【作者简介】北京市第一中级人民法院

【文章来源】 《人民司法》2015年第23期
【内容提要】法院院长既属于审判人员，也是审判管理者，应当履行与其职务相适应的其他职责。当前，地方法院院长的审判管理职责存在职责范围不清晰、行使方式行政化等问题，应予关注。院长行使审判管理职责，具有现实合理性，并符合法理价值，对其应当规范而非废止。院长履行审判管理职责，应当遵循司法规律，坚持价值同一原则、依法管理与有限管理原则、柔性管理原则和权责一致原则。院长审判管理的核心职责有两个方面，即保障法律统一适用的监督指导职责和保障审判工作正常运行的审判事务决策管理职责，两类职责各有其具体内容和行使方式。为促进院长审判管理职责的实现，需要加强信息化建设，完善配套机制，并明晰审判管理责任的性质，建立科学的评价机制。
【关键词】地方法院院长，审判管理，职责范围

按照我国法官法的规定，法院院长作为法官，除了履行审判职责外，还要履行与其职务相适应的职责，这种职责主要是院长作为法院管理者的职责。院长对于法院的管理，又可大致分为审判管理、司法行政管理和人事管理。限于篇幅，本文主要探讨与审判活动直接相关的审判管理职责，对于司法行政管理、人事管理不作详细展开，但不代表这两项职责不重要。另外，由于我国现行的法院体制实行四级二审终审制，四级法院职能定位的差异性，也会对法院院长职责范围等产生影响。本文主要关注省以下地方法院（基层法院、中级法院）院长的审判管理职责。

一、地方法院院长审判管理职责的现状与问题
（一）现状考察
地方法院的院长作为法院内最主要的审判管理主体，其承担审判管理职责具有以下特点：
1．院长审判管理的内容丰富。“与世界上其他国家相比，中国的审判管理有其独特的内涵。在欧美一些西方国家，审判管理的内容更多的是法官对案件的管理，而中国的审判管理更多的是对法官的管理、对法官审判行为的管理。”[1]对于审判管理的不同理解与定位，决定了我国法院院长审判管理的范围比欧美国家法院院长（首席法官）审判管理的范围要大的多。如美国联邦地区法院首席法官的案件管理，主要是决定采取何种案件分配系统、何时寻找额外的司法协助、运用何种程序选择陪审员，以及确保案件管理系统的有效性，尤其是在未决案件遵循快速审判法的最后审理期限和法定报告要求方面。[2]相比而言，我国法院“院长审判管理的范畴较宽泛，既包括个案审核、重点案件审理等案件实体的把关，还涵盖节点管理、审限审批等程序方面。”[3]从具体内容来看，院长的审判管理包括案件信息管理、案件质量评估、案件质量评查、审判流程管理、审判运行态势分析、审判绩效考核、审判委员会事务管理、审判资源优化配置等事项。
2．院长审判管理覆盖审判全过程。按照审判过程来看，院长的审判管理职责既有事前的类案指导、事中的程序性事项的审查批准，以及对重大疑难复杂案件的监督指导，也有事后对于生效案件的再审监督、审判经验的总结等，涵盖了审判流程中的各个主要环节。
3．院长审判管理职责在不断完善之中。正在推进的司法体制改革中，院长的审判管理职责的规范化行使是重要的改革内容，核心是逐步规范院长对案件实体裁判的监督管理，限缩审判管理的范围，明确行使的方式，健全内部制约监督机制，建立行使审判管理职责的全程留痕、相互监督和相互制约机制，确保审判管理不缺位、不越位。
（二）现实困境
地方法院院长履行审判管理职责，总体上对案件审理的质量效率起到了重要的保障和促进作用，但在实践中也引发了一些问题和质疑，主要有如下几点：
1．院长审判管理职责的价值定位出现一定程度的异化。近年来，伴随着法院案件质量评估工作的开展，法院质效排名、部门个人绩效考核越来越得到重视，部分法院随即把下达完成质效指标任务作为审判管理的重点。[4]相应的，有的地方法院院长片面强调审判绩效指标管理，片面追求较高的调解、撤诉率和较低的上诉、改发率，在审判管理中采取有违司法规律的措施，以至于背离司法价值目标，影响了司法公信力的提升，还在一定程度上导致对司法工作的内外评价反差过大等问题。
2．院长审判管理职责的内容不够清晰。我国法官法中规定院长应当履行与其职务相适应的职责，但对于院长职责的范围，并未有明确的规定。如前所述，院长审判管理的内容丰富、范围广泛，院长行使审判管理权带有较浓的个性化、地域化、阶段性特点，而制度化、规范化却显不足。“审判管理的范围、程序长期缺乏制度性框架，权责难以明晰，导致院长的审判管理权处于自发行使、各自为政状态。”[5]
3．院长审判管理存在行政化倾向。院长在审判管理方式上，具有较强的行政色彩或较多的行政元素，如多采用“命令—服从”的管理方式，具有自上而下的行政性质；管理程序具有非公开性、随意性的特点，采用口头指示的形式行使等；缺少对法官主体地位的充分尊重，将法官仅仅视为被管理者，忽视了法官的职业特点，等等。审判管理中行政化的管理模式容易导致以下问题：一是违反直接言辞原则，也即亲历性原则，可能导致司法专断；二是判与审的分离，引发互相推诿、权责不清、无人负责；三是可能降低司法腐败的成本；四是降低司法效率。[6]
基于地方法院院长履行审判管理职责的现状与问题，在司法改革背景下，院长的审判管理是否仍有必要，如何以更符合司法规律的方式进行管理，是迫切需要解决的理论与实践问题。

二、对地方法院院长审判管理职责的理性思考
（一）功能考量
地方法院院长的审判管理职责在当前具有现实必要性，主要原因如下：
1．法院正常有序运行必须进行有效科学的管理。法院作为实现社会治理的重要机构之一，其依法独立公正审判案件离不开组织管理。法院作为特殊的组织，有其自身的特点：一是大陆法院具有分庭管理的传统模式，相对复杂的组织结构决定了法院需要审判管理。作为社会纠纷、冲突的“回应一一治理”机构，法院在组织设计上受社会形态复杂性因素影响较重，法院的功能担当状态直接表达了由社会分工和社会变迁等因素推动的社会复杂性程度。从1978年到2008年30年间，正是我国社会发展变化最为迅猛激荡的时期，法院内设庭室的不断增多、细化与这一过程同构。由于法院内设庭室增多，内部成员人数剧增，出现了减少信息费用和进行内部管理两个方面的需要。[7]二是为应对案多人少的压力，法院编制规模不断扩大，导致法官呈现分层特点，决定了法院需要审判管理。在本轮司法改革提出通过司法人员分类管理、提升法官的职业化专业化程度，以应对案多人少矛盾之前，主要通过扩大法院人员编制应对案多人少的矛盾。法官人数的增加、年龄结构的多层次及审判业务能力的差异，导致法院内的审判水平不一，需要通过相应的管理措施，提升法院整体的审判能力水平。
2．审判权的依法独立公正行使尚存在现实约束条件，需要通过审判管理补强。审判管理应当尊重法官的主体地位，不得妨碍审判权的依法独立公正行使，这是审判管理中遵循司法规律的体现。但是，不能回避的是，法官行使审判权离不开特定的司法体制，受到自身条件和外界因素的制约。换言之，司法规律的体现，审判权的独立性、中立性、程序性和终局性的具体实现需要现实基础，在现实基础条件、配套措施尚未完全具备的情况下，强调改革的一步到位，往往事倍功半，走回头路。在有的地区，如果社会外部条件和法官整体素质尚不适应，片面强调法官独立裁判，可能并不能取得理想的效果，而院长的指导、监督，常常能够协助解决相关问题或者抵御外界对于正常司法工作的不当干扰，具有补强审判权行使的效果。“在多方面条件的制约之下，司法改革与司法操作只能寻求一种相对合理，而不能脱离环境与条件去追求一种理性原则和理想状态”。[8]“在现实条件下相对合理的努力才能具有渐进地推进司法效能改善的良性作用。”[9]
3．满足当事人、社会公众对司法的期待，离不开科学有效的管理。“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”是大陆法院追求的工作目标，实现这一目标，需要司法时时关注公众对司法的需求、期待。当前，社会公众对于司法工作的意见，主要体现在：一是审判效率有待进一步提升。有的案件久拖不决、积案长期存在、庭审效率不高、程序不规范等问题，成为影响当事人和社会公众评价司法审判工作的主要因素。二是有的案件审判质量不高。比较突出的问题是，裁判文书说理不充分，有些类型案件裁判尺度不统一等。由于法官面临的审判压力、个人能力等原因，这些问题的解决，无法单靠法官自觉处理，需要有审判管理的介入。
（二）法理分析
权力需要监督制约是公法的基本原理，审判权作为一种公权力，相应的监督制约亦必不可少。审判权依法独立公正行使的原则，并不排斥对其监督制约，“审判活动虽有其特殊性，但这种特殊性只决定了管理模式和方法的特殊性，并不意味着审判活动无需管理。”[10]为防止审判权滥用，产生司法专断与枉法裁判，除了通过追究审判责任进行事后的监督外，在审判权运行过程中进行必要的管理，减少违法审判的社会成本，由院长进行必要的审判管理具有正当性。当然，“对审判进行管理并不等于干预司法，而是对司法权滥用、专断和恣意的防范。换言之，其指向是审判中的越轨行为，而不是审判本身。”[11]
对于院长承担的审判管理职责，依据不同的标准，可以进行多种分类。笔者认为，院长承担的主要（核心）审判管理职责，可以分为保障法律统一适用的监督指导职责和保障审判工作正常运行的审判事务决策管理职责。
关于统一法律适用的监督指导职责。我国属于单一制国家，在全国范围内统一法律适用，实现类案裁判尺度的统一，是司法正义的基本要求，也是提升司法公信力的重要途径。因此，院长作为法院的管理者，保障法律适用统一是其重要的审判管理职责。除此之外，强调地方法院院长在统一法律适用中的监督指导职责，还有以下考量：
1.审判权行使的特点。一是审判权行使具有分散性特点。法院是行使审判权的主体，但审判权实施的主体则是法院的独任庭、合议庭和审判委员会等审判组织，审判组织的多元性导致审判权行使具有分散性的特点。司法权属于中央事权，应当统一裁判尺度和标准，通过审级制度统一司法尺度是一方面，在法院内部也应进行统一。因此，审判权分散行使过程中，为防止“审判碎片化”，审判思路、裁判尺度和司法理念的统一成为审判管理的重要内容。二是审判权行使具有裁量性特点。成文法具有局限性、滞后性，司法中常常面对法律的漏洞。审判权属于判断权、裁量权，离不开价值判断，审判主体的中立地位，并不排斥法官的自由裁量。法官的价值判断和自由裁量，并不是无限制的、任意的，而是需要遵循法律的原则和标准。法官的个体差异及价值观的多元性可能导致裁判标准的分歧，既是正常现象也要有一定边界，因此需要通过审判管理，总结审判经验，统一司法理念，减少司法的不确定性。
2．我国司法体制的特点。与其他国家和地区采取的三审终审制不同，我国现行司法体制实行两审终审制，并不存在仅针对法律问题的第三审程序。随着四级法院职能定位的清晰，绝大多数纠纷由基层法院初审，由此带来的必然结果是，中级法院作为终审法院的地位更为突显。而按照审级制度构建的技术规则，终审法院要确保司法统一，其中最重要的一点是要“保持较小规模并实行集体主义决策机制”。[12]我国法院采取按照不同案件类型划分庭室的块状管理模式，与下级法院之间则是“对口审判”的条状模式，“条条块块”增加了信息交换的成本，加之法院的规模较大（尤其是东部地区），司法标准统一问题成为审判管理工作的重点和难点。审级构造的差异和司法体制的特点，决定了我国法院院长的审判管理职责存在特殊性。在其他国家或地区主要通过审级制度解决的司法统一问题，在我国法院则还需要发挥院长的审判管理职责。
关于审判事务的决策管理职责。法院正常运行过程中存在大量的事务性工作需要处理，与审判活动密切相关的事务性工作，最重要的是案件流程管理。案件流程管理是当前各国司法改革的重点，虽然不同国家、地区对于审判流程管理的具体内容有不同理解，但相关措施均指向合理化审判程序、规范审判行为和提升审判效率。从其他国家的司法实践来看，院长（首席法官）对于案件流程均有管理责任。如美国1974年的快速审判法规定，每个地区都要设立规划委员会，准备和更新各地的快速审判计划，地区法院的首席法官是委员会的当然成员。[13]地区法院首席法官负责定期评审法院的运转以及提出改进司法效率的建议。[14]在英国，从案件收案后到定庭期审理，每一步骤都有期限，如文件开示是第13周，中间有6周的时间交换证人陈述意见，作鉴定报告须在第23周提出。新加坡也规定了每一审判程序的期限。由院长对法院的审判事务尤其是审判流程情况进行管理，是审判管理的发展趋势，也是审判程序复杂化带来的必然要求。
（三）基本原则
总的来说，院长的审判管理必须符合司法活动本身的规律与特点。基于司法活动中立性、被动性、程序性等特征，审判管理应当以尊重依法独立审判为前提，从制度上保证审判组织的裁判处于独立状态。具体而言，院长履行审判管理职责应当遵循以下原则：
1．价值同一原则。虽然审判权与审判管理权在行使主体、运行机制等方面存在不同，但两者的价值目标是一致的，“审判管理没有自己独立的价值，它的理论和价值基础就是司法追求的永恒价值，即公平、正义、廉洁、为民、高效。”[15]审判管理权特定的行使主体和运行规则，容易使其价值目标偏离司法的价值目标，出现异化的现象，对此，应当高度注意。在院长行使审判管理职责、制订审判管理政策、出台管理措施时，应当进行正当性的评估，确保审判管理的价值目标与司法终极目标的同一性。
2.依法管理原则与有限管理原则。依法管理的原则是指院长审判管理应当于法有据，对于法律规定的院长应当履行的职责必须履行，对于属于法官审判权行使的事项则不能随意干涉。有限管理原则强调管理内容的限定性。此两项原则有关联但侧重点不同，均与尊重法官主体地位，保障审判权依法独立行使密切相关。审判管理不能干扰、代替法官作出裁判，而是对司法活动进行必要的监督、指导和制约。因此，院长审判管理职责的范围、内容应当是明确的、有限的。在强调主审法官、合议庭办案责任制的背景下，赋权主审法官、合议庭，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”，主审法官、合议庭作为审理者、裁判者和责任者的身份趋于合一，院长实施审判管理更应管控有度、合法审慎。
3．柔性管理原则。柔性管理，究其本质，是一种“以人为中心”的人性化管理，区别于刚性管理的命令、权威等管理方法，主要运用尊重、激励、引导等方法对组织成员进行管理。柔性管理原则要求：一是组织结构的扁平化和网络化。压平层级制，精减组织中不必要的中间环节，下放决策权力，让每个组织成员获得独立处理问题的能力，发挥组织成员的创造性。二是管理决策的柔性化。管理决策是在信任和尊重组织成员的基础上，经过广泛讨论而形成的。三是组织激励的科学化。激励是对组织成员的尊重、信任、关心和奖励的全面综合，[16]心理的认同、价值追求的同一性重于物质的激励。为保障法官的独立裁判权，根本上在于尊重法官的主体地位和强调司法过程的自主性参与。从法院的组织结构、法官职业特点和司法的价值追求考虑，在院长的审判管理中更适宜采用柔性管理方式，以尊重、信任代替命令、强制的管理模式，在效果上也会更持久、有效。
4．责权统一原则。权责相当是权力运行的一个基本准则，应在保持审判合一的基本格局的前提下，准确界定院长的审判管理职权与审判管理责任。审判管理需要精细化，对于责任的确定更需要精准，而不是笼统、模糊的界定。院长审判管理权的行使应当有相应的制度保障与约束，讨论和决策的各个环节应当有客观记录和完整保存。在遵循审判工作自身规律的基础上，要通过权力间的相互制约、相互监督和良性互动，实现审判质量和效率的提高。[17]

三、地方法院院长审判管理职责的实现路径
（一）明确职责范围
院长的审判管理职责范围并非一成不变，随着审判权运行机制改革的不断深入，院长的管理职责也会相应调整，但如上文所述，总体上，保障法律统一适用的监督指导职责和保障审判工作正常运行的审判事务决策管理职责，是院长履行审判管理的主要（核心）职责，具体内容主要有以下几个方面：
统一法律适用的监督指导职责，主要包括：依法对生效案件进行监督；主持审判委员会，总结审判经验，讨论重大或疑难案件等；主持专业法官会议、审判长联席会等研究审判疑难问题；对特别重大疑难复杂案件行使案中监督权等。
审判事务的决策管理职责，主要包括：从宏观上指导全面或专项的审判工作；依据所掌握的审判管理信息，负责组织研究制定有助于提高公正、效率和公信的管理制度；根据审判工作态势，合理配置审判资源，采取优化内部审判流程的措施；依照法律规定的权限和程序，对案件审理中遇到的回避、保全、延长审限等程序事项作出决定；根据法官法的规定，担任法官考评委员会的主任，主持法官考评工作等。
（二）规范行使方式
管理决策的柔性化要求以及院长审判管理事务的全面性、复杂性，决定了院长应当借助相关组织体，通过“群言堂”作出决策。如通过主持召开审判委员会，统一裁判尺度，总结审判经验，对案件质量进行把关。通过主持或参与主审法官会议、专业法官会议等形式，研究疑难复杂的法律问题，进行类案裁判的指导。通过审判管理办公室等职能部门，对审判质效状况进行动态分析，就案件流程等事务进行管理，并作出相应的司法决策。对于审判管理的决策，应当征求法官的意见，并通过适当的方式征求社会公众意见，最大限度减少审判管理决策对于当事人诉权正当行使的负面影响。审判管理应当尊重法官的主体地位，以引导、警示等方式代替命令服从的方式，注重审判管理中的司法礼仪。
（三）完善保障机制
1．大力发展法院的信息化建设，提升信息化水平。管理的核心在于决策，而决策离不开信息。院长审判管理职责的行使，要求审判质效信息的完整、及时和准确，因此，法院的信息化建设对于辅助院长审判管理具有重要意义。应大力发展法院信息化建设，提升数字化水平，并加大对案件信息、审判流程信息等底层数据的深加工，形成涵盖审判活动各个方面的分析数据，切实发挥大数据在审判管理中的作用。
2.完善审判异常信号的发现和巡视机制。院长审判管理的针对性和有效性，还与对审判中出现的异常信号的捕捉能力相关。应当用足用活法院内部的职能部门，建立完善的信息发现及反馈机制，如审判委员会专职委员在审委会闭会期间重点履行审判质量巡视督查职责，对法官审判作风、行为规范、案件质量等开展日常巡查，对重点工作和专项工作开展专项巡查；建立日常的案件评查，由审判管理办公室定期评查案件，及时发现案件审判中存在的共性问题，发布案件评查报告，总结类案审判注意事项等，辅助院长有针对性地进行审判管理。
地方法院院长审判管理职责的正当行使，仅是审判权运行机制整个链条中的一个环节，是基于微观运行基础而作出的探索与具象规范。在审判权运行机制改革的宏观视域下，院长审判管理职责的定位还要与链条中的其他环节匹配与互动，才能实现审判权的高效有序运行。从外部条件来看，院长审判管理职责的行使，还与法院职能的定位、社会公众对于院长职业角色的期待等多种因素相关，对此本文不再深入展开。

【注释】 
[1]江必新：“论审判管理科学化”，载《法律科学》2013年第6期。 
[2]Federal Judicial Center, Deskbook for Chief Judges of U.S. District Courts （Third Edition），2003, p.97. 
[3]王子伟：“院长、庭长审判管理权运行机制研究”，载《人民司法》2013年第11期。 
[4]王子伟：“院长、庭长审判管理权运行机制研究”，载《人民司法》2013年第11期。 
[5]王化霞：“论我国法院院长庭长审判管理权的行使”，载中国法院网，2012年11月23日访问。 
[6]贺小荣：‘人民法院‘四五改革纲要’的理论基点、逻辑结构和实现路径”，载2014年7月16日《人民法院报》。 
[7]刘忠：“论中国法院的分庭管理制度”，载《法制与社会发展》2009年第5期。 
[8]龙宗智：“论司法改革中的相对合理主刃’，载《中国社会科学》1999年第2期。 
[9]龙宗智：“审判管理：功效、局限及界限把握”，载《法学研究》2011年第4期。 
[10]江必新：“审判管理与审判规律抉微”，载《法学杂志》2011年第5期。 
[11]江必新：“审判管理与审判规律抉微”，载《法学杂志》2011年第5期。 
[12]傅郁林：“审级制度的建构原理—从民事程序视角的比较分析”，载《中国社会科学》2002年第4期。 
[13]Federal Judicial Center, Deskbook for ChiefJudges ofU.S. District Courts （Third Edition），2003. 
[14]韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2002年，第167页。 
[15]最高人民法院办公厅编：《大法官论审判管理》，法律出版社2011年版，第116页。 
[16]李勇刚、胡振荣：“‘柔性管理’的特征、作用及实践”，载《求实》2001年第2期。 
[17]王子伟：“院长、庭长审判管理权运行机制研究”，载《人民司法》2013年第11期。