【作者简介】浙江省丽水市人民检察院反渎局政委，法学硕士，检察员

【文章来源】《湖南警察学院学报》2015年第1期
【内容提要】检察机关为了回应社会“谁来监督监督者”的质疑，创立了人民监督员制度。经过十多年的实践证明，该制度发挥了一定的积极功效。但是由于法律依据的缺位，以及该制度设计中存在的缺陷阻碍了该制度功能的进一步发挥。从应然的角度看，实现该制度的法制化和外部化是该制度追求的终极目标，在此基础上进行系统完善的制度构建，进一步明确人民监督员选任模式、监督范围、监督程序以及监督效力。
【关键词】人民监督员制度，法制化，制度构建

      人民监督员制度是一种纯粹的中国内生制度。它的出现是检察机关回应当时社会“谁来监督监督者”的质疑的结果。检察机关通过选任人民监督员来对自侦案件的撤案和不起诉等检察权进行监督制约，从而解决了检察机关自侦察案件缺少监督的问题，在一定的程度上有利于司法公正，也符合权力制约的政治原理。经过十多年的实践，该制度产生了一定的效果。但是，由于该制度没有明确的法律依据，实施过程中存在“名不正、言不顺”的情况，影响了该制度功能的发挥，从该制度长远发展来看，必须要通过立法使之法制化，并进行系统完善的制度构建，明确人民监督员选任模式、监督范围、监督程序以及监督效力。

一、法制化是人民监督员制度的应然选择
（一）有无法律依据之争
关于人民监督员制度在我国有没有法律依据之问题，法学理论界存在一定的争议。有的学者认为把宪法第二十七条、人民检察院组织法第七条以及检察官法第八条应是人民监督员制度的直接法律依据，因为其有“检察院必须接受人民群众的监督”的明确表述。但笔者认为，由于这些规定非常的原则和抽象，其根本不能作为该制度的法律依据。因为虽然这些法律虽然规定了“检察院必须接受人民群众的监督”，但是关键是怎么去接受监督，是不是一定要接受人民监督员的监督呢？是不是需要人民监督员直接参与对个案的监督呢？如果无论什么样的司法权力都要接受民众的具体监督，司法机关还有存在的必要吗？因此，我们既要防止国家司法权力的滥用，也要高度警惕所谓的民意司法带来的“多数人的暴政”。还有的学者认为，人民监督员制度根本没有法律依据，最高检设立人民监督员制度从法理上看缺乏正当性。从刑讼法的角度来看，人民监督员制度属于高检院出台的规范性文件，充其量也只能算是司法解释，即便如此，司法解释的内容若超出了刑诉法的规定也属于越权解释。根据程序法定原则，检察机关是行使检察权的专门机关，撤案、提起公诉等权力属于检察机关专属的权力，没有国家法律的授权，任何单位和个人都不能改变诉讼程序，更没有权力去行使对案件的撤案权或者不起诉的权力。刑事诉讼法属于上位法，二者之间存在冲突，这种冲突必然会使人民监督员制度的合法性遭到质疑。
（二）法制化的价值所在
我国设立人民监督员制度的目的在于，通过外部的有组织的社会力量对检察权进行监督，它的核心价值在于建立一种对检察权，尤其是检察机关自侦案件的撤案、不起诉等权力的制约机制，在一定程度上去防范检察机关权力之滥用。从发展过程来看，它是一种具有中国特色的制度，至少目前也是符合中国的国情的，即使也存在着这样或者那样的不尽如人意的地方，但是毕竟有监督比没有监督要好，事实也证明了，通过这些年的实践，该制度取得了一定的实效。人民监督员制度无明确的法律依据的情况下，检察机关以积极主动的姿态接收外部监督而建立起来的一种制度，尽管其没有法律依据，但是我们不能因此而否认该制度存在的合理性，当然，将来的人民监督员制度要想获得进一步的发展，必须要弥补法律依据缺失的不足，使人民监督员制度的有法可依。如果人民监督员制度仅仅停留在最高检司法解释的层面上，而没有上升到法律的层面，必然不利于该制度的进一步健全和发展，也会影响到该制度实施效果，也难以发挥该制度外部监督之功能。因此，国家的立法机关必须在时机成熟时通过法律的形式将人民监督员制度确立下来，以尽快实现该制度的法律化、规范化。虽然新修改的刑事诉讼法并没有将人民监督员制度纳入进来，但是在时机成熟时，可参照我国人大常委会制定的人民陪审员相关制度的做法，也由全国人大常委会通过立法制定《关于实行人民监督员制度的决定》，具体规定人民监督员的选任、职责、监督程序、管理机构等，在适当的时候，再单独制定法律，通过法律的形式将人民监督员制度确立下来。

二、选任模式的构建
参照国外的一些关于民众参与司法的制度，我国的人民监督员制度理想的模式应当是一种能够发挥该种制度对司法具有一定约束力的外部的监督模式。
（一）什么样的人担任人民监督员
最高检《关于实行人民监督员制度的规定》第四条对人民监督员的资格进行了规定，与2003年的试行制度相比较，该制度删除了人民监督员应当具有一定的“政策、法律知识”的规定，这个变化似乎说明法律素养不再作为选任人民监督员的条件之一，更加注重人民监督员的大众化，这也正面回应了之前社会各界对于人民监督员究竟应当是“大众化”和“精英化”的争议。随着法制的进步，司法活动更加专业化和职业化，但是也越来越脱离社会生活，司法人员长期形成的法律思维难免会存在一定缺陷，法律的判决有时可能会与社会大众的思维发生严重背离，这种依据看似严密的逻辑思维作出来的判决却得不到社会的认同，法治的权威性和公信力必然会受到损害，为了弥补司法者职业思维的缺陷，需要利用社会公众直接参与司法，利用他们朴素的正义观、社会阅历、经验和普通人的智识来对案件作出自己的判断，从而作为司法判决的参考。从这种意义上说，作为司法民主制度的重要参与者，其资格条件不应对其法律素养作出要求，反而要回避那些具有法律知识和经验的人，这样才符合该制度的初衷。从最高检这个文件的比较可以看出，人民监督员的资格要求在降低，这也说明该制度也正在跟国际接轨，但是跟国外的相关制度相比较，我国对人民监督员资格的要求还是有点偏高，像美国只要有选举权和被选举权的公民都有资格成为陪审团的成员候选人，对文化程度没有明确的要求。从我国实践情况看，不少地方在选任人民监督员时，总是人为地拔高要求，比如很多都要求大专以上文化程度，这样把很多公民排除在外。人民监督员的监督是一种民主监督，也是一种社会监督，对人民监督员资格的要求更多地是要体现人民监督员的代表性和广泛性，而对其是否具有良好的法律素养则不做特别的要求，因为该制度的理想状态就应该是由那些没有法律训练没有法律经验和知识背景的人来进行监督，真实的反映出社会对案件的一种基于自身的价值判断，也就是民意，因为司法工作者已经具有相当的法律专业知识，不需要再选择那些懂法律的人来进行监督，主要是利用那些普通的社会公众对案件的看法，弥补甚至修正法律的高度职业化和专业化带来的脱离社会的弊端。我国的人民监督员的选任还应该继续进行改革，让更多的社会公众能够有机会参与该制度中来。
（二）谁来选任
目前的选任主体是地市级和省级检察院。针对人民监督员由检察机关自己选任的问题，一直以来社会各界存在批评，认为检察机关自己选任人民监督员相当于自己请人来监督自己，作为检察机关“客人”的人民监督员怎么会有独立性呢？肯定会看主人的脸色行事，不会去那么较真，即使真的存在那些较真的人民监督员，在案件的处理问题上跟检察机关“唱对台戏”，检察机关迟早要么不会让其参与监督，要么在下一次人民监督员的选任中不再聘任，监督的效果可想而知。少数地方由人民监督员选任委员会选任，选任委员会组成人员有的地方是由政法委牵头，人大、政协、公、检、法、工、青、妇等单位推荐的人员组成，由选任委员会负责人民监督员的选任工作，这种选任模式打破了“检察机关请人来监督自己”的熟人化的瓶颈，健全完善检察机关外部监督机制具有重要的作用，值得借鉴。还有一些地方为了保障人民监督员的外部性，由地方人大常委会进行任命。上述两种做法虽然对于保障人民监督员制度的外部性具有重要的作用，但是在目前的法律框架内，都找不到法律依据。建议通过立法的方式确立人民监督员选任的外部性制度。
（三）选任的程序
目前的选任的基本程序是：由检察机关发布选任人民监督员的公告，采用自荐或者推荐的方式报名，最终由人民检察院确定人选并公示，公示期满便任命。从实践中来看，这种选任模式选出的人民监督员人大代表、政协委员、大学教授等社会知名人士较多，当然也有人会认为，人大代表和政协委员本身就能代表广大的人民，因此人大代表和政协委员多说明人民监督员的代表性和广泛性就越强，笔者对此持不同意见，近年来，人大代表和政协委员精英化的趋势越来越明显。为了使人民监督员更具有代表性和广泛性，也有学者认为应当借鉴美国的陪审团候选人的选任方式，可以从有选举权和被选举权的当地居民中以随机抽选的方式来确定，笔者认为这种方式虽然是一种非常理想的符合民主监督的选任方式，但是不符合中国的国情，太过于超前。在实践中，有的通过单位推荐方式产生的人民监督员已经表现出对参与案件监督的积极性不高等问题。因此笔者认为，在当前中国的法制环境下，对于人民监督员选任的制度设计上，应逐步转化为外部选任的方式，使人民监督员具有独立于检察机关的地位，扩大人民监督员来源的范围，最好以自荐的方式为主，因为这样可以最大地发挥其积极性。
（四）任期问题
目前我国的人民监督员的任期为5年，不少学者对此也提出了批评，认为5年时间太长。他们认为任期过长会存在以下弊端：一是在中国特定的熟人文化环境下，若任期过长必然会跟检察机关熟悉起来，在监督过程中难免会碍于情面而影响监督的效果；二是若任期过长，人民监督员便成为了半职业化的身份，增大了他们寻租的空间从而有了腐败的风险；三是基于从人性的特点角度看，若任其过长，人民监督员会出现厌倦情绪而影响其积极性，从而造成制度疲惫和效益递减。因此，人民监督员的任期应缩短为1年为宜{1}。笔者认为，目前我国人民监督员的任期过长的原因在于，人民监督员制度是检察机关自己为了回应社会“谁来监督监督者”的质疑，自我加压利用外部力量来对检察机关自身查办的职务犯罪案件的撤案以及不起诉决定的监督，因为这些环节具有终局性效力。鉴于人民监督员是检察机关自己选任的情况，为了减少任期过短选任成本过大的问题，将其任期规定为5年也具有合理性的一面，但是就该制度的应然性而言，如果让人民监督员制度真正成为一种对检察机关外部监督制度的话，就要考虑人民监督员的独立性和监督的效力问题，任期不宜过长，但是也不能过短，一般应以两到三年为好。

三、监督的范围的构建
有学者认为人民监督员制度监督范围过窄，目前只限于对检察机关自己查办的职务犯罪案件中该立案而不立案或者不该立案而立案的、撤案、不起诉等情形进行监督，这种做法违反了法律面前人人平等的原则，对于那些除了职务犯罪案件以外的普通刑事案件的犯罪嫌疑人和被害人来讲，显然是不公平的{2}。当然，也有学者持相反的观点，认为若扩大人民监督员的监督范围，必然会泛化该制度的功能和目标，也背离了当初设立该制度的初衷，从而导致该制度需要承载的负荷过重、成本过大而失去了生存与发展的空间{3}。笔者认为，如果从应然的角度来看，该制度除了对检察机关在自侦案件中缺乏外部监督的环节，如是否立案、撤案和不起诉等具有终局性效力的行为进行监督制约，参照日本的检察审查会对检察机关的不起诉权力的监督，可以将该制度监督范围进一步扩大，对于所有类型刑事案件不起诉决定都要进行监督，这样也体现了法律面前人人平等的法律原则。因此，从这个意义上来说，第一种观点具有一定的合理性。而且将来人民监督员监督的范围也应该扩大到普通刑事案件的不起权的监督上。当然，针对目前的人民监督员制度，笔者认为，不宜将监督范围扩大到普通刑事案件，回溯到人民监督员制度设立的初衷仅仅是对检察机关自侦案件缺乏监督问题而设立的，近十年的实践证明，人民监督员制度虽然也取得了不少的成绩，但是总的来说，该制度还没有上升的立法的层面，其监督缺少合法性依据，此外，该制度在监督方面所达到的效果也不能过高的评价，该制度在监督制约检察机关自侦案件的撤案、不起诉方面尚存在很多争议及不完善，在这样的情况下，再将其监督范围进行扩大，有盲目之嫌，这些是该制度的无法承受之重，因此，从这个意义上来说，人民监督员的监督范围不应再进一步扩大，第二种观点有一定的道理。除了对立案、撤案以及不起诉案件以外，还对超期羁押等4种情形进行监督，这4种情形主要是针对检察机关的执法行为的规范性进行监督，这对于促进检察人员规范执法具有一定的意义，但是仔细分析这几种情形，是否只能由人民监督员来监督呢？存在不存在其他的监督主体呢？答案当然是否定的，其实这几种情行，其他的公民也完全可以进行监督，人民监督员并不具有排他性。而且从实际情况来看，这几种情形，人民监督员由于缺乏应有的知情渠道，往往也难以监督。因此，笔者认为，应当参考英美国家关于大小陪审团以及日本检察审查会制度，不应将人民监督员制度的监督范围过大、过于泛化，建议在将来的立法中，将检察机关的不起诉、自侦案件的撤案作为监督的范围，从而制约检察机关具有的终局性效力的行为，这也符合诉讼监督的基本精神。

四、监督的程序的构建
现行人民监督员制度中关于人民监督员监督的程序较为简单，针对撤案和不起诉和自侦案件的监督，按照2010年最高检《关于实行人民监督员制度的规定》的规定，都实行的是上提一级的监督模式，即由上级检察院组织人民监督员进行监督，监督员的产生一般都是采取随机抽选的方式，人数一般为3人（重大复杂案件5人），一般情况下监督的地点定在人民检察院内，由上级检察院的人民监督员办公室主持。具体的监督步骤一般分为四步，一是监督员办事机构向人民监督员提供法律文件以及主要证据目录等书面材料；二是案件的承办人就案情、决定的理由及其依据再口头向人民监督员汇报；三是人民监督员可以就案情、法律、证据等方面的问题再进一步的进行询问；四是人民监督员进行闭门评议，案件的承办人和人民监督员办公室的人员都要回避。评议结束后，制作表决意见书形成表决意见，表决意见中应当包括有表决的情况、理由和结果等{4}。这种监督程序上提一级的制度模式，打破了原有的同级检察院自己选任的监督员对自己案件进行监督的体制，回应了以前社会中存在的“检察院自己请人来监督自己”的批评，由上级检察院选任的监督员监督避免了熟人化而导致的监督效果大打折扣的弊端，这无疑是该制度进步的表现。当然，人民监督员在监督案件的过程中，主要采取的是一种书面审查和听取检察机关办案人员汇报的形式，有的学者对此也提出了批评，指责该种程序缺少抗辩性，人民监督员所获取的信息只是来源于案件承办人的汇报以及数量有限的案件材料，而当事人却无法参与表达自己的意见，人民监督员获取信息的单向性必然会导致其意见形成的偏向性，其更易于办案人达成共识，最终的决议更会接近检察机关，人民监督员制度这种单向和封闭的监督程序，背离了程序正义的原则。因为程序正义必须符合参与原则：当事人应富有影响地参与司法机关解决争执的活动{5}。比较新旧制度规定，我们发现，在原有制度中，人民监督员认为必要时，承办人讯问犯罪嫌疑人、证人时可以进行旁听，还可以听取有关人员陈述及律师的意见，但是该条款已被删除。新的制度只规定了承办人必要时可以出示相关案件材料或者播放相关视听资料。同时，原有制度中关于人民监督员的回避制度、复核制度都被取消，使该制度的抗辩性更为降低。笔者认为，若从应然的角度看，为了体现人民监督员监督的公正性客观性，监督程序必须要有正当性，可以借鉴国外的相关制度规定，将人民监督员制度设计成更加符合法律正当程序，且具有抗辩性的制度。具体来说，在监督过程中人民监督员除了可以审查检察机关提供的书面材料以及听取案件汇报，同时还可以听取犯罪嫌疑人、委托人以及证人的意见。必要时可以聘请律师介入，举行听证会等形式。此外，还要完善人民监督员的回避制度、监督意见不被采纳的异议制度、保密及其责任制度等。

五、监督的效力的构建
从实然的角度看，目前的制度中人民监督员监督并没有决定性的效力，有的学者提出批评，认为这种没有实体性效力的监督没有什么意义，人民监督员的意义是否被采纳完全取决于检察机关的是否认可和接受，即使在人民监督员与检察机关意见不一致且存在异议时，也缺乏相应的救济机制。笔者认为，在目前该制度还没有立法的情况下，赋予人民监督员监督意见的决定性效力是违宪行为，因为其必然会干涉检察机关独立司法地位，因此，在现有的法律制度框架内，人民监督制度的定位应当是一种监督和提醒机制，让检察机关兼听则明。当然，从制度长远发展和及其生命力角度考察，赋予人民监督员监督意见应有的强制性效力是应然的选择。比如在日本，1948年颁布了检察审查会法，对检察官不当不起诉进行救济，当时的检察审查会决议也只具有建议的性质，到了2004年进行了重大的修正，确立了决议具有强制性的效力。有学者认为，应当赋予人民监督员制度应有的强制性效力，只有这样才能才会对检察机关产生一定的威慑力，从而达到制衡检察权的效果{5}。笔者认为，如果一概赋予人民监督员决议的强制性效力既不现实也无必要，那样势必会破坏现有的宪政制度和检察机关独立行使司法权。但是对于那些因检察机关对自侦案件作出撤案或者不起诉决定时，若引起社会的广泛关注和强烈不满，并且有引发社会剧烈矛盾冲突严重影响社会和谐稳定的情况下，可启动人民监督员介入对案件的特别监督程序，这时的监督程序可以设计成具有诉讼对抗性质的一种制度，召开由检察机关、当事人以及律师的听证会，人民监督员可以进行阅卷、检察机关要就撤案或者不起诉的相关证据、事实、法律依据等作出说明，当事人也可以发表意见，由政府聘请的律师可以提出相应的意见，在此基础上人民监督员作出的决议便具有了强制性的效力，检察机关必须执行。这种特别的监督程序因为具有参与性、公开性和抗辩性等正当法律程序的特征，在一定程度上可以避免人民监督员个人的任性和专横，因为政定的情况下，可启动人民监督员介入对案件的特别监督程序，这时的监督程序可以设计成具有诉讼对抗性质的一种制度，召开由检察机关、当事人以及律师的听证会，人民监督员可以进行阅卷、检察机关要就撤案或者不起诉的相关证据、事实、法律依据等作出说明，当事人也可以发表意见，由政府聘请的律师可以提出相应的意见，在此基础上人民监督员作出的决议便具有了强制性的效力，检察机关必须执行。这种特别的监督程序因为具有参与性、公开性和抗辩性等正当法律程序的特征，在一定程度上可以避免人民监督员个人的任性和专横，因为政府聘请的律师的参与，在一定程度上也弥补了人民监督员法律知识方面的欠缺，使之作出的决定更加的理性和全面，赋予这种决议强制性的效力是合情合理的。之所以将人民监督员决议效力具有强制性的案件严格限定在上述那种特殊类型，说明了检察机关对于自侦案件的检察权的行使严重偏离了社会公众的普遍认识，执法的社会效果出现了问题，依靠检察机关自身势必难以纠正，此时赋予人民监督员决议的强制性效力就成为了必要。这正如有的学者指出的，日本检察审查会的改革我们可以借鉴，他们通过加强检察机关与审查会之间的沟通以及中立律师的介入等一系列保障性制度，使民意更加符合理性，使民众直接行使司法权具有了现实性和可行性{6}。

【参考文献】 
      {1}周友苏，钟凯，李君临.关于完善我国人民监督员制度的若干思考——基于国家与地方立法的不同视角[J].社会科学研究，2007，（6）. 
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{6}陈卫东.人民监督员制度的困境和出路[J].政法论坛，2012.