我国刑事诉讼对抗性不断增强，庭审活动不再只是对侦查机关收集后交由检察机关移送法院的证据进行形式审查，证据审查判断成为庭审焦点，检察机关的举证责任增大，公诉权行使的正当性经受着严格的检验。反思公诉权正当行使的主要目的，在于认清当前公诉权运行的司法背景，检视制约公诉权正当行使的瓶颈，剖析公诉权行使的薄弱环节，以优化检察权的配置使用，有效整合诉讼资源，确保公诉权得以准确、及时地行使，实现惩治犯罪与保障人权的有机统一。

    一、影响公诉权正当行使的多重因素检视

    （一）现行的侦查取证模式制约了公诉权的正当行使

    当前公诉案件的证据材料主要由侦查机关负责收集，审查起诉中的证据补充侦查工作也主要由侦查机关完成，但这一侦查机关主导的取证模式影响着公诉权的正确行使。从域外司法看，法国和英国刑事诉讼活动均反映出，检察机关在履行起诉职责时常常受制于侦查机关收集提供的证据材料。{1}其原因在于侦查机关对证据材料合法性与真实性的关注远不及检察机关。该状况在我国刑事司法中同样存在。从国内外的刑事错案成因实证分析来看，虚假的犯罪嫌疑人供述、关键证人证言、鉴定意见与错案的出现息息相关。其中，虚假言词证据与侦查机关的非法取证方式关系密切。{2}在我国侦查机关对证据合法性与真实性未能给予应有关注的司法环境中，倘若仍然沿用侦查机关主导的取证模式，片面依赖侦查机关收集的证据材料，不注重对侦查取证行为的引导，那么公诉权的正当行使将存在证据隐患。

    （二）从检察机关自身检视影响公诉权正当行使的情形

    1．部分检察人员不能准确把握提起公诉证明标准，将不符合起诉条件的案件提起公诉。侦查、审查起诉、审判分属刑事诉讼程序的不同阶段，三者在程序推进上呈递进关系。在当前司法情势下，受诸多因素的影响，移送审查起诉与提起公诉在证明标准上无法同一，但刑诉法是有明确证明标准要求的，一旦检察机关提起公诉不符合刑诉法规定的证明标准，将不符合起诉条件的案件提起公诉，那么公诉案件质量将受到质疑，而且浪费司法资源，检察机关的权威和形象也会受到不良影响。

    2．部分检察人员受内外部因素的影响，将依法应当存疑不诉的疑案不当起诉。疑案被不当起诉的主要原因，往往不是检察人员未能发现案件存在尚未排除的合理怀疑，而是受到内外部因素的不当影响而决定提起公诉。如有的检察人员对检察机关的客观义务认识不到位，片面认为行使公诉权的目的就是追诉犯罪，忽略了将不符合起诉条件的案件终结诉讼程序也是法定职责，故将不符合起诉条件的疑案提起公诉。再如，混淆了办案中法律效果与社会效果的逻辑关系，违背了法律效果才是考量办案效果最主要因素的诉讼规律，迫于社会舆论等压力将理应不诉的疑案不当起诉。又如，不当起诉疑案还可能是现行绩效考评机制的不科学所致。无论是将不起诉率的高低设定为考核指标的做法，还是因考评对象仅指向检察机关整体而非检察人员个体造成责任意识弱化的状况，都可能导致疑案被不当起诉。

    3．部分检察人员出于规避起诉风险的考虑，将依法应当提起公诉的疑案作出不起诉的决定。修改后刑诉法施行前后，检察机关决定疑案起诉与否的情势有所变更。修改后刑诉法施行前，存疑不诉属于酌定不起诉，出于不起诉率考评的顾虑及社会舆论等压力，检察人员容易将不符合起诉条件的疑案不当起诉。修改后刑诉法实施后，存疑不起诉的法律定位是法定不起诉，其立法本义在于保障人权，但在起诉风险日益加大的司法背景下，加之不起诉案件的法律监督机制尚待健全，存疑不诉可能被误用为规避起诉风险的手段，以致被滥用。

    4．部分检察人员消极不作为，不注重收集可能影响此罪与彼罪、罪轻与罪重认定的证据材料，未尽审慎客观义务，或是随意退回补充侦查，未尽及时审查起诉的职责。前一种情形造成公诉案件时常出现改变指控罪名、增加量刑情节等案件质量瑕疵问题，损害司法公信力。后一种情形属于隐性侵权行为，造成被不起诉人的羁押期限以及被判处无期徒刑以上刑罚罪犯的刑期起算时间被不当延长，损害当事人的合法权益。

    （三）未能妥善处理与侦查机关、审判机关的配合制约关系，影响公诉权的正当行使

    有的检察机关未能有效行使侦查监督权来遏制违法侦查取证行为，造成公诉权的正确行使存在证据方面风险，侦查监督存在重形式轻实效的导向，在检察提前介入侦查非常态化的情况下，倘若简单地追求考评设定的法律监督数量，不注重将侦查监督的个案事后补救转化为类案事前预防，那么违法侦查取证给公诉权的正确行使带来的证据隐患将无法根除。同时，有的检察机关不重视与审判机关的制约关系，自我弱化独立行使检察权的意识，在处理案件前与审判机关沟通交流，并依此作出提起公诉或者不起诉的不当决定，影响了公诉权的正当行使。

    二、强化公诉权正当行使的主要司法理念

    （一）主动公诉的理念

    修改后刑诉法对公诉案件质量带来实质影响，主要是确立了非法证据调查程序、关键证人和鉴定人以及专家证人出庭作证程序等。为保障公诉案件质量，检察机关应当强化主动公诉意识，积极发现影响证据真实性与合法性的问题，引导侦查人员补充侦查与自行复核关键证据并行，实行证据能力风险评估控制机制，在审查起诉中严格排除不实证据、非法证据，并依法决定应否起诉，切实消除公诉权正确行使的证据风险。

    （二）客观公诉的理念

    检察机关的客观义务为国际刑事司法工作所倡导。检察机关恪守客观义务行使公诉权时，不仅应当全面收集犯罪嫌疑人罪与非罪、此罪与彼罪、罪轻与罪重的一切证据材料，而且应当强化提起公诉与终结诉讼程序均为公诉权正当行使方式的科学认知，对符合起诉条件的案件依法提起公诉，对不符合起诉条件的案件通过建议侦查机关撤销案件、作出不起诉决定等方式，尽早终结刑事诉讼程序。

    （三）分权制衡的理念

    以人类的组织功能而言，制衡与合作是社会追求发展与进步的一个非常重要的理念。检察机关同侦查机关、审判机关相互配合、相互制约的基本原则，就是该理念的科学体现。该原则强调检察机关处理与侦查机关、审判机关的关系时配合、制约并重，但司法实务却存在重配合轻制约或重制约轻配合的倾向，对公诉权的正当行使带来不利影响。结合上文关于公诉权行使现状的阐释，检察机关应当强化与侦查机关、审判机关的配合制约关系。一方面，注重引导侦查取证，并加强对违法侦查取证行为的法律监督，为公诉权的正确行使打下坚实的证据基础；另一方面，在个案上依法独立行使检察权，并将与审判机关沟通协调的重点从个案处理转变为类案法律适用。

    三、促进公诉权正当行使的具体构想

    （一）加强刑事证据的收集与运用，为公诉权的正确行使打牢证据基础

    1．强化检察机关在审查批准逮捕阶段对侦查取证工作的指导作用。德国、法国、美国、日本等国家的刑事诉讼活动均注重发挥检察机关对侦查活动的指导、指挥乃至领导作用。相比之下，我国检察机关对侦查取证行为的指导主要在侦查终结之后，且指导力度有限，造成检察机关与侦查机关在取证上的配合不够紧密，进而影响公诉权的正确、及时行使。为强化公诉权的正当行使，检察机关应当加强同侦查机关在取证方面的业务协作关系。除了提前介入侦查引导取证、在审查起诉阶段提出补充侦查要求以外，检察机关还应当整合内部诉讼资源，加强审查批捕阶段对侦查取证工作的指导力度。参照《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百三十四条规定，检察机关在批准逮捕时“可以对收集证据提出意见”的授权性规定，应当适当转化为“应当对收集证据提出意见”的职责性规定；检察机关认为事实不清、证据不足不批准逮捕，通知公安机关补充侦查时，应当制作详尽、周密的补查提纲；检察机关在审查批准逮捕阶段对侦查机关提出收集证据意见时，应当适用“犯罪事实、情节是否清楚，证据是否确实、充分”的审查起诉证明标准，而非“有证据证明有犯罪事实”的逮捕证明标准。

    2．督促检察机关开展关键证据的复核工作。关键证据主要指的是国外刑事错案实证调查重点指向的犯罪嫌疑人供述、关键证人证言与鉴定意见。“由于刑诉法重视建立在严密侦查基础之上的追诉裁量以及重视审判中检察官笔录，所以检察官侦查的必要性日益增加”。{3}督促检察官复核关键证据，既能够改变履行起诉职责受制于侦查取证工作的现状，也可以为公诉权的正确行使打牢证据基础。检察机关应当认真开展审查批准逮捕、审查起诉中的提讯工作，询问关键证人证言，将检察官笔录作为提起公诉或不起诉的重要根据，同时借助专家做好鉴定意见的专业化审查工作，客观评判鉴定意见的证据能力。

    3．针对犯罪嫌疑人的庭前供述，推行证据能力风险评估控制机制。在当下“客观证据中心主义”的定案模式中，犯罪嫌疑人的庭前供述仍是重要的定案根据，对案件处理仍将起到关键作用。因此，检察机关对犯罪嫌疑人庭前供述进行证据能力风险评估控制具有重要价值。推行这一机制时，应当将证据能力风险评估控制工作增设为审查起诉流程的必经环节，将该项工作常态化、制度化；应当制定证据能力风险评估控制的实施细则，规定评估控制主体、事项、内容、对行使公诉权可能产生的影响、处置措施等具体要素，保证该项工作的开展有章可循；应当注重发挥内部审核机制在证据能力风险评估控制工作中的把关作用，发挥检察机关内部合力，确保工作实效。

    （二）采取多种措施确保公诉权得以正确、及时行使

    1．实行提起公诉证明标准与定罪量刑证明标准的无缝对接。检察机关应当准确把握提起公诉证明标准，自觉以定罪量刑证明标准来考量应否提起公诉。该措施不仅能够将依定罪标准应作出“证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决”的疑案在审查起诉阶段尽早作出存疑不诉的决定，确保公诉权正确行使，而且有助于将此罪与彼罪、罪轻与罪重的相关问题全部纳入审查起诉工作中，全力实现精确行使公诉权的司法精密化追求。

    2．对符合起诉条件的疑案敢于起诉。依据修改后刑诉法第五十三条规定，证据确实、充分应当符合的三个要件。检察机关与法院对其中的第三个要件“综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑”容易出现认识分歧。一旦法院据此作出无罪判决，那么检察机关以后在决定是否将理应起诉的疑案提起公诉时可能受到不当影响。检察机关在决定疑案应否提起公诉时，应当关注自身认识是否更合乎诉讼规律，而非检、法之间是否会产生认识分歧。检察机关应当理性对待疑案中可能出现的认识分歧，在打牢证据关的基础上对符合起诉条件的疑案大胆起诉。即使审判机关作出无罪判决，检察机关也能够有理有据地进行审判监督。

    3．对不符合起诉条件的案件依法终结诉讼程序。检察人员应当培养“检察机关既是社会正义的捍卫者，也是公民人权的守护者”的法治意识，秉承客观义务，在对符合起诉条件的疑案敢于起诉的同时，注重行使不起诉裁量权、建议侦查机关撤销案件的法律监督权，确保不符合起诉条件的案件依法终结诉讼程序。此外，检察人员应当始终坚持以法律作为行使公诉权的首要标准，在依法行使公诉权的基础上实现法律效果与政治效果、社会效果的有机统一，杜绝因迫于社会舆论等压力而将不符合起诉条件的案件不当起诉的做法。

    4．加强审查起诉时限的内部管控机制，确保公诉权得以及时行使。公诉人员在不具备正当理由的情况下，随意启动延长审查起诉期限、退回补充侦查措施缓冲办案时限，会造成对犯罪嫌疑人诉讼权益的侵害。为切实消除办案时限可能附带的对嫌疑人隐性权益侵害，检察机关应当强化对审查起诉时限适用的管理控制，出台规则量化办案时限，制定措施整治不当适用办案时限的情形。

    （三）强化检察机关与侦查机关、审判机关的配合制约，保障公诉权正确行使

    1．加强对违法侦查取证行为的法律监督。具体来说：调动法律监督的主观能动性，改变检察人员消极不监督的现象；发挥检察机关内部多职能部门的法律监督合力，避免出现多职能部门互相推诿法律监督职责的局面；通过公、检两机关定期通报违法侦查取证行为、案件质量分析等方式，将违法侦查取证行为的个案事后监督拓展为类案事前预防，从而为公诉权的正确行使打牢证据基础。

    2．增进与审判机关对类案法律适用问题的沟通交流。虽然冤假错案实证调查分析表明，检察机关与审判机关在个案处理上重配合轻制约是造成冤假错案的原因之一，当下也倡导个案办理中两者重制约的司法导向，但修改后刑诉法对检察机关与审判机关的配合制约关系定位并未改变，配合与制约并重才是合理取向。在个案重制约的同时，应当加强检察机关与审判机关类案法律适用沟通协调并取得共识，保障公诉权得以正确行使，实现维护司法公正的共同目标。

    3．强化不起诉案件的内部监督机制。除了加强上下级间层级监督以外，检察机关还可以借助两种途径强化不起诉案件的法律监督工作：一是深入推进人民监督员对不起诉案件尤其是存疑不诉案件的监督工作，避免出现为盲目规避疑案提起公诉风险而不当适用存疑不诉的情形；二是探索推行类似听证程序的相对不起诉机制，实现侦查机关、犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其近亲属对诉讼程序的有效参与，营造有助于公诉权正当行使的诉讼格局。