【作者简介】江苏省江阴市人民法院

【文章来源】《人民司法》2015年第13期
【内容提要】改革开放三十年来，法官、审判辅助人员（法官助理、书记员）没有形成固定的培养模式和流程，而是按照培养行政官员的模式培养法官。有鉴于此，改变这种人才培养模式和目标，需要克服极大的困难，付出极大的努力。建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线，是人民法院“四五”改革纲要的重要内容，更关系到司法体制改革的成败。江苏省江阴法院地处长三角经济发达地区，司法成为反映社会经济变化的晴雨表。为有效增强司法公正水平、提升司法效率，江阴法院以历史的责任感和使命感，自2012年9月开始逐步推行审判组合模式改革、审判权运行机制改革，并在此基础上为法官员额制度全面建立积累了有效经验，奠定了坚实基础。
【关键词】员额制，主审法官，法官助理，司法公正

党的十八届三中全会提出，法治是治国理政的基本方式，要维护宪法法律权威，确保人民法院依法独立公正行使审判权，健全司法权力运行机制。法官在整个司法活动中处于核心地位，员额制关系到司法体制改革的成败，从这个角度来讲，法官的职业化更为迫切和必要。2012年9月，江阴法院推行以推动法官职业化为目标的“主审法官+法官助理+书记员（1+N+N）”审判组合（以下简称审判组合）模式改革，为法官员额制的实现提供了有益的经验，并于2013年10月被最高人民法院确定为全国审判权运行机制改革试点法院之一，法官员额制改革不断走向深入。

一、“倒三角形”人员构成的现状与弊端
江阴地处苏南经济发达地区，发展中必然出现许多新情况新问题，进而反映到诉讼领域，制约和困扰着法院发展。对司法工作提出了新课题新挑战。主要体现在诉讼案件连年攀升，法院审判压力持续增加，现有法官队伍不能完全胜任司法工作。据统计，改革开放初期的1978年，全国法院受理案件总数为60余万件，2014年已突破1500万件，而同期法官（不含法院其他工作人员）的数量为1978年约有6.7万人，2014年约有20万人。相比30年前，案件数量增长了约24倍，但法官数量却只增加了约2倍。与此同时，案件法律关系日益复杂，处理难度明显加大。[1]近年来，案件高位增长速度不减，以江阴法院为例，2012年至2014年分别受理各类案件15492件、24247件、27140件，2014年一线法官人均办案233件，法院案多人少矛盾日益加剧。
法院内部管理行政化色彩浓厚，法官培养模式不尽科学合理。法院内部按照工作性质不同分为业务部门、综合部门等，各审判业务庭也有相应的行政级别，确定了各自的庭长、副庭长等行政领导，法官对案件作出判决前要将具体意见上报给其行政业务领导，裁判文书要经过庭长、分管院长甚至院长的签发，行政主导的思维惯性渗透到诉讼程序的各个环节，指挥、管理、监督等行政化手段与诉讼程序混杂，直接导致“审者不判、判者不审”等问题产生，案件公正审理难以保证，同时也为“权力寻租”和滋生腐败埋下隐患。与此同时，担任行政领导职务成为衡量法官职业成就的重要标志，许多经验丰富的优秀法官担任领导职务后，由于行政性事务繁忙，难以抽身审理案件，一定程度上造成优质司法资源的闲置与浪费。从目前法院的人事管理模式来看，法官待遇仍然与行政职务和级别挂钩（现阶段法官成长的基本模式为书记员—助理审判员—审判员—副庭长—庭长—副院长—院长），获取一定的行政职务和提升行政职级成为法官提高自身待遇的唯一途径，担任行政领导职务成为衡量法官职业成就的重要标志。值得注意的是，现阶段担任院庭长的周期在延长，基本在40周岁左右，而组织部门一般规定，基层法院45岁以上的干部不再提拔，年轻的法官看不到职业预期。实践中，许多经验丰富的优秀法官担任院、庭长职务后，虽然都是理所当然的法官，但真正进入合议庭办案的只是少数。不仅如此，各级法院从事司法调研、人事管理、司法统计和审判管理工作的法官，他们中有不少人具备丰富的审判经验和理论水平，却也不在审判一线。
以笔者所在的江阴法院为例，改革前法官人数较多，法官的人数远远超过在编人员中司法辅助人员的数量，而司法辅助人员却相对缺乏，形成了法院人员构成的“倒三角型”结构，一定程度上造成司法资源的闲置与浪费。法官员额制正是从改变不科学的人员结构入手，理顺法官、审判辅助人员、法院行政人员的关系，从而为审判执行提供坚实的保障。传统的“一审一书”审判模式下形成了“倒三角形”的人员构成，应对案件激增的最直接办法有两种：增加法官工作量或者增加法官数量。但长期加班加点工作不利于法官身心健康，要培养合格法官也需要一定周期，且法官数量也不可能无限制增加。这种“人海战术”与“疲劳战术”显然不能适应新的形势需要，而且与法官职业化、专业化的发展趋势背道而驰。

二、推行法官员额制的合法性依据及制度优势
“判断性是司法权的本质属性”。[2]从审判的词源来看，“审”就是听审，即司法机关以国家的名义居于中立地位权威性地查明事实并恰当适用法律的专业性活动，是司法权运行的过程；“判”就是裁判，即司法机关辨别是非曲直作出判断和评价以终局性解决争端或纠纷，是司法权运行的最终结果。因此，对于审判权而言，核心就是庭审和裁判，而其他的如调查取证权、调解权及其他程序性、事务性权力，则属于审判权的外围。明确权力的性质，为审判团队的分工提供了充分的合法性基础，即审判辅助人员可以分担不属于判断权性质的司法权。具体而言，推行法官员额制的主要抓手是在法官和书记员之间增加“法官助理”这一新的变量，重新配置审判资源，建立更为高效的审判组合模式。传统模式的“一审一书”是两点一线，相当于一个杠杆，作用有限；而增加法官助理后将改变这种局限，三点构成一个平面，一个平面可以支撑一个系统，通过统筹协调发挥团队作用，应对大量诉讼案件，远比“一审一书”更有效率。法官好比审判组合的“头”，指挥和调动着法官助理、书记员这两只“手”和“脚”开展工作。实践中“手”和“脚”的数量可根据法官的业务能力、案件数量和工作量的大小进行变动和调配，从而形成一种符合审判规律的审判机制，即建立法官裁判案件、法官助理从事辅助性审判工作、书记员主要负责庭审记录的职责明确、分工负责、相互监督、运转高效的新型审判组合，逐步使法官从一般性事务中解脱出来专司审判，提升办案质量，提高办案效率。改革中以民事审判为切入点，以人民法庭为突破口，真正实现以法官为核心、以庭审为中心的现代审判模式。
以员额制为载体构建审判组合团队。科学选任审判组合主审法官。根据案件数量、案件特点和人员结构，截至2014年年底，江阴法院共组建了26个“1+N+N”审判组合。在开展法官工作量饱和度、案件难易度调研基础上，通过综合考量案件类型及案由差异、法官司法能力及有效办案时间、辅助人员工作能力等各方面因素，确定了不同业务条线不同人员配置的审判组合案件饱和度，在此基础上确定主审法官人数、配置审判组合。制定《审判组合主审法官选任办法》，经过业务考试、民主测评、组织考察等一系列选拔程序，于2014年6月严格按照选任程序选任了26名政治素质高、业务能力强、审判经验丰富的主审法官。院领导、审委会委员、庭长（正职）为当然的主审法官，并编入相对固定的合议庭担任审判长，明确办案任务和案件范围。未被选任为主审法官的审判人员绝大部分编入审判组合担任高级法官助理，有的因年龄或身体原因转岗到综合部门从事行政事务性工作。实行综合部门人员立足本职兼顾办案机制，有审判职称的人员担任高级法官助理，也参与审判执行工作，确保将人力资源尽量向办案一线倾斜，有效调动干警工作积极性。
以人员分类管理为依据明确职能定位。主审法官拥有审判组合内案件裁判决定权、文书签署权，并担负着培养、管理司法辅助人员等职责；法官助理主要承担审查诉讼材料、庭前调解、接待当事人、起草部分法律文书等辅助工作；书记员负责庭审记录和案件整理归档、，但在实际运行中书记员和助理在分工明确的前提下互相协助，互相补位。落实人民陪审员“倍增计划”。完善人民陪审员选任与退出机制，注重增选部分适应审判工作需要的专家型陪审员。通过增选52名陪审员，目前江阴法院共有100名人民陪审员，在一定程度上缓解了办案人力资源不足的现状。同时，根据不同的任职条件和工作职责，将法官助理分为初、中、高三级。为培养预备法官，明确具有审判职称的高级法官助理，除了承担司法辅助职能外，可在主审法官指导下审理一定数量的简单案件。为丰富法官助理来源，将4名律所实习律师和5名华政研究生任命为短期法官助理（为期3个月），编人审判组合团队。按照“市场化运作、专业化管理”模式，建立书记员单独序列下的晋升机制，设立专门的技术等级和职务制度。制定《行政助理管理办法》，结合党支部的优化调整，探索实行党务、人事、廉政和行政事务的集中管理的方法。同时，量化综合部门后勤保障服务工作，制定工作流程，做到按量定岗定人。
以审判机制创新强化主审法官司法能力。各业务条线以主审法官为核心，推进机制创新，以法庭、民庭为起点，逐步扩大到刑事、行政、执行领域：类案审理实现专业化，每个组合审理案件类型相对固定，集中审理1—2类案件；繁简分流实现效率化，做到简易案件速裁、文书样式简化，复杂案件精审、文书说理充分，力求“简案出效率，难案出精品”。如刑事条线成立轻微刑事案件速裁组合，通过强化检法对接、类化案件集中审理、优化审判组合分工、简化办案方式流程高效审理轻微刑事案件，效果明显。工作统筹实现集约化，各组合根据案件数统筹分配每月工作，采取集中调解或开庭、集中调查取证、集中诉讼保全等方式。如临港经济开发区法庭制作了婚姻案件审理要素信息采集表，推行婚姻案件要素式审理，效果明显。建立法官业绩档案管理系统及符合司法规律的法官业绩考核评价体系。法院内部成立一把手院长任主任的法官考评委员会，全面考评法官履职情况，突出对法官思想品德、工作实绩、业务能力的综合考评；外部引入第三方评价机制，举办建设法律职业共同体座谈会，并邀请辖区人大代表、政协委员和律师参与评议庭审、评选优秀文书和评价司法作风。对法官助理、书记员的考评建立以工作业绩评价为主、主审法官主观评价为辅的评价办法，实行科学、合理的评价机制。
以规范定案把关机制提升主审法官办案质量。完善审委会配套制度，建立提请讨论案件过滤和先行审查机制，严格限缩审委会讨论案件范围，明确讨论事项限定在法律适用层面（目前主要讨论三大程序法规定的需要审委会定案把关的事项）。落实审委会委员回避制度，将审委会委员的个人照片和基本信息公布在立案大厅公示栏；所有决定提交审委会讨论的案件，均由案件承办人提前将拟讨论决定的事项、审委会委员名单、审委会召开时间等告知当事人，保障当事人依法行使申请回避权。规范审委会议事规则。修订《审判委员会工作规则》，明确审委会列席对象、发言表决、决议执行等议事规则和程序，审委会会议由每周召开改为视提交讨论事项情况临时召开。制定院、庭长“权力清单”，明确院、庭长在其职权范围内的审判管理和监督职责。院、庭长在监督活动中形成的全部材料入卷存档，做到全程留痕。如青阳法庭制作案件审理流程登记表、案件质量管理登记表，全面记载案件运转情况。设立专业法官会议。为法官讨论疑难复杂案件、交流审判经验提供常设性平台，专业法官会议作为内部咨询议事机构，起到了智囊团作用。

三、法官员额制改革的现实成果
2014年，在案件上升、人员未增情况下，全院共受理各类案件27148件，审执结22962件，与2012年改革前相比分别增长75.2%和53.1%；全院26个审判组合中，有3个组合结案700余件，4个组合结案800余件，1个组合结案1000余件。
法院人员结构不合理是造成人案矛盾突出最根本的原因，法官员额制改革的推进要求审判资源向一线办案部门和审判组合倾斜，不断压缩非审判业务部门的人数，达到人员结构合理的目标。截至2014年底，江阴法院在编干警219名、聘用人员126名，其中主审法官62名（包括院庭长、审委会委员和执行长），占全院人员的17.97%，占在编人员的28.31%；司法辅助人员中，法官助理53名、书记员83名（含聘用人员61名），法警34名（含聘用人员22名）、执行员23名、司法技术人员5名，共计198名，占全院人员的57.39%；司法行政（包括政工、纪检、行装、文秘等）人员85名（含聘用人员42名，大部分为驾驶员），占全院人员的24.64%。人员结构分层[主审法官——书记员（改革后增加法官助理其他人员]逐渐由改革前的“倒三角型”演变成目前的“正三角型”科学配比模式。
（详见下图）
（图略）
通过改革，江阴法院各项工作取得了进步，也得到社会各界的广泛认可和较高评价。江阴法院开展的集中走访人大代表、政协委员活动反馈意见显示，对法院工作满意率达到95.8%；而当事人向“12345”本地民生热线投诉下降40%，向本院和上级信访投诉也有所下降。全院干警积极参与改革的热情高涨，有多名行政管理部门干警主动申请到一线办案，干警精神面貌焕然一新，涌现出了一批优秀团队、先进集体和个人。2013年以来，全院共获得“全省法院集体一等功”等省级以上荣誉29项。2014年度江阴法院在万人评议中上升了14个位次，由排名第25名上升到第11名。通过改革，大大提升了江阴法院在全国法院系统的知名度和改革影响力，促进了与其他改革试点法院和兄弟法院的交流。2013年以来，前来江阴法院考察交流审判权运行机制改革的法院有122家（分布全国22个省、自治区、直辖市），举行座谈会200余次，参加人数1000余人次，以此汇聚改革共识，积极推动司法改革向纵深推进。2015年1月12日，央视《新闻联播》以“从‘案件承办人’到‘主审法官’的转变”为题，对江阴法院改革工作进行了报道。

四、员额制推行过程中存在的困难及建议
江阴法院在探索法官员额制过程中也遇到一些问题和困难，主要体现在如何解决法官员额和人员分流的协调。法官员额确定和人员分类管理是此轮司法改革的关键和难点。根据案件情况适当调整、增加审判组合和主审法官是必要的，但大幅度增加也不现实。因此，法官员额确定后，必然出现具有审判职称的人员将不能成为法官的情况，此类人员分流途径包括司法辅助性工作、诉前调解工作和行政事务性工作。但分流需要一个过程，实现“以时间换空间”，如能通过部分老同志提前退休（退养）的方式加快分流步伐，更有利于改革顺利推进。法官员额和法官助理制度的实行，必然使得年轻干警成为法官的周期拉长，而法官助理的身份尚未得到法律的确认。因此，进一步从制度上明确法官助理的职责定位和职业预期，同时给予其符合职业特点的工资待遇，将成为稳定这支队伍的关键。
实行法官员额制后，法官选任涉及审判人员的切身利益，其选任方式应当尽可能科学合理，平衡好各方利益。第一，法官能力的考察不是凭一次书面考试就能涵盖的。法官司法能力是全方位的，不仅体现在政治品德、职业道德，还体现在庭审驾驭、文书撰写以及矛盾纠纷的有效化解，甚至对审判经验的总结，既要求法官有良好的法学理论素养，还要有丰富的社会阅历，尤其在当前审判任务十分繁重的情况下，健康的身体和良好的心理素质也是必不可少的条件之一。第二，法官选任考试应体现不同层级法院的特点。由于不同级别的法院职能不同，法官的能力也应有所侧重，如高院、中院更多地审理重大疑难案件和有争议的二审案件，法官当然更侧重法学理论的考察，而基层法院着重于化解矛盾纠纷，应重点考察矛盾纠纷的化解和与基层群众打交道的能力。因此，法官选任所考察的内容，除了书面理论考试，还应该考虑法官工作实绩（不仅指案件量，如其他岗位业绩突出的也应有折算方式）考核得分、任职资历（如担任审判员的时间）量化得分、民主测评（包括领导测评、法院人员测评和第三方评价）得分等。第三，法学教育应当回应法律职业共同体多元化的人才需求。现有的法学教育模式千人一面、千校一面，没有关注不同法律职业的区别，相比而言医学院校的培养则更为科学，医生与护士的区分甚至内科与外科的区分，已经成为不言自明的道理，而未来的法学教育应当从法官、律师、检察官、法律辅助人员的角度，针对不同职业的特点和需要，科学合理地开设课程和设置实习内容。

【注释】 
      [1]沈德咏主编：《中国特色社会主义司法制度论纲》，人民法院出版社2009年版，第557页。 
[2]韩钢：“司法权基本属性解析”，载《宁波大学学报（人文科学版）》2011年第4期。