先辨明指定管辖的本质。指定管辖是在具体案件管辖不明或虽管辖明确但不宜或不能行使管辖权时由上级司法机关调整管辖权的一项活动。虽然各国成文法规定的指定管辖形式有所不同，有些国家使用裁定（如德国、日本），有些国家使用决定（如韩国），但在指定管辖是适用于具体个案这一点上是相同的。[7]在管辖明确的情况下，由于受到法定管辖制度的约束，指定管辖只能是一种个案权宜式的管辖权调整行为，且这种调整的目的只能是为了保证该案件能够得到更为公正的处理。我国司法机关针对某一类案实行的集中管辖，虽然形式上使用了指定管辖，但本质上却是确定管辖，即上级司法机关基于领导或监督地位直接确定下级机关对某一类案件是否有管辖权。这种上级司法机关对下级管辖权的确定并不是个案调整式的，也并不是在具体案件发生后进行的，因此与指定管辖相差甚远。由于我国刑事诉讼法和司法解释规定的指定管辖均是针对具体已经发生的个案，集中管辖的改革措施实际上已经突破了法律界限。赞同集中管辖的观点往往认为，某一类案件是由具有相同特征的一系列个案构成的，通过一案一指定的方式最终也能达到指定管辖的目的。但目前的集中管辖并没有采取一案一指定的形式，而是集中指定。从诉讼行为理论看，诉讼行为一般均有严格的外在法律特征，尤其是书面诉讼行为应当有“程式”之要求。如果该项“程式”对于文件所为之诉讼行为是要件行为，非遵守则不得认为有效成立；如果仅为训示规定，则不遵守于其成立及效力无所影响{11}（P.92）。由于指定管辖调整了法定管辖权，必须有外在的“程式”即书面裁定或决定书才能发生指定管辖的效力。而目前的集中管辖，均是通过上级机关下发相关管辖文件，不再就个案作出指定管辖决定书，因此严格说来并不发生指定管辖的效力。正是因为对指定管辖本质的误读，才使得我国集中管辖改革的设计者误认为上级司法机关有权确定下级司法机关对某一类案件的管辖权。实际上，从域外法的视角看，对类案的确定管辖仅是在法律明确授权的情况下才能存在。如法国刑事诉讼法第706条规定，恐怖活动罪由巴黎大审法院管辖。法国学者认为，这种管辖是对地域管辖权的例外规定{12}（P.484）。而我国刑事诉讼的集中管辖，直接由上级司法机关确定下级对某一类案件的管辖权，明显缺少法律授权。
不过，紧随而来的一个问题是：我国刑事诉讼法是否应当规定对某一类案的确定管辖？因为，单纯地阐述我国的确定管辖无法律授权，在很大程度上是一种立法层面规范有无的比较，而无法从价值层面说明确定管辖是否应当上升为立法规范。从这个意义上讲，寻求确定管辖制度的理论共识应当说非常重要。从立法例看，法律的确定管辖[8]分为两种：一种是法律直接确定某个地域管辖权机关，如上面所引述的法国刑事诉讼法规定的确定管辖，德国刑事诉讼法第10条a所规定的由汉堡市地方法院管辖在德国法规效力范围之外的海洋领域内实施的环境犯罪行为，荷兰刑事诉讼法第2条规定的由阿姆斯特丹法院管辖发生在已出港口正在航行的船舶上的犯罪事实{13}（P.121）；一种是像我国行政诉讼法修正案[9]规定的那样，由法律授权给上级司法机关确定下级的集中管辖权。鉴于我国幅员辽阔的地理特点，在行为地法院管辖明确的情况下由法律在全国范围内事先确定某一类刑事案件的特定地域管辖机关，会给当事人参与诉讼带来极大的不方便，不符合管辖制度设立的基本原理。对于后一种“授权式”的确定管辖，必须考虑在原先管辖制度下行政诉讼与刑事诉讼的实际运行状况之与司法价值目标的契合性。因为从行政诉讼法实施20多年来的实际情况看，以行政机关所在地的法院管辖为核心的管辖制度，无力摆脱地方行政机关的干扰，致使行政机关败诉率一直徘徊在低位，行政审判的公正目标遭受严重侵蚀。在这种背景下，行政诉讼法增设集中管辖制度，使审判机关在地域上与行政机关适度分离，通过牺牲一定的诉讼效率以实现行政审判权的独立性。
但这种以公正置换效率的管辖改革的立法方案，在刑事诉讼中未必有很大的支撑根基。因为从目前来看，刑事案件的公正性并未遭遇地方保护主义的普遍侵蚀，即使某些犯罪案件虽然有地方干扰，但这种情况并不普遍，因此由犯罪地法院管辖的一般制度并未成为影响司法公正的规则羁绊。即使出现某些犯罪主体身份显赫、涉及地方经济利益等容易影响司法公正的刑事案件，也完全可以通过指定管辖或提级管辖以排除不当干扰。再加上前面已经分析过的，目前的司法实践也并未出现司法机关办案能力普遍羸弱的情况，集中管辖有轻视法定管辖权机关之嫌。此外，按照制度设计的原理，我们不能以一项存有弊端的制度去贸然解决另一项制度的弊端，否则旧问题尚未解决，新问题业已产生。正如下面将要分析的，在调整管辖规则的主要目的是司法管理而不是直接确保司法公正的情况下，实施确定管辖容易造成程序规则的权威性、案件管辖的稳定性以及法制的统一性被侵蚀，司法机关的行政化倾向进一步加剧等问题。因此，刑事诉讼法规定确定管辖制度应当十分慎重。
四、集中管辖背后的司法管理因素
目前实行集中管辖的5大类刑事案件，基本上可以分为两种：一种是身份特殊型案件，即外国人犯罪和涉台案件；一种是权利保护型案件，即知识产权、环保和未成年人刑事案件。前者由于涉及到我国与外国、其他地区的关系，属于“敏感”案件，一旦处理不慎，容易引发相关问题，因此在程序操作、信息报送、实体处理等多个环节均应特别慎重；后者由于关涉到我国转型期加强知识产权、环境和未成年人权利司法保护的特殊要求，对于法律的统一适用要求较高。据此，现行集中管辖措施较多考虑了上述因素，对于外国人犯罪和涉台刑事案件，通过提级管辖、指定集中管辖来减少分散型地域管辖所可能导致的案件质量风险、社会和政治效果风险，以便在更大的概率上保证此类案件被妥善处理。对于知识产权、环保、未成年人刑事案件，强调通过集中管辖减少案件管辖的地域点，以统一裁判尺度，提高对相关权利司法保护的统一性。学理资料也表明，我国目前存在四大类三十余种法律统一适用机制，集中管辖机制正是作为程序类机制被纳入其中以保障法律适用的统一标准{14}。
不难看出，集中管辖的制度目标与当下加强司法管理的理念不谋而合。按照最高人民法院《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》，审判管理的一项重要内容是“通过组织、领导、指导等方法，对司法资源进行有效整合”；“上级法院应当通过审理案件、召开审判业务会议、研讨典型案件等形式，及时总结经验，统一法律适用，统一裁判尺度，提高整体司法水平”。从形式上看，实践中的集中管辖正是上级法院基于其在法院组织架构上的主导地位，整合司法管辖资源[10]，强化案件质量管理、统一裁判尺度的一项有力举措。基于司法独立和司法效率的考虑，“上下级法院的审判管理不能照搬法院内部的审判管理模式，如对本院内案件的流程监控并不适用于下级法院的个案”{15}（P.129）。由于缺少一种相对实时化的案件质量监控体系，要通过司法管理来保障下级法院的案件质量，更多依赖于事后的审判绩效考评，作用范围更多限于总结和评估。相对于“敏感案件”准确及时办理的高要求和类型化权利的统一保护而言，这样一种司法管理方式在时效上可能并不受上级法院欢迎。集中管辖以“釜底抽薪”的办法，统一类案的地域或级别管辖权，将司法权的行使限定于一个或几个司法机关，在一定程度上有助于上述司法管理目标的实现。
集中管辖本质上属于管辖权的调整。对于管辖制度是否应当被纳入司法管理活动以调整案件数量和司法资源，国外理论界看法不一，实践做法也不尽相同。一种观点是主张将调整案件管辖作为司法管理的一项内容，用以促进法院应对司法需求的灵活性。如美国学者格里克认为，司法管理包括法院管理和诉讼的运行管理，而法院管理包括若干具体的事项，诸如法院的组织和管辖、法官的选任等。[11]与此观点相适应的管辖制度，就作为整合司法资源的一种手段，呈现出相当程度的灵活性。如在英国，最重要的案件的一审由能够在全国范围不受地域管辖资格限制的法院来管辖，尽管这些法院都属于某一个区域或地方。在荷兰，有关外国人的案件由中央管理机构分配到遍布全国的22个审理地点；对于重大和复杂的刑事案件（如有组织犯罪），由中央管理机构根据各地法院的审判能力和审判地点将这些案件分配到全国的一审法院{16}（P.12-25）。另一种观点是主张法定法官原则的严格性，案件的管辖并不纳入司法管理。“在意大利、葡萄牙和奥地利，诉诸‘法定法官’是当事人的一项权利，这些国家的主流观念是对司法独立和司法公正的保障也涵盖了法院的案件分配制度。”{16}（P.39）按照德国基本法第101条的规定，法定法官原则是一项宪法性原则，“院长或其他任何人都不得按照对案件的审查而决定由某一法官主审，即使他认为（可能是正确的），该法官比其他法官更适合审理这一案件”{17}（P.28），自然也不允许通过调整地域管辖来实现司法管理的目的。
管辖作为一种案件分配的法律技术装置，以效率为主要价值目标，因此其在一定程度上具有适应于司法管理的内在意蕴。但是，从另一个侧面看，成文法规则意义上的管辖制度具有更多的确定性和稳定性才能维护程序法的权威性，而这与基于提升司法业绩为目标的司法管理所需要的规则灵活性存在扞格之处。综合近些年刑事程序法制以及司法管理机制建设的总体情况，笔者认为，我国不宜将调整案件管辖作为整体性司法管理活动的一项内容。第一，法定法官原则虽然不是我国宪法和刑诉法的基本原则，但随着社会的发展和法治的进步，程序法定、法定管辖等理念已经深入人心。此种情况下，如果允许通过调整案件管辖权来实现司法管理的一系列目标，如案件数量的均衡调配、案件质量管理、裁判尺度的统一等，容易将本质上属于普遍化司法规则的管辖制度，人为改造成为一种“科层化”的行政规则，造成诉讼管辖领域法定管辖原则被严重破坏[12]，削弱程序法的权威性，减损多年来的程序法治建设成果。
第二，容易使刑事案件的地区管辖权受到案件数量多寡的严重影响，造成管辖权的经常变动。区域内的某一类刑事案件的数量多寡，都是特定时期内的相对产物。刑事案件的数量总是与一个区域的经济发展、人口素质、治安形势等因素密切相关，因此我们无法绝对排除一个区域内的某类刑事案件以后是否增多。在此种情况下，如果根据案件数量的多寡来确定管辖，那么会发生管辖权不稳定的后果。此外，先前未被集中管辖的司法机关，如果由于某类案件的增多又被赋予了管辖权，将会因为司法人员缺乏经验、司法知识等的积累，短期之内无法应对该类案件。关于这一点，知识产权司法实务界已经有所察觉。[13]
第三，“管理”本身不是司法管理的目标，而是以“管理”促公正和效率。通过打破法定管辖权的方式来积极能动地实现“管理”，本质上并不太符合司法管理的公正向度。况且，集中管辖会造成管辖区域与案发区域的实际不一致，不利于“便民便审”，其所带来的司法管理之效率“红利”，不可避免地会被提高的办案成本所冲淡。
第四，可能对法制统一性造成较大影响。我国地域辽阔[14]，再加上区域经济发展的不平衡，一个中院所辖不同基层法院的受案总数或者某一类案的数量相差可能较大，此种情形下如果将管辖权调整纳入司法管理中，必然出现司法机关自我授权的“弥散性效应”，即有更多的中级法院、高级法院通过集中管辖这根“指挥棒”来确定下级院和本院管辖的案件类型和数量，最终导致诉讼管辖领域的乱象，不利于我国单一制国家法制的统一。此外，集中管辖通过减少地域管辖点来实现对类案裁判尺度之统一，在制度手段与目标上存在着悖反：作为对管辖规范选择性适用的集中管辖，目的是为了法律的统一适用，但其本身反过来加剧了法制的不统一。
第五，上下级法院之间的行政领导关系可能被进一步强化。淡化乃至消除上下级法院之间的行政关系，是我国司法体制改革的重要目标。但由于司法领域面临着公信力不高、办案数量激增等影响公正和效率的现实问题，以强化行政元素为重要内容的司法管理活动应运而生。这在上下级法院的层级关系上，体现为通过各项管理活动强化上级对下级的监督、指导甚至指挥作用。这种强调上命下从的管理机制，在实践中已经明显地体现出科层化的权力运作特点。达马斯卡就曾言：“把权力的要素粘合到一起的是一种强烈的秩序感和一种对一致性的欲求：理想的状态是，所有的人都踩着同样的鼓点齐步向前。”{18}（P.29）因此，随着司法管理在现实审判活动中的进一步强化，上下级法院关系的行政化轨迹可能体现得更加明显。此时，若将管辖权规则的调整纳入司法管理活动中，由上级司法机关基于其主导地位对类案实行集中管辖，势必造成管辖领域普遍性的行政化。尤其是在下级区域内某一类案件总数较少且分布比较均匀的情况下，上级法院在确定下级是否有集中管辖权时，相当于发布行政命令，这无疑有悖于管辖作为司法规则的一般属性。
五、结语
近年来，司法机关基于案件质量和司法管理的考虑，频频采用集中管辖来确定下级司法机关对某一类刑事案件的管辖权。但根据上述分析，现行集中管辖的司法实践与规范根基均值得检讨。不过需要指出的是，上述论述并不是从整体上否定集中管辖改革者对追求司法质量的努力。相反，制度改革者的初衷与问题意识仍然值得我们重视，即如何通过管辖这种程序性机制来加强基层司法机关对部分特殊刑事案件的办理质量。
与集中管辖改革者的立场有所不同的是，笔者认为，法律制定管辖规则的重点是在便民便审的制度框架下形成一种普遍化秩序，使得不同地域、不同级别的司法机关能够各司其职、不越俎代庖，管辖规则本身并不具有普遍性地提升基层司法机关案件质量的旨趣与意义，司法机关也不应将管辖规则当做司法管理的一项重点措施加以运用。即便在特殊情况下确实需要通过改变管辖来保障案件质量，也应当在尊重司法管辖权基本规则的前提下，通过制度设计以指定管辖和提级管辖对个案进行科学的调适，即应当对传统的管辖制度资源进行适度的“创造性转化”[15]，而不是摒弃基本的管辖权规则。因此，未来努力的方向应当是：一方面，基于提高基层司法人员对办理特殊刑事案件的重视程度与实际水平的考虑，考核激励、业务培训、人员交流、业务指导等传统措施应当继续加强[16]，同时应当通过上诉制度强化中级法院在本地区范围内统一法律见解和裁判尺度的作用，因为“上诉是一个中央政权保证从属于它的基层争议解决者朝着它所希望的方向适用法律规则来解决争议的机制”{19}（P.75）；另一方面，完善特殊案件的管辖权上报制度[17]，由上级司法机关在掌握本区域司法运行态势的基础上对部分类别刑事案件的管辖权采取重点报请制度，即下级院受理某些类别的刑事案件后，对个案的复杂性、影响性、新型化等因素作一初步但需相对充分的评估，报请上级院，由上级司法机关综合考量案件的具体情况以及下级机关的办案经验及能力等各方面因素决定是否指定管辖或提级管辖。这样，既兼顾了现行的法律规范体系，也关照了部分刑事案件的特殊性。
基金项目：本文系笔者主持的国家社科基金项目“刑事诉讼管辖的模式选择与规范重建研究”（项目批准号：13CFX051）的阶段性研究成果。
[1]如安徽省高院、省检察院、省公安厅和省司法厅制定的《关于市辖区一审未成年人刑事案件管辖的规定》；上海市高院、市检察院、市公安局和市司法局制定的《关于本市审理知识产权刑事案件若干问题的意见》；郑州市中级人民法院、市人民检察院、市公安局制定的《知识产权刑事案件提级管辖的若干规定》等。
[2]参见上海市2011年颁布的《关于本市审理知识产权刑事案件若干问题的意见》第3条。
[3]参见王向红：“昆明环境保护司法的创新与实践”，载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/01/id/815681.shtml，最后访问日期：2013-11-22日。
[4]我国学者张卫平指出：“尽管实际上各法院之间的司法水平可能存在一定的差异，但这种差异是可以忽略不计的，也是无法予以衡量的。我们不能因为实际上存在差异便标识出这种差异，以便当事人进行选择，况且我们在制度上也无法实现差异的客观标识化。”参见张卫平：“管辖权异议：回归原点与制度修正”，载《法学研究》2006年第4期。
[5]见《中国法律年鉴》2013年卷“审判工作”部分。
[6]美国律师协会曾针对美国州的双层初审法院系统管辖权提出异议：将特定管辖权初审法院划分出来间接地表明初审法院司法工作的质量有等级差别，因此难免造成这些法院的法官和工作人员的孤独感和自卑感。参见最高人民法院中国应用法学研究所编：《美英德法四国司法制度概况》，韩苏琳编译，人民法院出版社2008年版，第45页。
[7]法律根据参见德国刑事诉讼法第13条a、第14条、第15条、日本刑事诉讼法第15条、第16条、韩国刑事诉讼法第14条。
[8]这里仅指与地域有关的确定管辖，不涉及到法律确定的由中级以上法院管辖的一审案件。
[9]中华人民共和国行政诉讼法修正案（草案）第16条第2款规定：高级人民法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。
[10]按照江必新教授的看法，管辖资源的优化配置是案件管理的重要手段。他认为，“转移案件管辖是从另一个角度解决案件分布不均问题的方式，即将‘诉讼爆炸’法院的案件转移到其他法院。”并认为，“由于当前的指定管辖制度属于‘裁定转移管辖’，仅适用于个案，不能适用于批量性地转移案件管辖，因此制定有关案件批量转移管辖的规定就有必要。”参见江必新：“域外案件管理改革的借鉴与启示”，载《比较法研究》2013年第4期。
[11]转引自贺卫方：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第104页。
[12]我国学者曾经对刑事司法实践中大量存在的指定管辖可能导致的“例外冲击原则”表达出类似的担忧。参见熊秋红：“刑事管辖权刍议”，载陈泽宪主编：《刑事法前沿》（第5卷），中国人民公安大学出版社2010年版，第169页。
[13]在云南省高院与昆明市中院举办的知识产权庭法官沙龙中，有省高院的法官就指出：知识产权案件的管辖过于集中于各中院，会导致中院与基层院的审判差距无限扩大，这对于知识产权的审判并非是一件好事。参见赵丽兴、杨雪娅：“知识产权案件审理中的三个实务问题”，载云南法院网：http://www.gy.yn.gov.cn/Article/spyf/ljdie/fgsl/200909/15347.html，2014年2月8日访问。
[14]就面积而言，我国不少省份比欧洲许多国家的整个国土面积还要大。在这种情况下，我国维护法制统一的艰难性显然比欧洲国家要大得多。
[15]这里借鉴了学者林毓生对中国传统文化及其发展的论述：“‘创造的转化’是一个过程，在这个过程中，新的东西是经由对传统里的健康、有生机的质素加以改造”。参见林毓生：《中国传统的创造性转化》，三联书店1988年版，第388页。
[16]国外有学者将这些司法改革措施的目的称之为“提高法院的生产力”。参见周泽民主编：《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第171页。
[17]最高人民法院关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见第3条建立了下级法院对部分案件的书面报请制度，但没有规定书面报请案件的具体情形、操作方案等。可以考虑在实践中参照并完善该项规定。
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{5}昃晶雯：“基层法官司法知识结构成因分析及价值重构——以司法能力为视角”，载《山东审判》2009年第3期。
{6}左卫民：《在权利话语与权力技术之间》，法律出版社2002年版。
{7}林钰雄：《刑事诉讼法》（上册），中国人民大学出版社2005年版。
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