admin 在 2015-06-08 00:00 提交
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2013年11月中共十八届三中全会出台《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），确定了我国当下司法改革的目标：深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。这是一个伟大的目标，是司法工作的历史使命。如何通过司法体制的改革实现这个目标，十八届三中全会的相关内容给出了丰富的信息，根据司法规律的要求以及司法实践的相关改革举措，笔者尝试进行解读，希望社会各界更加关注司法改革，相关部门更加有力地推动司法改革，实现人民司法在当代中国的历史使命。
一、司法改革的必要性
进行司法改革，是我国市场经济发展的必然要求。市场经济是依靠市场配置资源的经济体系。在这种经济体系下，产品和服务依靠自由市场、自由价格机制引导。自中共十一届三中全会后，我国市场经济逐步确立，并得到长足发展，2010年成为世界第二大经济体，已在世界经济体中有着举足轻重的作用。但我国现行司法不仅没有成为保护自由和公平竞争的最后一道屏障，反而因层出不穷的司法地方保护、司法行政化，成为我国经济进一步发展的桎梏。为达到保护本区域企业利益的目的，法院间争管辖、排斥执行的情形屡见不鲜。市场经济是法治经济，当司法体制这一上层建筑成为影响经济发展的枷锁时，对其改革成为我国必然的道路选择。同时，也仅有这一出路，才能保障国家权力的中立化和客观化，才能确保司法不成为我国经济社会发展短板，才能保证我国社会主义事业的顺利前进。
《决定》就司法改革的方案归纳为三部分：确保司法独立、健全司法权力运行机制和完善人权司法保障。这三部分是一个有机体：司法独立，是司法公正的前提，也是此轮司法改革的重心和目标；完善司法权力运行机制为司法独立提供了有效的配套措施；完善司法人权保障，是实现司法公平的路径选择。绘制这样的司法改革方案，是基于改革系统性和整体性的要求。也唯有如此，才能确保改革积极稳妥推进。
《决定》就司法改革方案的核心，是去除司法地方保护和司法行政化，围绕着这两点设置相应的改革方案，实现司法独立和健全司法权的运行机制。
二、去除司法地方化
司法地方化，是我国司法体制的一个特征。即司法管辖权依照行政区划配置，地方司法机关的人财物由地方管理。这种地方化的司法最大的弊端是司法易受制于地方：一些法院围绕着地方政府工作开展审判活动；当事人为得到有利的裁判不遗余力地寻求案件在本省或本市解决。地方化司法，所促生的司法地方保护主义是阻碍司法公正的因素之一，革除其不合理之处，是当然选择。如果地方化仍保留，司法独立的改革目标会完全落空，这点也可以解释为何前两次司法改革并不如意[1]。依据《决定》去除司法地方保护主义，具体路径如下：
（一）人财物省级统管
改革司法管理体制，推动省级以下人财物统一管理，是去除司法地方化的路径之一。
1.人权由省级统一管理
如何实现司法人员省级统筹管理，是当下需要研究的重大课题之一。具体方法可概括为两个字：“破”和“立”。
所谓“破”，是要打破地方组织部、地方党委、地方政法委对司法人员管理的垄断。
首先，要革除司法人员任免的地方化。从立法规范看，法官、检察官的任命权，是由地方各级人大以及人大常委会任命。如地方各级法院院长，由各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。但实际上人大和人大常委会的任命仅是履行“形式”上的手续而已，法官、检察官的实际任免权常常是掌握在地方组织部门、地方政法委和地方法院的党委组织部门[2]。有学者曾指出，中国法官任用机制实际上为党政干部选拔理念和司法职业遴选理念这两大因素所型塑着{1}。对领导型的法官如各级法院院长、副院长，是根据党政干部选拔标准，由地方党委组织部门选拔。这也可以解释为何我国不具有法律专业知识背景的人当选某些地方高级法院院长的不合常理现象。这同样可以解释为什么法院院长的身份是管理者、协调者，而非案件的裁判者。对普通的法官人事任免，虽然表面上是由地方人大常委会负责，但实际上仍旧是由该法官所在的法院党组织部门负责遴选。综上，如欲去除法官、检察官人事任免上的地方化，最根本的是要去除地方组织部门、地方政法委和地方法院党委组织部门对法官、检察官人事任免权的垄断与控制。
其次，要革除法官、检察官人事管理的地方化。现在领导型的法官和检察官的年度考核，由地方组织部进行，其考核内容包括“政治素质、能力水平、工作实绩、勤政廉政”方面。这样的考核方式，无法保障法官、检察官办案时不受地方组织部门的干预。如欲去除法官、检察官人事管理上的地方化，需要收回地方组织部门对领导型法官、检察官的人事考核权，收回地方法院、检察院组织部门对普通法官、检察官的人事考核权，交由专门的司法人员管理部门负责。
“立”，是建立“省级统筹司法人员管理体系”，实现对司法人员分类管理。目前根据最高人民法院司法改革办公室的意见即为“法官任免、人员编制、人事管理提高到省一级统管”{2}。本文后面对此有专门的论述。
2.财权由省级统一管理
目前，法院财务的预算，主要包括司法人员的工资津贴和办案经费两个部分。前者参照公务员管理，被纳入地方财政。而后者主要来源如下：一是同级地方财政行政拨款；二是法院自身收入的诉讼费用、罚没款返还作为办公经费的补充；三是上级法院补助；四是中央和省级财政专项补贴经费。在以上四个来源中，地方财政拨款是法院办案经费的主要来源。不仅如此，上级法院财政转移支付有时被本级政府变相截留。因此法院办案经费受制于地方政府已经制度化。这引起的不利连锁效应是法院审判权受制于地方政府。政府在涉及本地当事人的民事案件中，向法院施压，要求给予照顾，在外地当事人须到本地执行的案件，故意不执行。财物统一管理，是摆脱司法地方保护主义的一项重要渠道，也是此次司法改革的重点之一。
财权统筹管理，是司法独立的要求。世界上大部分国家或地区都将法院经费单独列入国家财政预算，由中央或者州财政统一负担。如日本法院经费由中央统一预算，并经国会批准{3}；德国联邦普通法院和行政法院经费由司法部与法院协商后提出预算，报议会批准{4}；俄罗斯甚至在宪法第124条明确规定：“法院的经费只能来自联邦预算，应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判”。这种法院经费由中央或州统一负担的做法，可以避免地方政府以财权“绑架”地方司法机关，干预地方司法。最高人民法院经过调研也认为法院经费保障制度改革应采取这样的做法，“地方各级人民法院的人员经费、日常运行公用经费由省级财政部门负担；办案业务经费和业务装备经费由中央财政统一负担。地方各级人民法院的诉讼费由省级财政统一管理。”{5}
（二）建立司法区划，保障法律适用统一
探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施，是消解司法地方保护的另一利器。地方政府和地方政法委对地方司法机关办理个案干预一直以来被学者诟病。如赵作海案的冤狱起源于地方政法委的协调干预。克服司法地方保护，除废除地方政府和地方政法委的个案干预外，还须建立独立于行政区划的司法区划。有学者建议合并现有的高级法院，除港澳台外，全国范围内设12所高等法院{6}。这个改革方案与人财物的省级统管协调起来比较困难。推动省级以下司法区划改革具有一定的合理性。
建立区别于行政区划的司法区划制度，应处理好地方法院、检察院与地方大人及其常委会之间的关系。根据《中华人民共和国宪法》，地方法院、检察院由地方人大产生并对地方人大负责。而地方人大是与地方行政区划相一致的，司法区划确定后地方法官和检察官有何地人大产生，法院和检察院又应该向何地人大负责并汇报工作？鉴于此，首先，法官和检察官的选任应当脱离县级和市级人大及其常委会。一方面是因为地方人大及其常委会选任法官仅是履行一道“形式”手续；另一方面也是因为法官、检察官选任需遵循职业化和专业化的要求，这两级人大及其常委会实施有困难。这点也可以从十八届三中全会《决定》规定实现省以下地方法院、检察院人权省级统管中得到印证。其次，地方法院和检察院应向省级人大及其常委会负责并汇报工作。这一方面可以和人财物省级统管相匹配，另一方面也可以避免地方人大及人大代表对个案的监督，有利于保证司法独立。
建立独立司法区划，还需要卸除地方政法委对司法独立的干预，尤其是对个案的干预。政法委是党领导和管理政法工作的职能部门，宏观上组织领导政法各部门的工作。随着政法委1995年职能扩展到十项，权力越来越大，地方政法委干预地方司法也日趋严重。首先，地方政法委干预具体案件的审判，尤其是重大疑难的刑事案件和民事案件。如佘祥林案、赵作海案都有地方政法委的干预。对具体案件的干预源自政法委的“督促、推动大要案的查处工作，研究和协调有争议的重大、疑难案件”权能。这是“审理者不裁判，裁判者不审理”的另一种形式（我们常见的是审判委员会导致审理者不裁判、裁判者不审理的现象）。其次，地方政法委在一定程度上左右法院、检察院领导干部的考察任免。政法委的职责之一是，协助组织部门考察、管理法院、检察院的领导干部。因此法院、检察院领导干部的任免，是由组织部，会同上一法院、检察院以及政法委完成的。考核法院、检察院领导班子和领导干部时，应听取政法委的意见。因此，在人事任免上法院领导干部无法摆脱政法委的这种干预。
为保障司法的独立，我们认为应当将政法委定位为参谋、组织干事和秘书，而非司令员、政委[3]。对法院、检察院的运行是宏观指导，应反对政法委对个案的协调。河南赵作海案，在检察院拒绝接收案件的情况下，如果没有政法委的“协调”，该案不可能起诉到法院。同时，由于检、法两家意见不统一的情况下，政法委出面协调，最后法院根据协调意见，判处赵作海死缓。这里的所谓“协调”，实际上是一种组织压力。这种“协调”影响法院依法独立行使审判权和检察院依法独立行使法律监督权。因此应该废止，还原政法委设置的初衷—宏观协调。同时，还需要指出的是，这种协调个案的现状正在改变。2014年1月初的政法工作会议上，孟建柱曾对中央政法委的官员表示，领导们就不要对具体个案做出批示了，让各个司法机关放手去做就行了。
三、去除司法行政化
（一）改革司法人事管理制度
以往司法人事管理呈现出“非专业化”和“行政化”两个特点。“非专业化”表现为法院、检察院中司法官与司法辅助人员、司法行政人员没有区分，后两者常常都被冠以“法官”、“检察官”名称，无法突出司法官的办案主体地位；领导型司法官的选拔不是以“司法职业”为导向，而是以“干部”为标准。“行政化”表现为司法官兼任司法行政领导岗位，领导型司法官对案件的批示等。
司法人事管理的“非专业化”和“行政化”，妨碍独立司法，进而侵蚀司法公正，对其改革势在必行。《决定》明确指出，应“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。”
根据《决定》精神，结合已有的经验，我们认为保障司法人员管理上的专业化和去除行政化，应该在以下方面有所作为：
1.司法人员分类管理制度
司法人员分类管理，实务中已有探索。如2014年3月深圳召开的政法工作会议，公布《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》。结合各地不同做法，可将法院、检察院工作人员分为三类：一是司法官，仅指法官和检察官，负责办案；二是司法辅助人员，包括法官助理、书记员、执行员和司法警察，为办案服务；三是司法行政后勤人员，包括办公室人员、财务会计人员等，负责人事管理、法院和检察院的日常管理、司法预算的执行、财务管理、建筑维修、交通工具管理、档案管理等。不同类型的人员采取不同的管理办法：司法官，采省一级统管，“垂直领导”，建立司法官单独序列的管理制度；司法警察按照警察职务序列进行管理；司法行政人员、法官助理、书记员按照综合管理类公务员进行管理。以此打破法院、检察院各类人员“一体化”的管理体制，建立各类人员的分类发展模式和差异化的管理机制。
对法官、检察官，还应明确其仅从事审判业务和检察业务，不得兼任司法行政职责。法官兼任司法行政管理的情况非常普遍。以北京法院系统为例，目前有637名法院行政后勤保障人员有法官职称，占全部法官的15%；886人是院长、副院长、庭长将主要精力投入于审判监督指导管理，占全部法官的21%{7}。行政化管理，使得法官缺乏职业晋升空间，法官流失非常严重，北京法院系统近5年辞职达500多人，上海法院系统近五年来流失法官300多名，湖南省湘西自治州两级法院近5年新招录的法官148人中流失47人，流失率高达31%{8}。让法官回归司法办案，已时不我待。
在法官回归司法办案上，深圳的改革方案应该予以推广。根据《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》规定，法官不得在政治部、监察室、办公室等行政部门任职{9}。法官需对自己职业应重新选择，要么从事行政管理，要么担任审判业务。让法官回归办案，是实现司法职业化，去除司法行政化的途径，同时也是实现司法独立的保障。
2.司法官的选任制度
司法官的选任应改变过去主要由组织部门、政法委考核选任的做法。在司法官选任上应两条腿走路。一是初任司法官统一招录。可设立省一级的司法委员会[4]，负责司法官的选任。获得法律职业资格证书的人，可以参加法官选任的考试，考试合格者列入后备法官后，在出现法官空缺的时候，由司法考评委员会考评，报人大或其常委会任命。二是选拔律师、法律学者等专业法律人才担任司法官，具体的选任同样可交由司法委员会进行。如德国法官法明确规定，每一个全职的大学法律教授在本法适用范围内有资格担任法官职务{10}。最高人民法院已经开始了有益尝试，2014年公开选拔两名法学家、两名检察官和一名律师进人最高人民法院的法官队伍{11}。
3.司法官员额制度
所谓法官员额制度，是根据审判工作量和各地区经济发展、人口数量等因素确定一个国家法官数量的制度{12}。司法官员额制度，是司法官管理体制中的重要一环，缺少它，司法官增补机制就无法运行。从国外立法例看，法官员额制度是一项普遍为各国所采纳的制度，如美国联邦最高法院法官为9人，日本最高裁判所大法官为15人，韩国大法院大法官为11人，德国联邦宪法法院法官为16人{13}。法官员额制度对于实现法官精英化和专业化，提高法官地位有着重大的意义。即以法官员额制度增强法官的职业荣誉感，为法官职业晋升打通道路。
法官员额应以审判工作实际需要为基础，进行科学核定。首先，法官员额比例究竟多少应该和当地的案件数量相适应。有些地方法院已经做了积极尝试，如深圳盐田法院2014年《关于审判权运行机制改革试点工作实施方案》已获最高院批准。根据该方案，深圳盐田法院公选15名主审法官，负责案件的审理和裁判，约占全部55名法官的27%{14}。再如根据《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》，深圳中院法官员额最多不超过政法专项编制的60%，各区法院法官员额的相应比例不超过65%{15}。其次，法官员额还应以严格的准入门槛为前提，并增加司法辅助人员的数量。《深圳市法院工作人员分类管理和法官职业化改革方案》，要求法律本科毕业生在法院工作5年以上才具备担任法官的条件，选任为法官后等级确定为五级法官或四级法官，以后按规定逐级晋升法官等级{16}。
4.司法官考核制度
根据现行《中华人民共和国法官法》和《中华人民共和国检察官法》规定，法官和检察官的考评由所在的法院和检察院负责，考核的内容包括四个方面：审判、检察工作实绩，思想品德，审判、检察业务和法律理论水平，工作态度和工作作风。重点考察审判、检察工作实绩。这种考核制度与公务员基本类似。根据《中华人民共和国公务员法》中对公务员的考核内容包括德、能、勤、绩、廉，重点是考核工作实绩。对法官、检察官考核的“公务员”化，是司法权行政化的一种反应，其未能体现法官职业化{17}。这种考评方式的弊端也是显而易见的：无法突出法官、检察官的主体地位，影响法官、检察官的荣誉感和责任心；无法适应审判工作管理的要求，法官、检察官是对法律负责，而非上级领导；无法实现以审判、检察工作为中心，法院、检察院的行政部门（如政治部）是考评者，其在法院具备更高的“地位”。
工作实绩考评的具体内容，有些法院的设计标准违背审判规律，如下级法院为追求结案率，导致年底立案难；为追求降低上诉率、改判率、发回重审率和再审改判率，导致案件请示的“制度化”、“常规化”，使二审终审名存实亡；为追求办案数量，导致普通共同诉讼和代表人诉讼的制度落空；为追求调解率，导致以拖压调的情形仍时有发生；为追求执结率、执行标的额到位率，导致“执行会战”、“执行风暴”、“假日行动”、“零点行动”等粗放式超职主义执行的横行。
如何去除行政化，是今后法官、检察官考核的重点。首先，应区分法官、检察官和司法辅助人员，前者采取符合司法职业需求的考核标准，后者可沿用过去行政化的考核标准；其次，法官、检察官考核，采取省级统管做法，由建立的省一级的司法委员会负责其考核，改变过去由法官所在法院、检察院自行考核的做法。如我国台湾地区“法官法”将对法官的考核交给了司法院人事审议委员会[5]；再次，对法官、检察官考核的内容，应符合司法规律，不应过分强调诸如结案率、调撤率等个人业务技能的量化考核，应增加个人综合素质的考核。“科学合理的绩效考核机制必须要有个人综合素质的考核内容，从某种程度上讲，个人综合素质的考核显得更为重要。”{18}
（二）改革审判委员会制度
审判委员会制度，为我国所特有。它肇始于解放前革命根据地，成文于解放后，1954《人民法院组织法》明确各级法院设审判委员会。它是强调党对审判工作的领导和发挥集体智慧的历史产物。审判委员会是人民法院的最高审判组织，其在总结审判经验，审理疑难、复杂、重大案件中具有重要的作用。
但是随着社会发展，审判委员会“集体智库”的功能定位受到诸多挑战，存在很多问题。有学者概括存在三个方面的问题：第一，组织结构有问题，如审判委员会的资格、人数、任期等无法律依据；人员构成单一，委员几乎全是有领导职务的人，有时甚至包含不懂法律的行政领导；办事机构不健全。第二，职能定位有问题，如讨论案件范围不明确，何为“重大”，何为“疑难”难以判断；审判委员会主要职能发挥失衡，变成以讨论案件为主角，其他功能为配角。第三，工作规则存在问题，如案件启动程序不规范，随意性大；案件讨论采取会议制，违反公开审判原则和直接言辞原则；保障制度建设落后，缺乏审判委员会委员回避制度和错案追究制度{19}。
审判委员会遭受如此大的质疑，是直接废除，还是保留并改进，学者争论不已。主张废除的学者认为审判委员会成员，根据合议庭的汇报案件讨论，只会加剧司法的随意性{20}。主张保留并改进的学者基于中国司法现状，主张修改完善，认为现在一刀切不现实，一些重大、社会敏感案件，包括群体事件，法官或合议庭自己扛不住{21}。目前大部分学者主张保留并加以改进，重新定位审判委员会[6]。
审判委员会存在合理性受到的最大质疑是“审”、“判”分离，审而不判，判而不审，违反直接言辞原则和审判公开原则，审判委员会委员裁判“随意”，且合议庭无法独立司法。对审判委员会的其他职能，如总结审判工作经验质疑的并不多。不仅如此，最高人民法院审判委员会总结各级法院审判工作，发布司法解释，制定规范性文件，讨论通过指导性案件，对下级法院的审判工作起到了较好的指导作用。因此对审判委员会的职能，不应一竿子打死，全部否定，而应该区分不同情形保留、修改及废除。
各级法院审判委员会的下列职能应保留：（1）总结审判工作经验；（2）讨论决定对审判工作有指导性意义的典型案例；（3）决定本院院长担任审判长的回避问题。最高人民法院审判委员会制定司法解释和规范性文件的职能也应保留。地方法院，尤其是各高级法院在总结审判经验，指导下级法院审判上发挥着举足轻重的作用，如河南省高级法院审判委员会2013年12月讨论通过的《河南省高级人民法院关于适用小额诉讼程序审理民事案件若干问题的指导意见》，对指导基层法院适用小额诉讼程序，有着非常积极的作用。
各级法院审判委员讨论决定重大疑难案件职能应修改。首先，废除审判委员会讨论决定案件制度。2010年最高人民法院《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》（以下简称《意见》）（法发[2010]3号）规定了审判委员会讨论决定疑难案件的两种类型：一是必须讨论决定的案件。即遇到该《意见》第八、九、十条规定的案件时，必须提交审判委员会的制度；二是可以讨论决定的案件，合议庭在遇到该《意见》第十一条情形，可以提请院长决定提交审委会讨论决定。无论是哪种情形都侵犯了合议庭对案件的审判权，无法实现“审理者裁判，裁判者负责”。其次，在遇到疑难案件时，可由审判委员会委员及承办法官组成大合议庭，审判委员会委员直接参与案件审理。如此，即可避免目前实务中出现的无法申请审判委员会委员回避，以及无法实行错案追究。
这里需要注意的是，那种认为应当维持审判委员会对疑难案件的讨论决定权，我们所要做的是完善回避制度、错案追究制度等的观点，是不可取的。因为即便是相关制度设计得很完美，还是无法解决审判分离。此外，那种认为审判委员会讨论疑难案件，只要限定为是对合议庭的建议，并不强制适用的做法，也是行不通的。因为在无法革除司法行政化的前提下，这种来自上级法院的建议也往往是有“约束力”的。不仅如此，这种做法也无法排除合议庭受到的外来干扰。当事人无法以“集体”讨论的结果，来抗拒这种压力了。
审判委员会改革，归根结底是要重新定位其与合议庭间的关系。改革应以“指导”与“被指导”关系取代过去的“服从”与“被服从”关系。换言之，审判委员会可以发布典型案件，最高人民法院审判委员会发布司法解释指导合议庭解决纠纷，但无法代替合议庭做出裁判，并让其直接服从。
（三）规范上下级法院关系
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》对上下级法院的关系规定得非常明确，即“监督”关系。“监督”的形式包括上诉审和再审制度。也即“监督”是事后的。但审判实务中除监督外，还存在各类“指导”、“请示”、“汇报”。监督的“异化”，表明上下级法院关系已经“半行政化”{22}，并成为妨碍司法独立的重要一环。还上下法院之间“监督”的固有颜色，革除审级“半行政化”，保证司法权独立，是中共十八届三中全会《决定》规范上下级法院关系的一大目标。
上下级法院关系的异化，问题根源在于行政化的司法管理体制。这种体制催生了“指导”、“督办”、“汇报”、“请示”等违背“监督”关系的现象。这些现象包括上级法院的“主动介入”和下级法院的主动“个案请示”。
上级法院“主动介入”。最高人民法院制定了许多规范性文件，要求下级法院请示汇报重大疑难案件[7]。结合审判实务，“主动介人”主要表现为：要求某些案件在立案、裁判前先行汇报；对某些重大案件的审判提出“指导”意见；敏感案件要求在敏感时期不得立案，不得审判，不得执行的“三不原则”；重点案件“挂牌督办”；对案件发回重审的，下达“内部意见函”，下级法院须以此依据进行裁判，否则案件可能被改判或者再次发回重审{23}。
下级法院的主动“个案请示”。“个案请示”常常是下级法院遇到疑难、复杂案件，基于法院考核、规避干扰等的需要，而主动就个案向上级法院的请示。以最高人民法院为例，根据不完全统计，新中国成立至今最高人民法院处理下级法院的案件请示数量达384件[8]。2012年以前，这些请示并不区分请示的内容是事实认定，还是法律适用。有很多案件最高人民法院直接指示下级法院应如何认定事实，以及如何裁判[9]。这种直接“教导”的做法，排除了下级法院对案件的审判权。学者总结个案请示大体出于这样几个原因：上级法院对下级法院在司法裁判上拥有直接控制权，上诉率、改判率迫使下级法院法官请示；司法裁判权和行政管理权合一，裁判权受到行政权的干预，案件办理需经法院院长、审判委员会等的审批；为排除地方党委、政府等的干预，选择将矛盾上交{24}。
无论是上级法院的“主动介入”，还是下级法院法官的“个案请示”，其危害均是不言自明的。首先，冲击审级制度，使两审终审流于形式；其次，侵犯当事人诉权，如敏感性案件，法院不受理；再次，侵犯当事人的程序参与权。当事人无法了解上级法院“指示”、“批示”内容，并对其进行辩论。
规范上下级法院的关系的基本路径，是重塑“监督”关系，革除“行政管理”。具体来说，包括以下内容：
首先，废除个案请示，对其进行诉讼化改造。最高人民法院对此已有尝试。2011年1月28日，最高人民法院公布《关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见》，依据其第三条规定，基层法院和中级法院在遇到重大疑难案件、新型案件、有普遍法律适用意义的案件，以及有管辖权的法院不宜行使审判权的案件，可以书面报请上一级法院审理。这就改变过去疑难案件由下级法院审，但案件认定由下级法院定的不合理做法，在一定程度上实现了“审理者裁判，裁判者负责”的司法独立要求。有学者指出这一做法“是一种在现行法律的既有程序范围内却能够为目前饱受诟病的请示汇报的功能提供有效替代的机制。”{25}
对个案法律适用的请示，是否废除不能一概而论。最高人民法院在2007《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》中规定，在遇到法律适用的难题时，方可向上级法院请示。就案件的事实认定、定性等问题不得请示[10]。依照该规定，对案件法律适用可以请示。最高人民法院的这一规定是不恰当的。一来法律和事实之间并没有截然的鸿沟，清晰的判断一个问题是事实问题还是法律问题，并不如我们想象的容易；二来即便是能判断是法律问题，法院有法律适用的最终选择权，还是应当让当事人参与进来，否则会造成对法律适用的突袭。案件请示无法保障当事人的程序参与权，这将诱发当事人对司法的不信任。此外，那种认为仅对案件法律适用的请示，可保障法律适用的统一的做法，也是无道理的。个案请示不属于法定程序性监督，用来保障法律适用的统一是无依据的。
其次，建立专业化的司法人事管理。只有摆脱上级法院对下级法院法官任免、晋升与考评的控制，才能真正实现个案请示，保障法官审判权的独立。对此我们在上面已经论及。
再次，合理配置上下级法院的职权。第一，上级法院对审判的指导应限于“事后”指导。“事中”指导侵犯合议庭裁判权，应予禁止。最高人民法院的事后案件指导形式包括：审理上诉案件、发布案例指导、发布司法解释及规范性文件等。高级法院的案件指导包括审理上诉案件、发布参考性案例、召开审判业务会议等。第二，废除案件“汇报”、“督办”、“指导”制度。上级法院对个案的监督应限于上诉程序和再审程序。
（四）司法公开
司法公开是司法独立和实现公平正义的可靠制度保障。其已成为法治国家一项重要的司法原则。我国《宪法》和三大诉讼法也规定，法院审理案件，除法律有特别规定外，一律公开进行。《决定》明确司法公开的改革目标，以提高司法公信力，促进社会公平正义、增加人民福祉。
司法公开是司法权本身属性使然。裁判权是司法权的本质属性，而法院裁判的前提是保障当事人充分参与程序，因此诉讼程序应对当事人公开，禁止没有当事人充分参与的“秘密裁判”。同时，司法权是公权力，具有公共性。公共性特质要求保证社会公众的司法知情权，即司法程序向社会公众公开，允许新闻采访、允许旁听，审判实务、裁判结果等公布于众。
司法公开能保证司法公正。“理不辩不明”，司法公开后，当事人双方通过积极举证质证，充分就案件证据和事实充分辩论，使法院在查明案件事实真相的基础上，实现个案的公平正义。不但如此，“阳光是最好的防腐剂”，司法公开后，法官在审判和执行程序中受到当事人以及社会公众的监督，在一定程度上避免了外在因素的干预，保障了司法独立，实现了公众对社会公平正义的渴望。
2009年最高人民法院印发《关于司法公开的六项规定》，确定了司法公开的范围，即立案、庭审、执行、听证、文书、审务。这弥补了过去司法公开范围稍窄的不足，确保全方位的公开司法程序。2010年最高人民法院《司法公开示范法院标准》和2013年最高人民法院印发《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》的通知，初步完成了司法公开制度化、系统化。2013年以来最高人民法院大力推动各地法院司法公开的三大平台建设，即审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开三大平台建设。三大平台建设中，以裁判文书公开的建设进展最大，有些省份已经实现三级法院裁判文书全部上网[11]。
司法公开的路径如下：
第一，司法公开的主体是负责审理案件的法院和法官。
第二，司法公开的对象包括当事人、社会大众、司法机关、其他政府机构以及社会组织{23}。司法首先要解决具体纠纷，因此要对纠纷当事人公开；司法还是指导着社会大众行为，使其了解法律，因此要对社会大众公开；司法解决纠纷具有终局性，不得另行争执，因此要对司法机关公开；司法裁判具有权威性，需要其他机构和组织的协助执行，因此要对政府机构及社会组织公开。
第三，司法公开的范围，包括立案、庭审、执行、听证、文书、审务。庭审公开，是公开开庭审理的重要内容。绝大多数案件能保障当事人参与到庭审中来，但是在保障庭审向社会公开上仍不够，应增加庭审直播的案件数量，使社会公众了解庭审；还应完善案件旁听制度，只要案件不属于法定不得公开的事项，均应允许群众旁听，新闻记者采访。裁判文书公开，是近几年最高人民法院力推的司法改革，各地法院积极推进生效裁判文书网上公开制度。但仍存在一些问题，如对什么类型的法律文书可以公开没有明确的规范。此外，立案公开、听证公开、审务公开仍旧处于起步阶段，许多省法院“案件流程查询”、“诉讼资产查询”等仍在建设中。执行公开范围窄，实务中对个案执行程序公开不足。因此将来几年司法公开中“三大平台”建设仍旧任重而道远。
第四，司法公开考核评议机制。司法公开是一项系统工程，建立一套科学的考评机制是检验司法公开落实情况以及取得效果的重要方式。2010年《司法公开示范法院标准》提出了司法公开的考评机制，包括立案公开（15分）、庭审公开（20分）、执行公开（15分）、听证公开（10分）、文书公开（10分）、审务公开（10分）、工作机制（20分）。目前有些地方法院的考评机制仍旧还缺少一套科学合理、可操作性强、完整统一的考核评价体系{26}。
四、结语
中共十八届三中全会《决定》关于司法改革的措施是实现司法独立，排除地方政府、地方党政机关、地方人大等对司法权行使的干预，排除上级法院对下级法院审判权的干预。为此，须做好两手：去除司法地方保护和去除司法行政化。做好这两个“去除”要求在随后的司法改革中做好下列工作：在司法队伍的建设上，实现司法队伍的职业化和专业化；在司法人员的管理上，革除官僚行政化，建立“审理者裁判、裁判者负责”的权责结合制度；在司法体制上，革除司法地方化，着重建立司法人财物的省级统管制度。《决定》标志着我国司法改革进入了深刻的变革阶段，不仅在尊重司法规律和法官职业化规律方向上前进了一大步，而且在国家治理方式上，是执政党和政府的一次自我革命。落实中共十八届三中全会的决议，是实现独立审判，维护司法权威，实现我国社会的司法之治的必由之路。
[1]2006年最高人民法院关于认真学习贯彻《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定>的通知（法发[2006]15号）中明确，“各级法院要主动向当地党委、人大、政府汇报法院工作中的重点情况和问题，加强与有关部门的沟通，争取有力的支持，保证《决定》提出的政策措施得到贯彻落实”。法院需要向地方党委、人大和政府“汇报”工作，这决定了改革只能在小范围内有效，欲推翻不合理的司法地方化几乎是不可能的。
[2]根据《党政领导干部选拔任用工作条例》第4-5条规定，各级党委（党组）及其组织（人事）部门负责选拔法院和检察院的领导成员和内设机构的领导成员；政法委的十项职责之一就是“研究、指导政法队伍建设和政法各部门领导班子建设，协助党中央和中组部考察、管理中央和地方政法机关的有关领导干部”。
[3]1980年首任中央政法委书记彭真将政法委定位比喻为：“要当参谋（不是当司令员、政委）、组织干事和秘书。”
[4]世界许多国家都设有专门的机构，如司法委员会、法官委员会等，负责对法官的任命、委派、调动、培训、考核、晋升、惩戒等管理工作。如德国宪法规定由法官选任委员会与相关联邦部长决定法官的任命；法国最高司法委员会负责法官和检察官的晋升；日本最高裁判所大法官会议，负责法官的管理。参见周道鸾：《外国法院组织与法官制度》，第368-370页，人民法院出版社2003年版。
[5]参见我国台湾地区“法官法”第四条：“司法院设人事审议委员会，依法审议法官之任免、转任、解职、迁调、考核、奖惩、专业法官资格认定或授与、第十一条所规定之延任事项及其他法律规定应由司法院人事审议委员会审议之事项。”
[6]如吴英姿主张增加审判委员会讨论的程序规范，参见吴英姿：“审判委员会讨论的群体决策及其规制”，载《南京大学法律评论》2006年第1期；高洪宾主张总结审判经验不应该是审判委员会的主要任务，取消基层法院审判委员会，参见高洪宾：“中国审判委员会制度改向何处—以本土化为视角的思考”，载《法律适用》2006年第3期；陈瑞华主张审判委员会改革必须与司法独立结合在一起，参见陈瑞华：“正义的误区—评法院审判委员会制度”，载《北大法律评论》1998年第2期。
[7]如2006年《最高人民法院关于妥善处理群体性行政案件的通知》中指出，“要坚持大要案报告制度，重大、复杂的群体性行政案件要及时向上级人民法院报告，上级人民法院要加强对下级人民法院受理和审理群体性行政案件的指导。对于在审判中出现的重要、敏感情况和问题，应当及时报告上级人民法院”。2008年《最高人民法院关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》规定“坚持重大案件请示汇报制度，对重大、复杂或者群体性、敏感性等可能导致矛盾激化和事态扩大的案件，应当及时向上级人民法院和当地党委、人大汇报，力求得到及时妥善处理”。
[8]该数据根据北大法律信息网法规检索得出。
[9]如2008年在处理北京市高级法院《关于撤销中国国际经济贸易仲裁委员会[2007] CIETAC裁决第0140号仲裁裁决一案请示》的复函中，最高人民法院明确：“本案仲裁程序方面的瑕疵可以通过重新仲裁的方式得以弥补……本案撤销程序应予中止，并应通知仲裁庭重新仲裁。”
[10]参见最高人民法院印发《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》的通知（法发[2007]19号）第十八条规定“要严格规范法律适用问题请示程序。各级人民法院在审理行政案件中遇到法律适用的疑难问题，可以向上级法院请示。上报请示应当严格执行最高人民法院关于请示问题的规定，请示的内容应当限于法律和司法解释的适用问题，不得就案件的事实认定问题、定性问题或者实体处理问题进行请示，更不得全案请示。法律适用问题请示应当逐级上报，不得越级请示。请示法院应当对请示问题的事实负责，并且经过审判委员会讨论提出倾向性意见。”
[11]如截至2009年11月5日，河南全省三级法院裁判文书已上网共计44710份，上网率平均为88.65%。
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