【作者简介】中国人民大学法学院教授、博士生导师；中国人民大学法学院

【文章来源】《人民检察》2014年第9期

【内容提要】修改后刑诉法明确写入“尊重和保障人权”，成为刑事诉讼活动的基本任务，对侦查监督提出了新的要求。有鉴于侦查活动对公民权利存在侵害的危险性，必须从传统限制公权力为主的监督理念转换为保障人权与限制公权并重的观念，并通过限制公权力实现保护公民合法权益的目的，提升司法救济能力。就检察机关的侦查监督改革而言，应当以专门化、专业化的改革监督举措来提升侦查监督工作水平。

【关键词】人权保障 侦查监督 司法救济 程序性制裁

2012年修改后的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“修改后刑诉法”）明确规定“尊重和保障人权”，对于检察改革而言，这一目标应作为检察改革的基本任务并通过细致的制度设置来实现。当前，检察改革应当考虑刑事司法政策与理念两个方面：一方面，“中国刑事司法制度在认识论目的上强调发现客观真实，在价值层面上则倾向于控制犯罪而非保障人权”，⑴我国一般倾向于从限制国家公权力层面定位检察机关的法律监督，而从人权保障出发来研究检察机关的法律监督权能，并非主导性方向；另一方面，我国长期以来适用的是混合式监督模式，侦查监督在承担批捕职能的同时担任监督职能，检察机关内设部门之间扮演着多项监督角色，组织构成具有一定重复性。因此，笔者主张应当提高司法救济认识水平，从传统限制公权力为主的监督理念转换为保障人权与限制公权并重的观念，并通过限制公权力实现保护公民合法权益的目的，本文拟从人权保障优先理念角度谈侦查监督改革，逐步实现特定部门负责化，寄希望于以专门化侦查监督改革举措来提升侦查监督工作水平。

一、修改后刑诉法增强了侦查监督的司法救济功能

近年来，我国一直进行深化检察监督及其制约的司法改革，修改后刑诉法、《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》等规定，也从侦查监督的方式、后果及其救济等层面作出原则性和具体性规定。“基于防范侦查权滥用从而保护基本权利的目的，应当对侦查进行监督，由此对建立侦查监督制度的必要性并无争议”。⑵在原有法律规定与司法实践的基础上，修改后刑诉法进一步完善了当事人诉讼权利、增加救济方式和增强检察院限制侦查公权力适用等规定，特别是增强了法律监督在侦查阶段的司法救济职能，作出了更为细致的约束和指引。

第一，赋予特定主体向检察院申诉、控告的权利。当犯罪嫌疑人的合法权益受到损害时，修改后刑诉法在第一章“任务及基本原则”第十四条规定中明确诉讼参与人提出控告的权利，⑶第四十七条赋予辩护人、诉讼代理人向检察院申诉、控告的权利。当人身、财产权利很可能受到非法侵害而又缺少救济时，修改后刑诉法第一百一十五条明确了当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员违法行为，有权向该机关申诉或者控告的范围。一方面，明确了当事人、诉讼代理人、利害关系人作为享有提出申诉、控告权利的主体，从而在更大范围上避免造成公民合法权益的侵害；另一方面，明确规定了检察院对申诉、控告的受理、审查和纠正程序，将司法机关及其工作人员侵害公民合法权利的行为通过更为明晰的渠道纳入法律监督的范畴。修改后刑诉法的新增规定，在尝试对公民权利的全面保护，也体现出检察机关法律监督职能的转变，增加其针对诉讼权利的司法救济性质。

第二，羁押必要性审查制度的设立。逮捕活动对犯罪嫌疑人的人身、生命安全影响重大，而我国刑事活动中侦查机关采取拘留、逮捕等强制措施的比重仍然较高，且时有出现刑讯逼供、看守所内被羁押人员互相伤害等状况，对此，修改后刑诉法第九十三条设置了羁押必要性审查，是立足我国刑事司法实情的立法改革，是对检察机关侦查活动监督内容的实质扩充。在我国，检察机关享有批准或者决定逮捕权，因而，将该审查权赋予检察机关，也是一项极为关键的任务。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对羁押必要性审查作出进一步规定，赋予犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人等主体享有申请人民检察院进行羁押必要性审查的权利，⑷使得羁押必要性审查这一项制度的运行更具有实用性，从而更好地保障诉讼参与主体的权利，避免刑讯逼供、冤假错案的发生。

第三，扩大非法证据排除范围，完善适用规则和制度。有鉴于原有法律规定在非法证据排除方面的欠缺或者可适用性较低，一方面，修改后刑诉法增加非法证据排除的范围，将书证、物证、证人证言等证据悉数列入可因法定原因被排除的范围，增加排除的阶段，扩展至侦查、起诉、审判等阶段一旦出现均须予以排除；另一方面，强化检察机关在非法证据排除规则适用中的监督职能，修改后刑诉法第一百七十一条等规定，不仅仅是出于防范侦查机关滥用侦查权力、遏制刑讯逼供的考虑，也是从更为宏观的人权保障理念出发对在刑事追诉活动中发生的严重侵害公民宪法权益的行为必须予以排除，通过赋予检察机关在侦查监督领域对非法证据严格排除，更多体现司法审查与救济的色彩，也是我国法律监督理念调整的重要标志。

第四，规范强制措施的适用，特别是逮捕替代性措施的设置。在刑事侦查活动中，对公民权益影响最大的是侦查强制措施的适用。一方面，修改后刑诉法突出了以非羁押措施替代羁押措施的立法修改思路，确认了取保候审、监视居住的独立地位，将其定位为逮捕的替代措施；另一方面，进一步严格限制逮捕措施的审查、批准的条件。修改后刑诉法第八十六条规定，人民检察院审查批准逮捕可以讯问犯罪嫌疑人并在特殊情况下应当讯问犯罪嫌疑人规定，并明确应当讯问的法定情形。同时，人民检察院审查批准逮捕，可以询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。

因此，就侦查阶段强制措施的适用而言，修改后刑诉法以及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等更加重视对犯罪嫌疑人的诉讼权利、基本人身权利的尊重和保障，区别情形适用不同规则，并且就法律规定的这些保障措施，也赋予犯罪嫌疑人、辩护人等主体以申诉、控告的权利，拓宽救济渠道，进而从“无罪推定”的角度出发，避免对被追诉主体的权利造成“二次侵害”。

二、侦查监督制度设计对监督实效的影响

“侦查中心主义强调侦查的核心地位，同时将审判边缘化。其最大问题在于，由于侦查的秘密、单方与强制性质：一方面，可能扭曲案件事实，不利于查明事实真相；另一方面，有可能侵犯公民的基本权利，并使之得不到有效的司法救济”。⑸因而，侦查监督事关整个刑事诉讼活动合法与否。修改后刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》在拓展检察机关侦查监督内容的同时，也试图将这些监督手段逐步上升为具备救济与审查色彩的司法制度。其实，“造成侦查监督难的根本原因在于，修改后刑诉法将检察机关的侦查监督设计成了一种‘事后型’、‘外在式’的权力监督模式，这一监督模式难以真正发挥对公安机关侦查权的制约作用……在这一从侦查程序开启到终结的整个诉讼流程中，检察机关都从无实质性介入，而只能以一个纯粹的‘外人’、程序‘第三者’的立场和身份‘冷眼旁观’”。⑹因而，侦查监督效果并不明显，与侦查中心主义实务思维与模式联系紧密，具体表现在以下三个方面：

第一，监督形式化使救济功能减损。一方面，监督的审查形式化。2013年《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百七十七条规定：“侦查终结后，应当将全部案卷材料按照要求装订立卷。向人民检察院移送案件时，只移送诉讼卷，侦查卷由公安机关存档备查。”检察机关在批准逮捕、审查起诉等活动中，重头工作即审查侦查机关移送的有限材料，但是考虑到侦查机关在报送材料时往往是有选择性的，侦查活动中很多违法犯罪情况并不能反映到案卷之中。例如，前文提及修改后刑诉法增加了要求人民检察院批捕时会见犯罪嫌疑人的规定，但法律在设计这一讯问犯罪嫌疑人的制度时，原则上是“可以讯问”，只有在出现少数法定例外情况之时才是“应当讯问”。另一方面，监督制裁力度明显不够。其一，纠正违法方式过轻，并不具有实质威慑力。人民检察院针对公安机关或者本院侦查部门的违法行为，情节较轻的，可以口头方式向侦查人员或者公安机关负责人提出纠正意见，对于情节较重的违法情形，应当报请检察长批准后，向其发出纠正违法通知书。构成犯罪的，移送有关部门依法追究刑事责任。司法实务中，多是以口头或者发出纠正违法通知书的形式进行监督，并不能带来多大的实效。其二，法律规定针对公安机关的违法行为发出纠正违法通知书的，检察院应当根据公安机关的回复，监督落实情况；没有回复的，应当督促公安机关回复。一旦公安机关对此置之不理，也不回复，检察院也别无他法，监督制度设计的美好愿望难以实现。即使是出现了违反法定程序收集证据、损害犯罪嫌疑人、辩护人等权利的行为，虽然检察机关可以适用非法证据排除规则加以排除，但考虑到追究犯罪的共同职责以及诸多干扰因素，在司法实践中检察院可能并不会轻易使用。

第二，法律规定模糊以及外部监督乏力。法律规定只有明确无误，才能被有效执行。一方面，检察院对侦查机关进行监督时仍然存在不少模糊规定，缺少明确的界定和指引，并不利于实务操作。例如，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第五百六十七条中规定“人民检察院根据需要可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论和其他侦查活动”，在这项规定中，立法初衷是为了增强检察院对公安侦查活动的监督能力，但受限于对何谓“根据需要”的不明确性，检察院并不能有效选择这一种方式进行监督，该条款的功能也就被“虚化”。另一方面，人民检察院在侦查阶段的检察监督，虽然针对公安机关是一种外在的监督力量，但由于对公安机关监督的形式化，使得侦查监督体现出外部制约力量严重不足的特征。

第三，监督职能划分相对分散。根据检察院职权划分，在立案、侦查、起诉、裁判执行等方面，我国检察机关内部多个部门分别享有一定的监督权限，即使在同一侦查阶段，由于不同事项，也由不同部门分别行使监督权能。这就使得我国监督呈现内部分散化的现状：一是公安机关立案阶段的检察监督由控告检察部门、侦查监督部门负责；二是检察院侦查部门的立案监督由侦查监督部门或者公诉部门负责；三是针对侦查中违反法律规定的羁押和办案期限由监所检察部门负责；四是侦查人员在侦查活动中的违法行为由侦查监督部门、公诉部门、侦查部门负责；五是对本院办理案件中的违法行为的控告由控告检察部门负责。⑺可见，检察院内部享有监督职能的部门较多，且权能存在交叉关系，这难免导致救济的不及时。虽然前文提出检察机关为了避免权力过于集中进行了部门权力区划，但过多的机构共享某一特定职权也会带来消极后果，缺乏机构统一设置时固有的执行及时性。

三、侦查监督改革：救济理念的调整与救济制度的完善

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出重视健全司法权力运行机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督，健全国家司法救助制度。对于侦查监督改革，若想真能够发挥人权保障、司法救济职能，而不是单对公权力的限制，就应当增强这一阶段的监督的制裁力度，针对侦查违法行为对公民权利的侵害严厉、及时地处理，提供有力、有度且全面的保护。修改后刑诉法的适用，促使检察监督由对公权力的单一限制扩大到对人权的保障，由此，也对检察院原有的机构设置、人员配置提出了新要求。因此，现有改革初期阶段，应当着力加强理念层面与制度层面的改革：

（一）侦查监督理念的调整

认识层面的转变对于制度建设具有指引作用，“西方国家之所以纷纷建立司法审查制度，要求法官对侦查权加以审查和监督，最根本的原因是充分认识到侦查权具有扩张性，存在随意侵犯公民权利的隐患”。⑻侦查监督理念应当与刑事诉讼的任务和基本原则相适应，应当在既有追究犯罪与权利保护的认识层面作出调整。

第一，重新认识人权保障与限制公权力的关系。“现代检察制度设立的目的之一，正是出于监督制约警察，保证公正而合法的侦查，以实行法治的需要”。⑼法治的基本要求之一即限制权力、保障权利。因此，刑事诉讼法就不再简单将检察监督作为限制国家公权力的工具，而应当将其作为保障人权的重要手段，通过加强对公权力的制衡和监督，从而充分保障公民的合法权益。如果单纯地作为制约审判机关、公安机关等部门的手段，检察监督必然缺少足够的救济意识与观念，即使是在制约过程中存在着保护了被告人或者辩护律师权利的情形，也只会被视为制约公权力的附带效果，或者仅仅作为个案来认识。

第二，培养司法救济与控制理念。应当重视法律监督的救济功能，确立检察监督在刑事诉讼活动中及时性、有效性理念。通过对侦查活动的监督、检查，发现违法行为积极作出反应，及时地予以制裁，对被侵害公民的权益给予救济。加强检察机关对侦查活动的监督，是对犯罪嫌疑人及其近亲属、辩护人、利害关系人等主体基本权利的保障，通过及时有效地规制措施，不仅能够保障刑事活动顺利进行，避免冤假错案的发生，也有利于增强司法效果，提升刑事裁判的社会可接受性，逐步树立司法权威。历史证明，侦查权力一旦不受制约或者受制约程度薄弱，就很容易对公民权利造成严重侵害，而这也是司法腐败的根源之一。因而，必须加强对侦查行为的司法控制力度，加强对侦查措施的监督，加强对侦查行为法律控制的监督。

第三，坚持严格程序性制裁观念。确保侦查权能够在法定范围内行使，避免对公民合法权益造成侵害，只是依赖于检察机关对侦查权施以检察监督、提出意见还远远不够，必须对侦查监督制定严格的程序性后果，最为典型的就是通过缜密的非法证据排除规则来制裁违法侦查行为，只要侦查人员的侦查行为不合法，而侵害的是公民的基本人权和重要的诉讼权利，由此获得的证据就必然将其排除。可以说，这样的一系列规则应当是以威慑警察非法取证、保障公民基本权益为目的的。不得不指出的是，追究犯罪与保障人权本身就存在紧张关系，我们在制定刑事政策、刑事程序法与实体法之时，就应当树立协调两者关系、最终保障人权的理念，树立严格的程序性制裁观念，以此作为进一步完善司法救济与审查制度的适用支持。

（二）检察监督在刑事侦查活动中制度的完善

理念的变革最终应当体现到法律规定以及司法实务中来。当前阶段，考虑到原有侦查监督存在的不足，正值深化司法体制改革阶段，笔者建议，应当将检察院批捕职能和侦查监督职能分离，并有针对性地分配专业人员进行专门监督。检察监督体制改革涉及整个刑事司法运行的系统性，尤其是面临着司法审查机制的构建问题，在人员编制和机构设置层面也会面临诸多难题。

第一，设置专门机构以完善申诉、控告的受理程序。检察监督贯穿刑事诉讼活动始终，在每个阶段还可能存在不同部门行使这一监督权，过度分散化的职权分布就显得没有必要。而且，如果是犯罪嫌疑人、被告人提出的控告、申诉，并不能要求其提交至应有权处理的某一部门，或者是虽然可以向检察院的任一部门提交，然后由这一部门再转交给有权处理的部门，这些处理方式本身便不具有合理性。因此，针对前文提及的检察机关内部监督权能分散化状况，出于对犯罪嫌疑人、辩护人等主体诉讼权利更为有效的保护，可以考虑完善申诉、控告程序，适当进行“集中化”处理，尽量避免部门之间材料传递等造成的时间延误或者互相推诿的状况。在专门机构的设置中，也应当尝试着进行将检察院的批捕、公诉职能部门与检察监督部门的权限相分离，建立相对独立的检察监督机构，这符合当前对检察司法改革的呼声；⑽另外，要重视案件管理中心或者检务受理中心的设立，这种专门部门开展接受申诉、控告的处理业务，实行集中受理、集中移送的安排，合理节约时间和司法资源。

第二，配备专门人员以明确开展违法行为调查业务。首先，考虑到检察监督的特殊性，应当有别于批捕、公诉职能流程。在检察监督领域，可以考虑设置专门人员，参与作出监督措施的决定，并将检察委员会等组织机构引入到检察监督中来，化解司法监督民主性不强的难题。其次，应当考虑改变现有公安机关规定只需向检察院移送起诉卷并不需要移送侦查卷的现状。因为侦查机关在侦查中会搜集诸多材料，也往往涉及某一证据材料在收集过程中发生的事项，而这些事项一旦涉及违法，可能会被侦查机关掩藏或者转化成其他形式参与到刑事诉讼中来。尤其是在刑讯逼供、严重程序违法等情况出现时，检察机关更需要了解实情，否则，一旦因为审查材料的有限而决定提起公诉导致无辜之人被判承担刑罚，危害极大。此外，在案卷材料移送过程中，“案卷材料既有所增加，也有可能减少，增加的部分是后一司法机关制作的文书或证据材料，减少的部分通常是后一司法机关认为不利于指控的材料，例如，侦查机关在移送审查起诉时，有时可能会将某些有利于犯罪嫌疑人的证据材料排除在案卷之外，以免形成案卷内的证据矛盾，动摇指控基础”。⑾因而，卷宗移送制度的设置对于改变检察机关形式化监督和审查影响巨大。但是，这一制度的改变会遭到反对，反对的理由主要是侦查卷的秘密性，尤其是涉及国家秘密或者对特情人员的人身保护不利时，为了减少危险发生可能性，并不能让特定人员之外的其他人接触，此外，检察机关能在多大范围查阅侦查卷、在哪一个诉讼阶段查阅等问题都需要深入研究和探讨。⑿

第三，配置专门措施以增强监督效果，提升威慑力。检察监督的适用必须有合理制裁措施的保障才能有效地开展，但现实中，由于监督措施的“弱化”、无力，使得公安机关在部分案件中并不能很好地落实检察机关的监督通知。因此，在深化司法改革中，应当着力研究人民检察院在监督过程中针对不同违法情形可以适用的配套措施：一方面，检察机关应当严格执行刑事诉讼法律中关于非法证据排除的规则，切实排除侦查机关因违法行为而取得的证据，不能将其作为批准逮捕、提起公诉等诉讼行为的依据，从非法证据的排除方面遏制直至消除侦查机关试图通过违法手段获取证据的动机。另一方面，对于检察院自侦案件的监督，应当注重对上级审查、批准等制度的完善，在实务操作上，把握与外部监督即人民监督员制度的衔接。其中，对于决定逮捕职务犯罪嫌疑人的，报上一级检察院备案审查与接受人民监督员监督可以并行。对于拟撤销案件、不起诉的，人民检察院侦查部门提出撤案意见、公诉部门提出不起诉意见的案件，均应当按照现行人民监督员监督程序提交人民监督员监督。这样做，将更有利于及时发挥人民监督员的监督作用。

第四，完善人民监督员制度，增强监督民主性。人民监督员具有联系群众密切、社会经验丰富和专业特长显著的优势，积极参与检察机关的执法办案活动，严格依法监督案件，并将自己亲身参与执法办案的感受与收获，积极向社会宣传，有力地提升了检察机关的执法公信力。2010年10月，高检院在充分总结试点经验、深入开展调研论证的基础上，下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，决定在全国检察机关全面推行人民监督员制度，同时将人民监督员的选任方式改革为由上级检察院统一选任，将人民监督员的监督范围扩大到检察机关查办职务犯罪案件工作中具有终局性决定权的主要环节。全面推行人民监督员制度后，人民监督员的选任管理、案件监督等将全部上提一级，即人民监督员由省、市两级检察院统一选任，并根据监督案件的实际，采取随机抽选的办法，统一组织对辖区内检察院需要监督的案件和事项进行监督。这一选任制度的改革，使人民监督员相对更超脱和中立，既有利于消除“属地化、熟人化”等因素的干扰，更好地监督检察机关严格、公正、文明、廉洁执法，也有利于消除人民群众对检察机关的猜疑和误解，进一步增强人民群众对法律监督的信心和对检察机关的信任。⒀2013年11月12日，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道”的要求。虽然人民监督员制度并非刑事基本制度，但作为一项检察系统实行多年的制度，“比传统社会监督更具有专业性和权威性”。⒁现有法律规定并没有充分发挥人民监督员制度对检察院自侦案件的监督作用，且人民监督员制度适用中也存在先天弊端，主要包括权利属性的错位、民意代表性的先天不足、监督效力的刚性缺失等问题，⒂然而，我们并不能对这一项制度在深化改革初期的作用丧失信心。因此，对于健全人民监督员制度，除了注重系统制定基本改革方案，提高实践可操作性以外，更应当从法制化角度分析，从立法、司法角度着手解决人民监督员选任、任职、监督方式与范围等关键问题，“即制度设计的目标和内容应当符合保障人权、权力制约和追求公平公正的价值……人民监督员制度研究应当从正当性向时效性转化，是该制度进一步推进和改革成功的关键”。⒃

综上所述，针对长期以来对侦查监督主要是倾向于从限制公权力、保障打击犯罪活动顺利进行等角度理解，却很少能够从如何保障人权、如何通过限制公权力行使以减少对公民权益的不当侵害层面来认识侦查监督职能，在修改后刑诉法实施后，我们应当从观念转变、制度完善等方面进一步深入理解尊重保障人权与侦查监督活动的关系，着力健全侦查监督活动机制，唯有此，才能有效地将这一基本理念贯彻到刑事司法实践的每个环节。

【注释与参考文献】

⑴左卫民：《中国刑事案卷制度研究——以证据案卷为重心》，载《法学研究》2007年第6期。

⑵刘计划：《侦查监督制度的中国模式及其改革》，载《中国法学》2014年第1期。

⑶修改后刑诉法第十四条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关应当保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利。诉讼参与人对于审判人员、检察人员和侦查人员侵犯公民诉讼权利和人身侮辱的行为，有权提出控告。”

⑷《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第六百一十八条规定：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属或者辩护人可以申请人民检察院进行羁押必要性审查，申请时应当说明不需要继续羁押的理由，有相关证据或者其他材料的，应当提供”。

⑸引注同⑴。

⑹万毅：《论检察监督模式之转型》，载《法学论坛》2010年第1期。

⑺参见《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第五百五十四条、第五百五十五条、第五百六十三条、第五百六十六条、第五百七十二条、第五百七十三条、第五百七十五条等规定。

⑻徐美君：《侦查权的司法审查制度研究》，载《法学论坛》2008年第5期。

⑼龙宗智：《评“检警一体化”——兼论我国的检警关系》，载《法学研究》2000年第2期。

⑽参见邓继好：《从检察监督的两重性看诉讼职能与监督职能的分离》，载《政治与法律》2012年第3期；周理松：《论检察监督的程序性与时效性》，载《人民检察》2001年第6期；沈丙友：《公诉职能与法律监督职能关系之探讨》，载《人民检察》2000年第2期。

⑾引注同⑴。

⑿参见唐志样、旷凌龄：《刑事案卷内部结构比较考察——以中法德英美等国为视角》，载《理论月刊》2012年第4期；何志刚：《无罪、罪轻证据的审查与移送》，载《人民检察》1999年第7期。

⒀参见王宝庆：《全面推行人民监督员制度的意义》

⒁田宏杰、温长军：《守望法治：法律监督的价值分析与机制变革》，载《政法论坛》2012年第5期

⒂参见陈卫东：《人民监督员制度的困境与出路》，载《政法论坛》2012年第7期

⒃丁玮、邓立军：《人民监督员制度调查分析》，载《中国刑事法杂志》2010年第11期。