检察办案组织改革关系重大、涉及面广，是一项综合性的系统工程。改革能否成功，最终取决于检察机关以检察官为执法办案主体的有中国特色的基本办案组织能否构建，相关的管理保障、监督制约机制能否在法律上得到确认，否则只是停留在办案责任制的层面，难以达到预期的目标。

    一、确认主任检察官在法律上的地位

    主任检察官作为整个主任检察官制度的关键和中枢，在立法上确认其应有的地位对于我国检察办案组织改革乃至司法体制改革将产生重大而深远的影响。因此，确认主任检察官的法律地位，绝不能简单地理解为在法律上确定一个称谓而已，必须将其放置于主任检察官制度的大背景下去观察和分析。

    （一）在法律上确认主任检察官的地位

    所谓主任检察官制度，是指包括主任检察官、主任检察官办案组以及它们的组成、运行、管理等法律、制度的总和。[1]主任检察官制度作为一完整的制度体系，是检察机关为改变现有办案组织模式的实践探索和制度创新，其所体现的是一种先进的执法理念、现代化的办案方式和科学的办案组织制度。

    主任检察官制度的完善有赖于主任检察官法律地位的确立，有了法律地位才能名正言顺，才有执法中的权威。主任检察官这一特定称谓虽非行政职务，但作为检察官的一种特有的身份象征，应当纳入到法定检察官的职务序列，从而成为检察机关中具有特殊性质和地位的优秀检察官的代表。特别是随着修订后的刑事诉讼法和民事诉讼法的实施，关于修改检察院组织法和检察官法的呼声日益高涨，全国人大也在酝酿此方面的修改工作，笔者认为可以此次修法为契机，在立法上明确主任检察官的法律地位。司法实践中，检察机关曾经试行过主诉、主办检察官办案责任制，目前一些业务部门如公诉部门仍在实行主诉制。我们之所以要确认主任检察官的法律定位并将其作为构建主任检察官制度的基石，主要基于以下两点原因：

    一是主任检察官制度与主诉、主办检察官办案责任制有着明显的区别。前者是在后者基础上的深化和发展，相较于主诉（办）检察官，主任检察官的称谓更加贴切、更为科学且包容性更强。主诉检察官一般适用于公诉部门，其他部门不太适用；主办检察官的称谓可适用于许多业务部门，但仍有诸多局限。虽然在主诉（办）制中已有办案组织的因素，但给人以个案承办人的印象，更多地是强调对个案的办案责任，未凝固到办案组织层面，不具有检察办案组织所要求的相对固定性的特质。从国外特别是大陆法系国家的实践看，主任检察官也是较为通行的检察官称谓。[2]

    二是主任检察官这一名称能更好地体现社会公众对职业检察官的认同感。主任检察官作为检察官中的精英，其本身所代表的就是具有良好职业素养、较强业务能力和丰富实践经验的资深检察官。确立主任检察官这个称谓，就是要为社会公众推出一批可以信赖并值得信赖的法律专家，而且这种职业荣誉感和责任感也将为所有检察官树立一个职业规划的目标和榜样，引导检察官以法律业务的精进为奋斗的动力，而不是以行政职务的晋升作为主要的价值取向。

    （二）建立严格的主任检察官选任和遴选机制

    立法赋予了主任检察官的崇高地位，与之相配套，必须建立起与主任检察官专业素养相匹配的选任、考核、奖惩、退出、遴选等机制。

    主任检察官除了自己直接从事执法办案外，还对组内其他检察官实行办案指导、文书把关等办案管理并承担部分行政管理职能。相比于一般检察官，主任检察官的权力更大、责任更重、社会地位更高。因此，在主任检察官的选任上应当实行更少的员额、更高的选任条件和更加严格的选任程序。只有这样，才能始终确保主任检察官的人员质量，确保选出的是真正的人才，确保主任检察官真正具有丰富的实践经验和办案水平。

    将主任检察官的年度考核结果作为其奖励、选任、晋升和解除职务的重要依据。当主任检察官出现不能继续担任主任检察官的职务情形时，应依照相关程序解除其职务。同时，实行主任检察官的任期制，任期届满经考核合格的方可连选连任。只有建立这种能上能下、有进有出的选人用人机制，才能确保主任检察官始终是精英化、职业化的高素质检察官的代表。

    要坚持主任检察官在检察官中遴选、上级检察院的检察官在基层检察院的主任检察官中遴选的原则，实现检察院内部“检察官一主任检察官一上级院检察官”这样的人才向上流动机制。该项机制对于主任检察官制度的构建具有非常重要的意义，不仅可以保障检察队伍的科学合理和良性循环，而且有利于拓展基层检察官的发展空间，有利于上级院的检察官积累更多的基层经验，有利于增进对群众的工作感情，有助于真正提高上级院检察官的业务水平，增强其对下级院业务指导的针对性和权威性。

    二、以主任检察官办案组取代科层制，实现扁平化、专业化管理

    当前，主任检察官制度改革的难点和重点就是要彻底改变现有的行政管理模式以及与之相对应的三级审批办案方式，还司法以本来的面目。用主任检察官办案组取代科层体制，对于实现管理的扁平化和办案的专业化，对于实现司法的公正和效率具有重大意义。

    （一）构建以主任检察官办案组为基础办案单元的检察办案组织

    所谓主任检察官办案组，是指检察机关业务部门中，在主任检察官的主持下，依法独立行使检察权的基本办案单元。其直接对检察长和检察委员会负责，中间不存在任何的层级，也就是说主任检察官制度内在地包含了取消行政科层设置的意蕴。各地在设置主任检察官办案组时，可根据需要建立不同的办案组，实行不同的专业化办案。当主任检察官办案组成为真正的办案单元并承担基本的办案任务时，其实也就意味着科层体制的取消。因此，今后基层的业务部门完全可以取消科层设置。

    在取消科层设置后，如何构建主任检察官办案组是一个迫切需要解决的问题。我们设想将相同检察职能中同类型案件的办案检察官归为一组，每组设立1名主任检察官，配置3~5名检察官及若干名书记员。具体由以下三部分人员组成：一是主任检察官。其是组内的总指挥官，负责组织协调办案组内的事务，行使相应的职权；二是检察官，由检察员和助理检察员构成。其是案件的具体承办人，接受主任检察官的监督和指导；三是书记员。负责案件记录、档案管理以及其他安排、接待等办案辅助工作。每个办案组至少配备4名检察官，主要考虑办案民主评议的需要，而且检察官办案组也需要一定的规模，才能承接更多的业务案件。

    （二）建立专业分工为主导的办案工作机制

    当前，制约检察机关专业化发展的瓶颈在于内设机构过多，容易导致大量精力被行政事务所牵扯，难以实行“以办案为中心”。而取消科层设置，建立以专业化为导向的主任检察官办案组，将为充分履行法律职能，加快专业化建设提供契机。

    1.实现捕诉合一的专业化办案组织。按照《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条的规定，最高人民检察院根据需要，设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构。目前，最高人民检察院设置了26个内设机构和直属事业单位，地方各级检察院的内设机构往往也多达十几个，省市一级可达到20余个甚至30个以上，其中办案机构达到三分之二左右。这种情况在刑事检察职能部门表现得尤为明显，制度设计的初衷是为了加强检察机关的内部监督制约，将侦监、公诉、未检等部门分离，但这种体制不利于人员整合实行专业化分工。

    实行捕诉合一是否会弱化内部监督，影响办案质量？笔者认为，这种担心是没有必要的，检察机关的办案性质具有明显的阶段性、程序性等特点，随着法律规定的不断完善，捕诉合一不仅不会影响办案质量，反而对于资源整合、实现办案的专业化具有积极的促进作用，也有利于减少重复劳动，提高检察工作效率，解决案多人少的矛盾，增强工作人员的责任心，有利于检察引导侦查工作，指导侦查人员收集并固定证据，提高办案质量。据对上海市检察院未成年人刑事检察工作的调查，未成年人刑事检察实行捕诉合一已经有21个年头了，所办案件没有一件判无罪的，没有一起错案，没有一个未检干部因办案被追责的。

    2.实行诉监分离，强化法律监督职能。取代原有科层设置后，可以建立专门的法律监督办案组，通过整合原侦监、公诉、二审检察、未检、社区检察中的监督职能，与监所、民行检察职能合并，形成刑事立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督和民行检察监督等，以专业化分工的监督部门，实行诉监分离。监督职能从检察机关的其他业务中单列，必将对检察机关履行法律监督职能产生重大的影响。诉讼职能和监督职能是检察工作中两种不同的职能，具有不同的工作属性。诉讼职能主要是为了推动诉讼进程，这种职能虽然可能产生一定的制约效果，但这种制约是一种程序上的制约，是公检法之间的相互制约。而监督职能不同，它是国家授予监督机关代表国家政权行使的一项重要职能，而且这种职能在行使上更加强调职能的国家性和地位的权威性。作为监督主体，检察机关在诉讼中不是一方当事人，其始终代表国家，这样的监督才更具有权威性。

    （三）因地制宜、灵活设置主任检察官办案组

    取代原有科层设置，不仅解决了一些地方科室多、办案人员有限的矛盾，而且为主任检察官制度在全国范围的推广奠定了基础、铺平了道路。主任检察官办案组具有很强的灵活性和适应性，各地可结合区域实际、案件特点及各单位的人员配备情况，对专业办案组的分类予以相应的调整。因此，这种专业化的办案组在一些小的基层院可以实行，在一些大的院乃至省级院也可以实行。在较大的院可以建立较为完备的专业化的分组，在较小的院即使没有齐备的专业化办案组，也可通过设立专人的形式来满足专业化办案的要求。笔者认为，主任检察官制度建立的最终目标就是要将这种模式适用于全国，只有这样才能真正地把有限的办案资源集中到执法办案中去。

    三、探索不同模式下主任检察官办案组织的办案责任制

    按照《中华人民共和国检察官法》的规定，检察官是我国对依法行使国家检察权的检察人员的统一称谓，尽管检察机关内部检察工作的职能属性各有不同，但是无论何种业务均由检察官来负责办理。而且按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，即使职务犯罪侦查活动也是由检察官来履行。因此，主任检察官制度完全可以实现检察机关各业务部门的全覆盖。

    主任检察官制度的核心是落实检察官的办案主体地位，核心是放权，使主任检察官办案组有职有权，做到权责一致。鉴于检察机关各部门工作性质的差异，履行职权的不同，笔者建议组建三种模式的主任检察官办案责任制，并实行不同的权力运行模式。

    （一）刑事检察办案组实行主任检察官审核制模式

    该办案组主要适用于目前的公诉、侦监、未成年人刑事检察等刑检部门，主要是采用主任检察官审核制，通过主任检察官对专业办案人员所办案件进行审核把关来确保办案的质量。该办案组的正常运转取决于以下两方面的因素。

    1.确立检察官独立办案的主体地位，检察官独立行使检察权是检察权独立行使的重要内涵。长期以来，我国强调的检察权独立是指检察机关相对于外部而言的整体独立，忽视了检察权运行规律对检察官个体独立的要求。[3]

    而作为检察机关内部司法化程度最高的刑检部门，是完全可以最大限度地授权给检察官独立办案的，原因如下：第一，刑检部门办案具有很强的临场处置性。在很多大陆法系国家，检察机关是侦查的负责机关，警察机关是检察机关的辅助机关，二者共同完成对所有犯罪案件的侦查，因此检察官在案发现场临场处理的独立性必须保证。即使在我国，随着刑事诉讼法的修改，进一步强化了控辩对抗，要求公诉检察具有临场处置一些问题的权力。例如，在法庭上遇到律师提出的新证据，作为控方应有自己的权力，而不可能向法庭申请请示检察长或检察委员会以后再作表示。诉讼模式的改革决定了行使诉权的检察官必须拥有独立的权力，承担独立的责任。[4]第二，刑检部门的程序制约性更强。前有公安机关的制约，后有法院的制约，全程还有其他诉讼参与人的制约。比如，公安机关对于检察机关不批准逮捕的决定，认为确有错误的可以要求复议，如果意见不被接受的，还可以向上一级检察机关提请复核。同样，对于检察机关作出的不起诉决定，若被害人不服的，可以自收到决定书后7日内向上一级检察机关申诉；对检察机关维持不起诉决定的，被害人还可以直接向法院起诉。第三，法院对检察机关的制约主要集中在刑检部门。审判作为检察的后续程序，审判机关以审查公诉案件的材料和开庭审判对检察机关提起的公诉作出裁决。虽然检察机关的公诉活动具有启动审判程序和为审判活动设定范围的功能，但是检察机关的公诉活动必须受到法院审判活动的检验，必须服从法院经过审判所作出的终局裁判，这体现了审判权对公诉权的制约。[5]

    2.充分发挥主任检察官的审核把关作用，即主任检察官对组内检察官所办案件具有监督审核的权力。审核意见采取明示制，主任检察官不同意检察官案件处理结论的，应书面提出自己的意见，供检察官参考，但不能径行改变检察官的决定。检察官就主任检察官提出的意见可以选择接受也可以选择不接受，并对自己的决定承担相应的责任，主任检察官不同意检察官意见的，有权提交检察长讨论和决定。

    发挥主任检察官的审核把关作用，在当前的司法实践中具有特别重要的意义。从全国范围看，我国检察机关的人员素质仍旧参差不齐，一些地方的基层检察院为缓解办案人手紧张的局面，对于新进人员试用期满后即任命为助理检察员，开始独立办理案件，因此由主任检察官对检察官包括助理检察官所办理的案件进行审核具有非常明显的现实意义。[6]但必须明确的是，主任检察官对检察官所办理的案件是进行审核而非审批。两者尽管一字之差却体现了完全不同的价值取向。长期以来，我国检察机关已经习惯了行政审批的办案方式，并认为这是保证案件质量行之有效的方式。客观上，行政审批也的确发挥了重要的作用，但这却是明显地违反司法规律，应进行改革的。而采用审核制，一方面尊重和保障了检察官独立办案的主体地位，另一方面也能够充分体现主任检察官对案件质量的审核把关作用，实现了检察官独立办案与案件质量保障机制的完美结合，并且彻底改变了传统上通过强化行政审批来保障案件质量的固有思维。

    （二）法律监督办案组实行主任检察官主持下的合议制模式

    建立专门的法律监督办案组，将极大地改变传统意义上的法律监督模式，对于强化检察机关的法律监督职能，维护国家法制的统一和完整具有重要的作用。由于法律监督是代表国家行使，具有权威性和严肃性的特点，因此必须慎重进行。

    对于法律监督办案组内部管理的区分也应有别于其他办案组。对此，笔者认为可以考虑的意见是，对于口头的监督建议及一般的法律监督事项，可以授予检察官独立行使；对于重大法律监督事项，应当由法律监督办案组以合议的方式来行使。这里所指的重大法律监督事项，主要指那些具有司法救济性质的法律监督事项，如对经过法院审判委员会讨论决定的案件、二审终审后检察机关仍决定提起抗诉的案件以及对外制发检察建议等书面法律文书类法律监督事项等。对于这些监督事项，在主任检察官的主持下，按照少数服从多数的民主合议机制处理，合议结果层报检察长或者检察委员会审核签发。因为这些监督事项直接关系到案件当事人的重要权益处分或相关诉讼程序的启动和终结，为了确保严肃性和正确性，需要集中办案组人员的集体智慧，防止因主任检察官或检察官个人素质上的某些缺陷而导致监督失误，影响司法的公正与权威。

    （三）职务犯罪侦查办案组实行主任检察官负责制模式

    职务犯罪侦查权是检察机关的重要职能，主要适用于反贪、反渎等自侦部门。相较于刑检部门和法律监督部门，自侦部门的司法属性相对少一些，因此笔者认为该办案组的权力运行模式应采用主任检察官负责制的形式。

    所谓负责制，即主任检察官对组内检察官的办案活动具有决定权，检察官对于主任检察官的决定应予执行。职务犯罪侦查办案组之所以由主任检察官负责，而非放权给检察官或者采用合议制的形式来办理案件，是与职务犯罪侦查职能的特殊性密切相关的。与其他检察工作相比，侦查工作具有两个特点：一是往往需要团队协同作战，尤其是在收集证据和突破案件阶段；二是个人的决定可能极大地影响甚至改变办案最终认定的案件事实。因此，侦查职能在办案组织的要求上更应强调团体的智慧，一些重要的问题需要集体讨论，确保侦破方向正确；更应强调团体的协作，一些关键环节需要集体的协同作战；更应强调办案效率，关键时刻特别注重办案效率，速战速决，否则可能错失良机，让犯罪嫌疑人逃脱或者因时过境迁而致证据湮灭或证言‘变化等。与刑检部门放权给检察官不同，侦查工作不注重强调主任检察官办案组内检察官的办案独立性，相反强调办案组侦查协同配合的整体性，办案组内的检察官具有主任检察官助手的性质。

    为了避免在侦查工作中主任检察官的权力过大，笔者认为该办案组的主任检察官应在检察长的授权下开展侦查活动。实践中，可将侦查工作中程序性的权力，如实施初查、提请立案、搜查扣押、初审、调取有关证据、提请批准逮捕、决定依法终结移送审查起诉、决定律师会见犯罪嫌疑人、决定聘请专家鉴定以及提请申请技术侦查手段等权力，放权给主任检察官，而启动或终结诉讼程序、采取人身性强制措施、采取技术性侦查手段等决定权仍应由检察长行使。

    四、建立检察官的职务保障机制

    检察官是一个法律性、职业性和专业性很强的职业，需要较高的专业素养和长期的知识积累，因此需要建立一整套严格的检察官准入、培训、遴选、奖惩、薪酬等机制。但一段时间以来，我国对检察官套用《中华人民共和国公务员法》对行政公务员的管理模式，因而司法官“行政化”倾向明显。尽管自1995年《中华人民共和国检察官法》确立检察官等级管理制度、1998年11月全国检察机关首次评定检察官等级以来，我国检察机关对检察人员实行了行政职级和检察官等级的“双轨制”管理，但从管理到待遇上，与行政机关的公务员并没有多大的区别，仍未能体现出检察官的职业特点。尤其是在基层检察院，由于检察官的上升空间有限，影响了其对工作的热情，与此同时，也造成了人员的流失。

    实行主任检察官制度后，由于检察官作为检察办案的主体，依法独立办理案件和决定案件，检察官的权力和责任进一步加大，为保障办案质量提供相应的人才素质支撑，应当推进检察官的单独序列制度，实现检察机关内部检察官、检察辅助人员与行政人员的分类管理。

    1.建立检察官等级的单独序列，科学地划分检察官的职级层次，建立符合检察工作特点的职业管理模式，要逐步确立“检察官没大小”的理念，逐步取消检察官对应的行政职级。只要保留检察官的行政职级，就难以跳出“下级服从上级”的行政思维，就难免让检察官的管理带上行政色彩，因此在立法上应明确检察官按年资晋升的制度规定。

    应当注意的是，主任检察官作为检察机关具有特殊身份地位和法律职务的检察官，并非独立于检察官之外的另一单独序列，也应按年资逐级晋升，并根据才能资格遴选至上一级检察机关担任检察官，享受更高的社会地位。

    2.对检察官、检察辅助人员和检察行政人员实行分类管理。检察机关应当根据其司法特点建立检察官、检察辅助人员和检察行政人员等不同序列，并且根据不同序列入员的管理要求，制定相应的招录、选任、培养和管理制度，明确各自的法律地位和职责范围。换言之，检察官主要在办案部门，检察官的职责就是办案；检察官与其他人员的角色不能随意转换。