【作者简介】北京市延庆县人民法院

【文章来源】《人民司法》2015年第17期
【内容提要】当前司法体制下，人民法庭庭长被赋予两项职权，即作为中层领导的行政管理职能以及作为法官的审理案件职能。然而，我们却过于注重庭长在行政管理方面发挥重要作用，一定程度上忽视了其审判职能的有效行使。庭长长期疏于办案，不仅造成审判资源严重浪费，而且在审判队伍中产生了情、懒、散等“官本位”思想，对于提升整体审判质效造成不良影响。随着司法体制改革的不断推进以及电子政务的广泛普及，庭长的行政管理功能正在不断弱化，为全国范围内广泛推行庭长办案创造了必要条件。基于此，我们有必要对庭长办案现状形成清醒认识，并积极吸取法官责任制、司法人员分类管理等司法改革有益成果，推动庭长回归法官审判职能本位，同时有针对性地加强审判管理等综合服务保障部门建设，为庭长办案解决后顾之忧。
【关键词】庭长办案，审判权，管理权

      在第三次全国人民法庭工作会议上，最高人民法院周强院长指出：“要探索建立人民法庭主审法官办案责任制，明确法官办案权力和责任，推动建立权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制”。人民法庭庭长身兼资深法官和基层领导双重身份，理应在深化司法权力运行机制改革中发挥重要作用，然而，司法实践中长期存在一种误区，即“法官成为庭长后就不用办案”。这一行业习惯不仅在庭长心目中根深蒂固，甚至得到当事人、普通法官乃至司法决策者的默许。诚然，当一名法官脱颖而出成为庭长，“一岗双责”要求其不仅要干好分内之事，还要带好、抓好自己的队伍。然而，执法办案才是法官的第一要务，庭长不应成为不会、不愿、不敢办案的虚职。随着司法改革不断深入，当我们要求庭长办案时，往往产生“庭长时间去哪了”的现实困惑，庭长是否困于行政事务无暇他顾，还是乐享“二次转业”后的休闲时光？庭长长期疏于办案对司法制度造成哪些负面影响？值得深思。以笔者所在法院为例，庭长人均办案数不到一线法官的30％，部分庭长为了完成审判任务，象征性承办简单案件甚至挂名办案。面对日益繁重的审判任务，他们时常抱怨政工会议、考察学习、基层联动等综合性工作占据的时间太多，没有心思和精力踏实办案，客观上造就了“审少管多”的局面。

一、效果考量：庭长疏于办案对司法实践产生不良影响
（一）加剧案多人少的现实矛盾
我国正处于社会转型期，案件数量呈爆炸式增长，而法官数量却严重不足，案多人少成为当前人民法院面临的最紧迫的现实矛盾。尤其在法官待遇长期得不到改善的现实条件下，部分中生代法官迫于社会和生活压力选择另谋高就，导致法官年龄结构呈现“两头大、中间小”的尴尬局面。而正值当打之年的优秀法官脱颖而出成为庭长之后便很少亲自办案，或在参与办案过程中“出工不出力”，进一步加剧了这一矛盾。一线法官长期在“5加2”和“白加黑”的状态下超负荷工作，[1]很难保证将有限的精力平均分配到每一起司法案件，导致整体司法质效的降低。
（二）孳生官僚主义的不良倾向
当前司法环境下，庭长不用办案虽无政策和法律规定，但却是一种约定俗成的行业“潜规则”，庭长也想当然地认为，领导职务是自己辛苦熬出来的，理应比其他法官轻松一些。当前，“金字塔”形的职级晋升结构促使法官在晋升庭长之前拼命工作，晋升成功之后反而放松了自身要求；庭长负责内部管理相对轻松，福利待遇却高出很多，还不用承担错案追究风险，权力和责任严重不匹配；在审判队伍中产生了慵、懒、散等“官本位”思想，在普通法官中滋生了盲目模仿的从众效应，晋升无望的法官缺乏办案动力，时常出现抱怨、焦躁等不良情绪，不利于形成健康向上的工作氛围。
（三）影响司法政策的贯彻执行
“一岗双责”司法体制下，庭长的管理职能分为审务管理和政务管理。[2]审务管理职能和审判实践紧密相关，除了庭内分案、案件评查等事务性工作以外，还要对所在庭室和参与办理案件统筹把关。然而，当前司法情势日新月异，新法出台、旧法修订、司法解释不断更替，如果庭长长期退居幕后，不利于督促其主动进行法律知识学习和更新，难免在庭内裁判把关、文书签发和集体决策时出现低级失误，甚至在自己参与办理案件中，因对案情不了解、对法律不熟知作出错误裁判。此外，由于庭长独自办案数量少、类型单一，在其担任审委会成员对院内其他类型案件进行决策时，往往因缺乏相应的背景知识不得不“临时抱佛脚”，在集体讨论时难免出现随大流、说外行话等现象。
（四）影响青年干警的工作态度
庭长的特殊身份决定了其在法院队伍建设中起到纽带作用，即对青年干警以老带新的传、帮、带功能。以北京法院为例，近年来招录了大批法学毕业生，他们大多来自外地，对当地乡情民俗不熟悉，学院式教育和法官速成机制的现实矛盾，使其理论联系实际的能力严重不足。对于这样一支庞大的法官群体，庭长作为“带教”法官义不容辞，[3]但仅靠庭长被动说教的培训方式，显然无法发挥典型示范的引领作用，不能在司法实践中帮助新人职大学生和新任命青年法官更好地熟悉民俗、沟通民意，提升司法适用和矛盾化解能力；[4]对法院整体而言，不利于优秀审判经验的无缝传承，对培养青年法官亲民、利民的工作作风以及与基层组织综治联动共同化解矛盾的能力，均无法起到有效推动作用。

二、现实需求：推行庭长办案对司法实践具有重要意义
（一）庭长办案有利于回归法官审判职能本真
执法办案是法院的第一要务，更是法官的第一要务，无论人民法院组织法、法官法，还是最高法院的系列指导性文件，均明确规定庭长的本位是法官，其首要职责就是履行审判职责，这也是做好其他一切管理工作的根本前提，如因管理而荒废了审判，必然不能称得上一名合格的法官。当前，在法院行政管理工作日益规范化和精细化的同时，中层领导并非无暇顾及审判事务，如果再过多强调庭长的管理职能，将庭长职能置身于审判业务之外，无疑是一种审判资源的巨大浪费。因此，通过有效整合审判资源，让更多的中层领导走上台前，填补长期以来形成的中层领导办案真空显得很有必要。综上，庭长不应只是单纯的管理者和指挥者，在可控范围内为其分配一定数量的案件，不仅为其他法官减轻工作负担，而且有利于矛盾纠纷的顺利解决，实乃一举两得。
（二）庭长办案有利于回应人民群众司法需求
庭长办案的社会效果显而易见，这并非单纯源于庭长办案类型简单和领导交办等原因。一方面，从庭长自身来讲，亲自办案自然要对案件全部负责，就会像普通法官一样尽到最大程度的勤勉义务。此外，将庭长所有办案指标和普通法官放在同一审判管理系统中进行横向考察，庭长优于一般法官的领导身份，必然主动提高自己对办案效果的要求，并在调查取证、开庭审理、庭外和解等环节为达到良好的社会效果作出精心准备。另一方面，就当事人来讲，庭长办案的个案效果得到一致认可，不仅省去因不服判上诉、申诉、上访的舟车劳顿之苦，而且能够有效改善和消除当事人对司法行政作风的不良偏见。无论是庭长亲自办理案件，还是随同法官一起下乡调解、调查取证，都会向当事人的内心传递一种公正信号，表明法院对案件的重视程度。
（三）庭长办案有利于顺应司法体制改革趋势
在案多人少的现实条件下，司法改革的重心之一就是通过有效整合司法资源解决司法效率低下问题。早在2007年，最高法院就通过了《关于完善院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭审理案件制度的若干意见》，为庭长更好地履行审判职责提供了政策依据。[5]实践层面，各地法院纷纷结合本地实际展开积极探索，如江苏高院发布《关于全省法院院长、庭长办案的意见》，要求各级法院院长、庭长把主要工作精力放在执法办案上，积极承办或者担任审判长审理重大、疑难、复杂案件，并要求每季度通报审理案件的数量；[6]黑龙江省宁安市法院制定出台《关于完善院长、副院长、庭（局）长及审判委员会委员直接办理案件制度的若干意见》；[7]北京市三中院为破解案多人少突出矛盾，在全院推出庭长办案制度，正式收案7个月以来，19位庭长承办各类案件686件，占全院受案率的8.2％，审结510件，占全院结案数的7.9％，结案率达74.3％。[8]可见，全国各地法院普遍意识到，庭长作为审判部门的中坚力量，具备丰富的司法经验和化解矛盾纠纷的能力，其审判潜能不能长期受到忽视。近期，以深圳、上海等地为试点的司法改革无不涉及庭长办案的内容，[9]均给了我们很大的启示和信心，司法改革稳步推进必将为庭长办案机制的大力推广创造广阔的运作空间。
（四）庭长办案有利于发挥司法骨干力量优势
庭长是从优秀的法官队伍中选拔出来的，由于法院系统特殊的专业性，相关中层领导很少从行业外调入，能够有资格被委任为庭长的，绝大部分是法律科班出身，具备较强的业务水平、卓越的组织协调能力和良好的大局观念。当前社会转型关键时期，新型、疑难案件不断涌现，法官审理案件的难度与日俱增，同时，当事人也对案件审理的社会效果提出了更高要求，庭长作为法院系统的中坚力量，不仅年富力强，而且在审判经验和抗压能力等方面都处于职业生涯最佳时期。在严峻的司法形势面前，庭长作为部门负责人，理应在管理职能之外，积极发挥审判职能优势和典型示范作用。因此，如果让拥有丰富审判经验的庭长回归法官本位，充分参与到案件的实际审理工作中去，对于提升审判质效具有重要意义。

三、实践困境：庭长办案无法有效开展的制约因素
（一）体制性因素
1.从我国政体来看，人民法院同其他行政机关一样实行双重负责制，不仅要接受上级法院的指导和监督，还要向同级人大负责和汇报工作，法院的人、财、物主要来源于当地政府。从这点来看，庭长作为本级政府行政序列中的一员，没有任何特殊性可言，经当地人大任命之后，理应履行好人大赋予的各项综合管理职能。
2．从现有指导性文件来看，人民法院组织法对各级法院的机构设立体现出强烈的行政色彩，庭长作为“金字塔”行政层级中的中层领导，有义务履行好类属于行政管理的相关职责。法官法第六条规定：“庭长除履行审判职责之外，还应履行与其职务相适应的职责”，这些与其职务相适应的职责其实就是审判职能之外的行政管理事务。以上两部法律对庭长“一岗双责”提出明确要求，否则就会因失职被追究领导责任。综上，“一岗双责”在我国有着根深蒂固的传统，这是由我国司法体制的特殊性决定的，所起的作用毋庸置疑，然而，过多的事务性管理工作已经成为影响其充分行使审判权的主要障碍。
（二）现实性因素
1．庭长审管分离受制于司法改革的阶段性。随着司法改革进程不断深入，各地法院积极探索整合现有审判权和管理权资源，发挥司法最大效力。如以深圳和上海为典型试点的法官序列改革，旨在通过审判权和管理权分离进一步提升审判效率。然而，当前这一改革仍将会主要在普通法官之间开展，短期内不可能将庭长完全从管理职能中解放出来，否则可能导致顾此失彼，这是由司法改革的阶段性和局限性所决定的。2．庭长审管分离缺乏相应配套机制。虽然当前并无在全国范围内推行庭长审管分离的指导性文件，但不难找到庭长办案的现实样本，也取得一定成效，但由于缺乏相应的软硬件支撑，完全实现庭长审管分离仍存许多顾虑。如果庭长像普通法官一样办案，从其身上分离出的行政管理职能由谁接管？在现实中还未建立这样的办事机构。因此，许多法院虽然已经认识到庭长办案的重要意义，但又没有条件实现庭长审管职能的完全分离，只好退而求其次鼓励庭长办案，或规定庭长应该办理少量案件，但远达不到现实的紧迫需求。3．庭长办案很难完全摆脱行政色彩。如前所述，我国司法体制中具有浓厚的行政色彩，法院不仅需要当地政府在联动化解纠纷中给与大力配合，在财政拨款、职级待遇、社会福利等方面同样受制于当地政府。而庭长办理案件很大一部分属于关乎当地经济发展的重大项目，甚至包括许多政府直接参与、有可能成为一方当事人的案件。针对此类案件，庭长难免遇到相关部门和人员的不良影响，在这一点上，庭长办案受到的干扰甚至强于一般法官。
（三）管理性因素
俗话说，“没有规矩就没有方圆”，当前许多法院对于庭长办案缺乏考核管理，无法充分发挥庭长办案的制度优势。1．指标设定方面。由于庭长职能仍以管理职能为主，一些地方虽然鼓励庭长办案，但却不作硬性规定，缺少相关的规范性文件保障实施，庭长办案仍是一项能动性司法指标，无法在实践层面加以量化，难免有作秀之嫌。2．指标管理方面。一些法院在机构设置方面存在缺陷，没有设立审判管理机构对庭长办案进行综合管理。如庭长办理的案件完全凭主观意愿自行分配，庭长办案数量自己申报，办案效果自己评估，审判管理部门受制于行政级别，时常碍于面子不作过多追究。

四、改革进路：以司法改革为契机在审判权和管理权之间取得有效平衡
（一）顶层设计：不断深化司法体制改革固有成果
由于当前司法改革特殊的阶段性，结合相关试点法院的改革成果，我们在审判权和管理权的关系上已经实现了有限分离，但在庭长的审管分离问题上，仍未被广泛触及。笔者认为，包括庭长在内的大部分法院工作人员，人院之初均按法官序列招录，除因工作需要长期任职综合部门以外，业务部门的庭长均曾审理过大量案件，积累了丰富的审判经验，升任庭长之后反而荒废了自己的专业，还不得不为行政管理进行“二次转业”，不仅造成审判资源的严重浪费，其管理效果也未必优于专业管理人员。因此，如何在既有司法改革成果的基础上，通过加强调研、总结经验，为庭长办案寻找理论和实践支撑，成为摆在我们面前的一项重大课题。笔者认为，庭长作为司法队伍中的一个特殊群体，其本质属于法官序列的一部分，故相应改革方向理应遵循审管分离的原则，最终实现庭长审判权和管理权的完全分离。总之，庭长办案机制的核心离不开“两个序列”的总体方向，即司法人员分类管理，其基本内容是庭长等法官序列人员专司审判职能，综合部门专司管理、服务等后勤保障职能，有效消除人浮于事导致的效率低下问题，使得法院系统成为一个有机运转的整体。
1．审判权和管理权分离的制度依托。首先，外部关系上，将法院人财物收归中央统一管理，由中央财政统一拨付，弱化地方法院地方化色彩，确保独立公正行使审判权。基层法官不再由当地人大任免，而是由特定的省级统管委员会负责集中统一管理。这样，庭长就不再属于行政序列，而仅是司法系统内一名纯粹意义上的法官，必然将全部精力放在审判权的行使上，少了许多后顾之忧。其次，内部管理上，庭长作为法官，在法院内部实行单独序列，必须在法官法和人民法院组织法中对“一岗双责”的规定进行修改，明确庭长作为法官独立的审判职权。在职级待遇上，不再以处级、科级等行政干部序列发放工资和福利，而应以一级、二级法官等称谓取而代之，将办案能力作为评判庭长司法能力的主要参考指标。
2．加强审判管理部门的建立和完善。法院作为一个有序运行的整体，除了履行好审判职能之外，也离不开行政管理职能的有效发挥。因此，在庭长回归审判本位的同时，必须加强行政管理部门的建设力度，建立庭长退出行政管理的替代性机构，以此承接庭长身上剥离出来的部分行政职能，并通过管人、管事、管案，为庭长办案提供后勤和服务保障等综合性工作。
（二）实践探索：循序渐进推行庭长办案机制
任何改革的成功都不是一蹴而就的，鉴于司法改革的阶段性，庭长办案机制的开展应结合各地实际，分阶段、有步骤、有顺序地开展。
1．建立承接庭长职能的替代性机构。在法院行政机构改革有待完善的现实条件下，庭长很难完全放下司法行政职能专司审判职能，这就需要我们逐渐弱化庭长的行政管理职能，为庭长办案提供便利。（1）完善行政综合部门建设。对于和审务管理完全无关的行政性事务，完全可以交由专门的行政部门管理，比如，本部门内部人员的思想动态，可交由人事管理部门；庭内文娱活动的开展，组宣部门完全可以胜任；调宣任务的完成和分配，可以由研究室组织协调。（2）完善审务管理部门建设。有针对性地设立审判管理办公室，增设相应的管理人员，具体负责庭内分案、法官考核、督促结案等以前由庭长承担的部分职能。同时，注重电子政务及信息网络系统的升级换代，使该项工作更加高效迅捷。（3）加快合议庭负责制改革。以前，为了保证裁判统一和把握裁判尺度，庭内所有裁判一般都必须经由庭长审核把关，合议庭负责制改革开展以后，合议庭的审判长作为一个审判单元的领导者，必须要为裁判的正确性负责，庭长只需在不同合议庭之间综合协调，没有必要细化到每一名法官，而庭长作为法官的一员同样需要办案，没有必要在文书校对等程序性事务中浪费太多时间。[10]
2．量化庭长办案的具体指标。（1）制订庭长办案指导性规范。庭长办案不能只停留在口号上，要将该项工作落到实处，必须通过制度保障量化司法指标，明确规定庭长在本职工作的基础上，还须亲自办理一定数量的案件，将庭长办案由“自选动作”变成“规定动作”。（2）明确庭长办案综合指数。在当前审判权和管理权无法完全分离的情况下，庭长无法像普通法官一样将全部精力用来办案，为了兼顾质量和效率，必须科学设置庭长的办案数量。关于分配方法，既不能和普通法官．样要求，也要在当前基础上有所增加。（3）健全庭长办案的管理机构。鉴于以前庭长办案具有较大的随意性，因此，应该将庭长办理哪些案件、办案数量的统计功能收归审判管理部门，杜绝庭长自选案件和虚报瞒报。对综合部门的庭长也应规定一定数量的办案指标，通过定期轮岗锻炼、到审判业务庭参与陪审等形式接触审判，培养其逐渐适应和符合法官员额制的要求，其原来综合管理职能可以通过招录专门管理人才予以承接。
3．保障司法决策的有效做出。（1）建立日常学习制度。当前条件下，法官遇到重大疑难案件，还需向庭长汇报，由庭长给出参考性意见，或者由简易程序转到普通程序，由庭长亲自参与办理。因此，必须建立专门针对庭长的学习型制度，邀请院内外的专家来院授课，或者通过案件研讨、法律沙龙等形式进行集中研讨，审务管理部门将相关问题总结归类，供庭长集中学习。（2）杜绝“参而不审”现象。针对庭长主动挂名现象，要严格规定“简转普”的审批程序，不再由庭长自行决定，同样应交由审判管理部门，程序转化之后庭长不仅要在二次开庭前自行调查取证，还要亲自研习案卷、撰写法律文书，而不仅限于出席庭审和文书签发等程序性工作，努力实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。另外，庭长陪同法官下乡调查和参与调解的案件，不能统计在庭长办案的范围之内。（3）去除庭长在审委会中的双重身份。司法实践中，许多庭长不仅是部门负责人，还是审委会委员，不仅对庭内案件审核把关，还参与全院疑难案件的集体决策。对于属于本部门的审委会讨论案件，需要拿出初步意见，庭长既是实施者又是决策者，带有强烈的部门利益色彩。法官责任制以后，庭长完全没有必要充当两种角色，而应该由具体承办法官或审判长自己汇报，庭长只需站在中立角度提出意见。
4.发挥庭长的模范带头作用。广义上的庭长办案机制，要求庭长在承担直接办案的审判职能之外，还要在法院队伍建设、延伸审判职能、联动化解纠纷等方面发挥重要作用。（1）鼓励庭长协同法官下乡办案。有些案件虽不属庭长亲自办理，但庭长协同法官调查取证可以适时开展调解工作，同时对案件的来龙去脉有一个清晰的了解，一旦遇到难办案件，在转为普通程序或需要审委会讨论时，就不至于因不了解案情作出错误决策。此外，庭长下乡还能通过典型示范有效提升青年法官的民俗适用和灵活办案能力。（2）合理分配庭长的办案类型。为庭长分配案件时，必须充分考虑庭长的特殊身份和地位。[11]首先，庭长作为审判业务精英，应该充分结合其专业特长，将所属领域具有代表性、新颖性、疑难性的案件首先考虑交由庭长办理，争取最优的社会效果。其次，鉴于庭长的社会影响力高于一般法官，在和基层组织的交往中有更多的话语权，应将更多需要多部门协调解决的案件交由庭长办理，充分利用基层组织和民间机构的力量合力化解矛盾纠纷。
（三）加强考核：科学评估庭长办案的综合效果
庭长办案要想最终形成制度，不仅要对庭长办案的数量提出要求，还要对庭长办案的效果进行科学评估，建立完善的考核机构和考核机制保证庭长办案机制的有效运行。最高法院《关于增强司法能力提高司法水平的若干意见》第26条虽然对此已经作出明确要求。
首先，庭长作为一个特殊的法官群体，我们既不应忽视庭长作为法官的普遍属性对其单独考核，也不应忽视庭长不同于普通法官的特殊属性而不有所区分。因此，在考评制度的设计上，要遵循一般考核和特殊考核相结合的原则，既要将庭长办案效果放在全部法官序列之中进行纵向排名，也要注重在不同庭长之间进行横向考量，以此来保证庭长办案效果评估的科学性。[12]其次，通过审判管理部门对庭长办案进行管理和督促。由于庭长办案的效果直接关系其年终工作排名和评优评先等个人利益，审判管理部门不应受到庭长现行职务职级的约束和影响，应该本着公平公正、实事求是的原则，依托现行审判管理系统对其科学评估；对于庭长的其他审务工作，可以采用主管副院长考评、综合部门打分、普通干警匿名投票、当事人回访问卷等多种形式综合考评。[13]对庭长办理案件的过失，应该和普通法官一样追究相应的责任。

【注释】 
[1]杨维汉、邹伟：“‘5＋2’、‘白加黑’应对1099万审执结案件”，载新华网，2014年3月1日访问。 
[2]王化霞：“论我国法院院长庭长审判管理权的行使”，载中国法院网, 2014年6月1日访问。 
[3]鲍雷、刘玉民、刘娜：“北京实行优秀法官带教制”，载2009年6月9日《人民法院报》。 
[4]李新亮：“庭长下乡办案带回来什么”，载2014年5月10日《人民法院报》。 
[5]佚名：“完善院长庭长办案制度”，载2010年5月19日《人民法院报》。 
[6]金睿：“江苏法院强化院长庭长办案制度”，载2014年6月4日《江苏经济报》。 
[7]赵心宁：“四举措完善院庭长带头办案制度”，载新华网，2014年3月8日访问。 
[8]郑全旺：“三中院推庭长办案制度破解‘案多人少’”，载首都政法综治网，2014年4月4日访问。 
[9]包力：“深圳盐田法院实施审判权运行机制试点改革”，载2014年4月18日《深J)JI商报））；赵飞飞：“司法改革看上海”，载2014年6月10日《21世纪经济报道》。 
[10]桂田田：“中央决定在上海广东等六省市试点司法改革”，载2014年6月16日《重庆晚报》。 
[11]段瑾梅：“临翔区法院发挥院庭长表率作用提高审判工作质效”，载法律搜索网，2014年6月2日访问 
[12]赵心宁：“四举措完善院庭长带头办案制度”，载新华网，2014年3月8日访问。 
[13]伍晓伟：“金湖推行院庭长与办案法官双向测评机制”，载江苏法院网，2014年5月21日访问。