admin 在 2016-01-14 00:00 提交
【作者简介】华东政法大学法治中国研究中心研究人员,讲师,宪法学博士,研究方向:宪法学、诉讼法学
【文章来源】《河北法学》2015年第10期
【内容提要】强制接种疫苗的社会本位性、弱自治性以及化解相关纠纷的迫近性,决定了强制接种致害与一般医疗致害应适用不同的因果关系举证责任规则。强制接种致害应当实行有条件的因果关系举证责任倒置规则,即原告仅需证明其在法定时间内出现法定症状,而被告则需要证明损害与接种之间没有因果关系。相比之下,自愿接种致害与一般医疗致害性质类似,原则上应由原告证明损害与接种行为之间存在因果关系,但在双方举证能力明显失衡的情况下,应由法官决定是否将举证责任转移至被告。
【关键词】强制接种疫苗 自愿接种疫苗 因果关系 举证责任 举证能力
近年来,由疫苗接种致死引发的信任危机正呈愈演愈烈之势。2008年的山西疫苗事件尚未平息,2013年的康泰疫苗风波又接踵而至,导致公众对于疫苗接种的信心一再受到打击,接种率不断下降。为挽救此次危局,国家卫生计生委、食药监督总局在第一时间组织专家对死因展开调查,并迅速得出结论:所有死亡事件与疫苗接种都无因果关系。为了提升调查结论的权威性,当局甚至搬出了世界卫生组织的专家加以佐证。然而,这一切努力似乎并没有取得当局预期的效果,据卫计委专家提供的监测数据,自12月全国多地先后出现17例新生儿接种乙肝疫苗后致死事件以来,仅仅在短短的1个月内,中国新生儿接种计划内的乙肝疫苗的接种率就下降了30%,甚至连其他疫苗的接种率都立即下降了15%[1]。
为什么如此权威的因果关系结论却不能挽回公众的信心呢?对于这个难题的回答,也许只有人民日报的一句话最有说明力——“建立安全感,首先要建立责任感。”[2]的确,从一个法律人的视角来看,因果关系结论是否权威并不在于证明者级别的高低,而在于其是否建立在一个公正的证明责任分配规则的基础上。
一、接种致害因果关系的举证责任分配现状与问题
(一)疫苗接种及其分类
所谓疫苗接种,是指为了预防、控制传染病的发生、流行,保障人体健康和公共卫生,向人体注射疫苗类预防性生物制品的行为。根据我国疫苗流通和预防接种管理条例的规定,疫苗接种主要分为强制接种和自愿接种两类。其中,强制接种针对纳入政府免疫计划的疫苗,即一类疫苗,在接种过程中由政府支付费用,并保证其实施;而自愿接种针对政府免疫计划以外的疫苗,即二类疫苗,由接种对象或其监护人自愿接种,并支付费用。
值得注意的是,强制接种中的强制与一般行政执法的强制是不同的,后者主要表现为让违法者承担人身、财产上不利后果,而前者主要表现为限制违法者或其监护对象一些特殊权利如教育权、工作权。
(二)接种致害因果关系的主要类型
接种致害的因果关系主要分为以下两类:接种过错行为与损害之间存在因果关系、接种与不良反应之间存在因果关系。无论是赔偿还是补偿,关键环节都是因果关系的认定[3]。
第一,接种过错行为与损害之间存在因果关系,按照《疫苗流通和预防接种管理条例》第47条规定,主要指接种单位的工作人员在接种前没有充分履行告知义务、接种有质量缺陷的疫苗或者在接种时没有尽到合理注意义务,导致接种对象受到损害。按照条例规定,这种损害是参照医疗事故赔偿确定赔偿数额的。
第二,接种与异常反应之间存在因果关系,按照《疫苗流通和预防接种管理条例》第40条规定,主要指疫苗本身存在风险,即使没有质量缺陷且接种尽到注意义务,也可能导致接种对象出现不良反应。对于接种对象的不良反应,按照条例第46条规定,应当由省级政府给予一次性补偿。
(三)接种的定性不明导致因果关系举证责任分配不明
对于接种行为与损害因果关系的举证责任,目前尚没有法律直接规定。虽然《疫苗流通和预防接种管理条例》第47条规定对接种行为的处理参照《医疗事故处理条例》,但是后者并不涉及举证责任分配。《侵权责任法》和《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》也没有直接提到接种致害的举证责任分配。在既往的实践中,为了解决此类问题,法院或当事人多援引《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第4条的规定:“因医疗行为引起的侵权诉讼,由医疗机构就医疗行为与损害结果之间不存在因果关系及不存在医疗过错承担举证责任。”
不过,对于这种做法,笔者要提出的问题是:在法律没有对接种致害因果关系举证责任作出直接规定的情况下,接种是不是当然地可以被认定为医疗行为?如果是医疗行为,那么在《侵权责任法》通过以后,是否还须适用因果关系举证责任倒置的规定?如果不是医疗行为;那么是否按照一般人身损害处理,由受害方承担因果关系举证责任?
二、强制接种、自愿接种与医疗在性质上的异同
从本质属性上看,接种和医疗的关系不能一概而论,其中强制接种和医疗的差别十分明显,两者在行为目的、适用对象、当事人的意思自治程度、纠纷解决的迫近性等方面均有不同;而自愿接种与医疗虽然在适用对象方面有差异,但在其他方面还是存在很多共性的。
对于接种和医疗的差别,我们可以从多个层面进行解读,按照权威医学辞书的解释,所谓“接种”(英文称“vaccination”)是指:“通过将疫苗多次、直接注射在身体的某一部位,使其暴露于该个体的免疫系统,从而诱导针对病原微生物的免疫应答。”在给出接种释义的同时,解释者还特别指出:“疫苗接种是一种预防措施,对已经发生的疾病是无效的。”[4]而医疗(英文称“medical treatment”)的释义则是“疾病的医治”[5]。从上述医学释义的对比中,我们可以很清楚地发现两者的差异,即接种是一种在疫病尚未发生时预防疾病的措施,而医疗则是在疾病发生后治疗疾病的措施。两者在逻辑上的先后顺序是很明确的。
实际上,上述接种与医疗的差别,在司法实践中早已为人们所认知。在“瞿某诉江苏省省级机关医院人身损害赔偿案”[(1997)宁民终字第834号]一案中,法院认为,“计划免疫是国家强制性防病措施”,尽管“不属于医疗事故范围”,但是这并不能排除法院对案件的立案受理及事故责任的认定。对于该起案件,有评论者进一步指出:医疗事故处理办法将医疗事故的范围限定在诊疗护理工作中。瞿某的残疾发生在预防接种之后,尽管这是医院工作人员过失所致,但因该工作人员从事的并非诊疗护理即治病的工作,而是预防接种即防病的工作,故其在主观过失和客观后果上虽符合医疗事故的构成要件,但因为行为并非发生在诊疗护理中,所以不能纳入医疗事故争议范畴[6]。
不过需要注意的是,也有一些司法判决将接种归入医疗的范畴,譬如在“张某诉开县和谦镇卫生院医疗损害责任纠纷案”[(2011)开法民初字第02512号]一案中,法院指出:“在我国除了四种情形不属于诊疗行为,其余均是诊疗行为,这四种情形是患者自伤自残、医院管理瑕疵、医生故意伤害、非法行医。本案中……接种行为属于预防保健的范围,原告张某注射的腮腺炎疫苗属于二类疫苗,属自费疫苗,……被告开县和谦镇卫生院为原告张某接种腮腺炎疫苗获取了利益,其行为属于诊疗活动的范畴。”
对于上述两种存在冲突的观点,到底哪一种更具可采性呢?笔者以为,前者首先对接种的定义作为了较为具体的解释,在此基础上与医疗进行比较;而后者没有对接种的含义作正面解释,只是从反面排除接种属于列举的几种非诊疗行为的可能,进而得出接种属于医疗的范畴。从逻辑上讲后者是不严谨的,因为上述列举并不是得到法律确认的完全列举,接种完全可能是列举范围外的非医疗行为。
不过后面的判决也并非没有可取之处。在比较前后两个判决时,有一个细节值得我们注意,在前面的判决中,受害人所接种的百白破疫苗属于一类疫苗,即纳入政府免疫计划、由财政支付费用、强制接种的疫苗;而在后面的判决中,受害人所接种的腮腺炎疫苗属于二类疫苗,即不在政府免疫计划中、由接种对象自己承担费用的、自愿接种的疫苗。相对于强制接种,自愿接种与医疗行为的共性还是很突出的,诚如后面的判决所言,接种主体实施了预防保健服务,而接种对象支付了相应的对价。双方在某种程度上形成了类似“医疗合同”的关系。从这个角度看,法院将双方的争议按照医疗纠纷处理也未尝不可。
通过上述分析,我们可以发现,尽管在医学上接种和医疗完全是两个概念,但是在法律实践中,两者的关系并不能一概而论,其中强制接种和医疗的区别比较明显,而自愿接种和医疗则存在很多共性。具体来看:
第一,在行为目的方面,医疗主要为了恢复患者个人的健康或挽救其生命;而强制接种不仅要保护接种对象个人的健康或生命,还要维护整个社会的安全和稳定;至于自愿接种,其出发点主要也是保护接种对象个人的健康或生命,只是在客观效果上有利于社会的安全和稳定。
第二,在适用对象方面,医疗的对象是患者,患者在接受医疗前,尽管被告知医疗的风险,但是为了治愈疾病,不得不承担相应的风险。正如俗语所讲的“是药三分毒”,但不会因为药有毒,病人就不服药。与之相对,预防性的强制接种则覆盖广大的健康人群,一旦发生出现不良反应,就会在大范围内产生恐慌,由此造成的社会影响不容小觑[7]:至于自愿接种,尽管接种对象也是健康的,但是范围有限而且可以为其自身所控制,所以即便发生不良反应,也不会对社会造成严重的影响。
第三,在当事双方的意思自治程度方面,医患双方在合意的基础上建立了医疗合同关系,医疗主体提供医疗服务,患者支付相应的对价。而在强制接种过程中,接种主体和接种对象之间并没有形成充分的合意,双方都在依法履行纳入政府计划的免疫义务,同时不需要接种对象自己承担任何费用;不过在自愿接种过程中,接种主体和接种对象之间还是存在相当的合意,而且接种对象也要为接种支付对价,双方的关系类似于医疗合同关系。
第四,在纠纷解决的迫近性方面,一般而言,因为医疗对象的个体差异性很强,由医疗导致的纠纷的社会影响面不会太广,所以各方解决医疗纠纷的迫近感并不强。而强制接种产生的纠纷必须迅速化解,因为强制接种面向整个社会,哪怕极少数争议没有得到及时解决,也会影响多数人的接种意愿,进而导致接种率明显下降,同时接种成本也会随之上升,最终造成政府的整个防疫计划落空和传染病的大范围扩散。相对而言,自愿接种的范围就比较有限,所引发的纠纷自然无须像强制接种纠纷那样急于解决。
总的来说,相对于医疗以及自愿接种,强制接种的社会本位性强、当事人自治性弱,在面临纠纷时需要迅速化解。
三、强制接种致害与医疗致害应适用不同的因果关系举证责任规则
强制接种的社会本位性、弱自治性以及化解相关纠纷的迫近性决定了强制接种致害与医疗致害应适用不同的因果关系举证责任规则。从法治发达国家的经验来看,强制接种致害案件的因果关系举证责任规则至少具有以下特点:一方面在价值层面上,该规则应当更加倾向于保护受害人以及提高解决纠纷的效率;另一方面在操作层面上,强制接种致害应当实行有条件的因果关系举证责任倒置规则,受害人仅需证明其在法定时间内出现法定症状,而加害人或政府需要证明损害与接种之间没有因果关系。相比之下,自愿接种致害与医疗致害类似,原则上由受害人证明损害与接种之间存在因果关系,但在双方举证能力明显失衡的情况下,应由法官决定是否将举证责任转移至加害人。
诚如上文所言,我国当前对接种的定性不明,导致接种致害因果关系的举证责任分配不明,最终给接种致害责任的落实带来了司法障碍。实际上,此类问题并非我国独有,在西方法治发达国家的历史上,类似的问题也曾出现过,只不过这些国家通过建立一套区别于医疗致害的举证责任规则及时化解了。
以美国为例,正是一系列严重的接种信任危机,使得一种独立于普通侵权法的因果关系举证责任倒置制度建立起来。20世纪80年代,美国爆发了百白破疫苗接种事件,直接推动一部专门应对接种信任危机的法律——1986年全国儿童免疫致害法(National Childhood Vaecine Injury Act of 1986)的出台。百白破疫苗是美国41个州的儿童必须强制接种的疫苗,如果不接种,儿童可能无法入学。该疫苗针对三种非常严重的传染病——百日咳、白喉、破伤风,但是疫苗本身的副作用也是不可忽视的,即使疫苗本身没有质量问题,并且接种过程符合规范,也可能导致接种对象的伤害甚至死亡。尽管疾控中心的专家宣称每年死于疫苗的儿童至多只有50名,但是这个数字受到了家长的广泛质疑,他们和一些维权者发起成立了“不满意父母协会”,对疫苗生产企业提起大量侵权诉讼,这大幅推高了疫苗的生产和接种成本,进而直接威胁儿童免疫计划的落实。
百白破疫苗接种危机重新点燃了长久以来人们一直争论的问题:即如何赔偿疫苗的受害人,同时保护疫苗生产者的积极性,进而保护疫苗的稳定供应,以及促进全国的成年和未成年人的健康。为了避免全国儿童免疫计划自我毁灭,国会在各方的压力之下于1986年11月14日制定了《全国儿童免疫致害法》,该法案旨在建立一个全国性的研发新疫苗的计划,提升现有疫苗质量,补偿因接种疫苗而致害的人群,消除父母对于疫苗致害因果关系难以证明的担忧[8]。
《1986年全国儿童免疫致害法》的突出进步在于建立了“疫苗不良反应列表”以及与之相应的因果关系举证责任倒置制度。列表覆盖的疫苗基本上是在全国范围内强制接种的疫苗,主要用来预防以下病毒:破伤风、百日咳、麻疹、腮腺炎、风疹、灰质炎、乙型肝炎、流感、水痘、轮状病毒、肺炎(与我国的一类疫苗的预防对象多有重合)。列表中还逐一列举了各种疫苗不良反应的症状以及首次发作的时间,只要原告能够提供优势证据证明在表格列举的时间内出现列举的症状,就可以被免除疫苗致害因果关系的举证责任,疫苗致害诉讼法庭会直接依法推定疫苗与损害之间存在因果关系,而被告则需要证明损害是由接种以外的原因引起[9]。当然,疫苗不良反应列表也不是一成不变的,国会授权健康和人类服务部在相关科学证据成熟的时候修改该表[10]。实际上,这是一种有条件的举证责任倒置,即只要原告在证明法定时间内发生了法定症状,就可以被免除有关接种行为和损害结果之间因果关系的举证责任。举证责任倒置以及疫苗不良反应列表的出现,将美国的疫苗接种诉讼分为两大类:不需要原告证明因。果关系的“列表诉讼”(On—table suit)、需要原告证明因果关系的“非列表诉讼”(Off—table suit)。前者与医疗诉讼区分明显,后者则类似医疗诉讼。
疫苗不良反应列表主要针对各州强制接种的疫苗,自愿接种的疫苗不会出现在其中,如果受害人提起列表以外的诉讼,那么通常都须证明接种与损害之间的因果关系。在2005年的阿尔滕诉健康和人类服务部(Ahhen v.Secretary of Health and Human Service)一案中,联邦巡回法院宣告了一个针对列表以外诉讼的三步证明标准,按照该标准受害人必须证明:(1)在疫苗接种与损害之间存在医学理论上的因果关系;(2)疫苗接种与损害在逻辑上存在因果关系;(3)在疫苗接种与损害之间有一个切近的、即时的联系。如果申请人能够提供上述三方面的证据,那么政府必须提供一个优势证据证明受害人的损害有其他替代性的原因。联邦巡回法院声称:在因果关系证明方面,若双方证据的证明力难分高下时,则应当有利于受害人。而在库鲁德森诉健康和人类服务部(Knudsen v.Secretary of Health and Human Service)一案中,联邦巡回法院又特别指出:原告所须证明的因果关系应是逻辑和法律上的可能性,而不是医学或科学上的确定性[11]。
从上述判例中,我们可以发现即便是原告承担因果关系举证责任的诉讼,该举证责任也不是完全没有照顾到受害人的。美国法院明确区分法律上的因果关系和医学上的因果关系,并且在双方证据的证明力难分高下时有利于受害人。
除美国外,另一个值得借鉴的国家是法国,根据法国相关立法的规定,在医疗技术过错和医疗伦理过错责任领域,原则上由患者承担证明责任,而在疫苗致害领域,则采取举证责任倒置,首先推定导致接种者出现不良反应的疫苗存在缺陷,而后由被告对疫苗与不良反应之间没有因果关系承担举证责任。在2008年一系列判例中,法国最高法院确认,受害人可以通过“严谨、准确、前后一致的推定的存在”来证明肝炎疫苗和肝硬化之间的因果关系。而在2009年的一个有关混合呼吸道疫苗的判例中,法国最高法院进一步减轻了受害方因果关系的举证责任。该案中,一名儿童在接种疫苗后旋即出现神经性疾病。尽管上诉法院认定,在疫苗接种与突发疾病之间并无直接、确定的因果关系的证据;但是法国最高法院对这种严格要求科学证据的刻板做法表示反对,并指出,“因果关系也可以从简单的推定中得出,只要这种推定是严谨、准确和前后一致的。”[12]
总的来说,对比美国的立法和判例,法国对因果关系举证责任倒置的规定还是略显粗糙,特别是缺乏一个明确的“疫苗不良反应列表”,给原告的举证和法官的认定带来了一定的不便。
四、接种致害应区别适用两类因果关系举证责任规则
与法治发达国家的立法及判例相比,我国在立法和司法解释上并没有明确区分接种和医疗,更不用说强制接种和自愿接种了。面对这种情况,笔者以为,鉴于强制接种和医疗在属性上的差别,强制接种致害应当适用有条件的因果关系举证责任倒置,而自愿接种致害和医疗致害原则上不应运用因果关系举证责任倒置,只有在双方举证能力显著失衡的情况下,才可以采取举证责任转移的做法。
(一)强制接种致害应当适用有条件的因果关系举证责任倒置
全国人大或全国人大常委会应当制定一部《疫苗流通与预防接种法》,以取代现有的《疫苗流通与预防接种管理条例》,在此基础上建立一部“疫苗接种致害列表”以及与之相应的因果关系举证责任倒置制度。
目前与疫苗接种相关的规范主要是《疫苗流通与预防接种管理条例》、《侵权责任法》以及《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》。其中,《疫苗流通与预防接种管理条例》作为一部行政法规,主要立足于疫苗流通和接种的行政管理,按照《立法法》第9条对“诉讼与仲裁制度”绝对法律保留的规定,不应涉及举证责任方面的内容。《侵权责任法》从立法权限的角度看可以规定疫苗接种致害的举证责任,但是作为一部规范所有侵权责任的基本法律,该法的规定十分原则,不可能对接种致害的举证责任作细致规定,特别是与举证责任倒置规定相关的“疫苗损害列表”更难以纳入其中。至于《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》,同样也不宜规定接种致害的举证责任,因为:一方面,作为最高司法机关作出的解释,其同样难以逾越立法法对“诉讼与仲裁制度”绝对法律保留的规定;另一方面,作为司法机关适用民事诉讼法时所作的解释,其亦无权规定举证责任倒置,这是因为:《民事诉讼法》关于举证责任的规定只有第64条,该条规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”这其实确立了“谁主张,谁举证”的原则,从简单的文义看,举证责任倒置的规定显然与之相反。尽管有学者辩称民事诉讼法第64条只是规定了“主观的立证责任”,而证据规定的举证责任倒置属于“客观上的结果责任”[13],两者并行不悖;但是毋庸置疑的是,举证责任倒置显然不在《民事诉讼法》既有的规定中,而为证据规定所创设。这种创设不符合证据规定作为适用性解释的应有之义。
基于以上几点考虑,笔者以为,最可取的做法还是由全国人大或全国人大常委会制定一部《疫苗流通与预防接种法》,全面规定对疫苗流通和预防接种的管理以及因预防接种引发的责任。在疫苗接种致害的因果关系举证责任方面,要引入“疫苗接种致害列表”以及相应的举证责任倒置制度。其中,疫苗接种致害列表应逐项列举一类疫苗接种后可能出现的症状及首次发作的时间,并附有对症状特征的详细说明。只要原告能够提供优势证据证明在表格列举的时间内出现列举的症状,法院就可以依法直接推定疫苗与损害之间存在因果关系,进而免除原告对疫苗致害的因果关系举证责任,而被告则需要证明损害与接种无因果关系。同时,《疫苗流通与预防接种法》还要授权独立的医学研究机构对疫苗接种致害列表进行阶段性评估,根据医学的发展情况认定疫苗与特定症状之间是否有因果关系,所形成的评估报告提交全国人大常委会,由其决定是否对疫苗接种致害列表进行修改。
(二)自愿接种致害原则上应当适用因果关系举证责任正置
在自愿接种致害因果关系举证责任的设置方面,《疫苗流通与预防接种法》原则上应当采取“谁主张,谁举证”的规则,只有在双方举证能力显著失衡的情况下,才可以由法官决定是否实行举证责任转移,由被告承担举证责任。同时,原告所证明的因果关系不需要达到医学上的确定性标准。
鉴于自愿接种与医疗行为的诸多共性,自愿接种致害应参照医疗致害处理,原则上由原告承担因果关系举证责任,只有在特殊情况下才应实行举证责任转移。长期以来,我国医疗致害一直依据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》实行因果关系举证责任倒置,完全由被告承担举证责任。不过,这种做法近来受到了不少学者的批判,譬如民法学者杨立新就认为:完全的因果关系举证责任倒置已被实践证明是不成功的,尽管规则的制定者保护患者的出发点良好,但是却忽视了,这必然让医疗机构承担不相称的诉讼压力,以及不合比例的赔偿责任压力;在压力的倒逼之下,医疗机构不可避免地采取防御性医疗,而这必然会推高医疗成本,进而不利于所有患者。因此,实行医疗损害责任因果关系要件的完全推定,是不符合实践需求的,应当及时改进。在诉讼中认定医疗损害责任的因果关系要件,可以适用因果关系推定规则,但并不是完全的因果关系推定,而是有条件的因果关系推定,即举证责任缓和[14]。
2010年出台的《侵权责任法》在规定医疗损害责任时,对因果关系举证责任的分配一字未提,这意味着立法者没有轻易接受因果关系举证责任倒置的做法,而采取一般侵权所遵循的“谁主张,谁举证”的原则。对此,笔者以为,《侵权责任法》的举证责任分配原则可以为接种致害因果关系的举证规则所借鉴,只不过在双方举证能力明显失衡的情况下,也不应排除由法官决定的举证责任转移。同时,为了平衡原告举证能力的不足,立法应适当降低原告对因果关系的证明标准。该标准总体上不需要达到医学上的无可辩驳性,而应当综合考虑医学理论、日常经验逻辑以及社会的可接受度。具体来看,只要原告能够证明在疫苗接种与损害之间有一个切近的、即时的联系,并且该证明得到了主流医学理论和一般逻辑的支持,就应当认定两者之间的因果关系。
【注释与参考文献】
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【作者简介】华东政法大学法治中国研究中心研究人员,讲师,宪法学博士,研究方向:宪法学、诉讼法学
【文章来源】《河北法学》2015年第10期