【作者简介】北京市昌平区人民检察院检察长

【文章来源】《人民检察》2015年第9期
【内容提要】对突出检察官办案主体地位和落实检察官执法责任不能分割开来甚至对立起来认识，二者都是保障依法独立公正行使检察权的必要手段，是一体两面的关系。按照权力运行的逻辑，应当从确权、立规、监督和问责四个层面，构建权责明晰、运转规范的检察官办案责任体系。其中，确权是落实执法办案责任的前提，立规是落实执法办案责任的基础，监督是落实执法办案责任的手段，问责是落实执法办案责任的保证。
【关键词】检察官办案责任制，主任检察官，执法办案责任体系

      检察官办案责任制是司法责任制改革的重要组成部分，最高检正在全国试点以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制改革。改革以突出检察官办案主体地位为核心，以落实和强化检察官执法责任为重点，由此在有的地方产生了放权与追责孰为改革切入点的争议。笔者认为，对“办案主体地位”内涵的理解，应当认识到所有的管理活动都是责权利关系的统一，检察官的责权利也必须相统一。检察官的办案主体地位，要求主任检察官在行使权力、享受权益的同时，必须承担不当履行职能而应承担的责任。而对“执法责任”内涵的理解，也应当从职责和追责两个方面全面把握，不能只强调追责。[1]追究责任的前提是明确职责，实质上就是科学划分检察机关内部执法办案权限，明确对主任检察官放权的程度。因此，对突出检察官办案主体地位和落实检察官执法责任不能分割开来甚至对立起来认识，二者都是保障依法独立公正行使检察权的必要手段，是一体两面的关系。按照权力运行的逻辑，应当从确权、立规、监督、问责四个层面，构建权责明晰、运转规范的检察官执法办案责任体系。

一、确权是落实执法办案责任的前提
确权是指清晰界定检察委员会、检察长、分管副检察长、主任检察官、检察官分别行使权力的范围。在目前改革试点工作中，核心是明确主任检察官权限，赋予主任检察官与其主体地位相适应的执法权限，从而明确其职责范围。
（一）对检察官放权的理论和现实依据
《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四条规定，人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。这就是检察机关办案传统适用的“三级审批制”。这一办案模式符合检察一体和民主集中制原则，在惩治刑事犯罪、防止权力滥用、保证诉追统一、保持组织稳定等方面发挥了积极作用，有其历史和现实合理性，但存在忽视检察官主体地位的缺陷。检察机关在执法办案过程中具备相当程度的司法属性。司法的判断性、独立性、中立性、亲历性等特征要求在保持检察一体原则的前提下强调检察官的相对独立。世界各国和地区的检察机关在实行检察一体的同时，为防止检察机关沦为纯粹的行政机关，以及上级指令权行使不当而妨害司法公正，均十分强调检察官的相对独立。许多国家或地区的刑事诉讼法规定的诉讼主体都是检察官，在案件中承担检察职能的检察官的诉讼决定具有诉讼法上的效力。可以说，检察一体是尊重检察官相对独立性或自主性基础上的一体。[2]而三级审批制有违司法的上述特征和规律，造成检察官能动性减损、责任感缺失，实践中运行效率不高，也导致执法责任的认定难以进行。检察机关办理案件，由于决策主体多元化，造成权责分离、责任不明。出现执法责任后，难以分清是承办检察官没有汇报清楚还是检察长、分管副检察长决策错误，一些重大疑难复杂案件经常是集体讨论决策，实践中责任追究无法操作。在保留检察长对检察工作的有效领导和监督的前提下，又适当对检察官放权，尊重检察官办案的相对独立性，是检察制度发展的基本趋势。
（二）划分办案权限的标准
实践操作中，对主任检察官放权的标准和范围，各地做法不一。从理论上讲，检察机关的各项权力均可以授予主任检察官行使，使其独立承担权责。如在法国，有所谓“代理检察官是共和国检察官影子”之说，每一名检察官所作的决定，皆视为检察首长的决定。在日本，就认为检察官是“独立官署”，对外独立行使职权，检察一体只是对内的组织原则。但是，我国检察职权在法律监督的总定位下具有多样性，检察权的行使是通过不同的检察业务实现的，与上述国家检察官以侦查职能为主的制度有明显不同，实践中情况也更加复杂，目前还不能完全授予主任检察官行使，而只能根据具体情况部分授予。这就需要明确划分办案权限的标准，才能准确进行确权。结合法治发展现状和检察职权特点，应当考虑以下因素：一是权力行使的特点。如对于职务犯罪侦查权而言，我国检察官在开展侦查工作时没有其他国家或地区所谓的“检主警辅”制度，检察机关在开展侦查工作中较少得到其他侦查力量的协助，又未在立法和机制上赋予检察机关整合、获取社会情报信息的便利，面对巨大的工作压力和复杂的对外事务，经常需要采用“大兵团”作战模式和行政协调工作方式，侦查工作的团队协作和“上命下从”就成为理性的选择。因此，侦查主任检察官目前无法独立承担起侦查主体职责，更多应起到具体侦查行为指挥者、实施者的作用，对于线索缓查、立案、不立案、撤案、侦查终结等关键节点仍应由检察长或分管副检察长控制。二是权力的性质。对于非终局性的权力，如起诉权的行使会受到法院审判权的制约，可以授予检察官独立行使，而不起诉属于终结性事项，考虑到社会的高度关注，目前尚不能完全由主任检察官决定，宜由分管副检察长审核批准。三是权力的影响。对于有重大影响案件的审批，强制措施、强制性侦查措施、技术侦查措施等涉及人权保障的重要侦查措施的采取，撤回起诉、抗诉、书面纠正违法等重大程序性问题的决定，目前宜由检察长或分管副检察长决定，其他一般性的程序可由主任检察官决定和实施。对于应由检察长、分管副检察长决定的事项，主任检察官有权提出建议。当然，“重大影响”和“重大程序”的标准各地执行起来可能有所差异，这也正是开展试点工作的意义所在。比较复杂的是审查逮捕权，修改后刑诉法规定审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长或检察委员会决定，授权涉及对法律的突破问题。笔者认为，审查逮捕是一项涉及人权和诉讼保障的重要司法程序，实践中批准逮捕一般会受到审查起诉环节的制约，不批准逮捕的则会有多种可能性，在立法机关正式授权之前，可以规定不捕由检察长授权分管副检察长决定，批捕由主任检察官提出处理意见后，报分管副检察长进行文书审核。未来随着改革的深入，应当逐步放宽授权范围，使检察官真正成为办案的主体。
（三）执法办案责任范围的确定
权责一致是处理权力、责任关系的基本准则。明确划分办案权限的标准后，就应当对法律法规中涉及检察机关的职权，以及刑事诉讼规则、民事诉讼监督规则中规定的检察长和检察委员会的职权进行逐条梳理，确定哪些权力可授予主任检察官行使，划分检察委员会、检察长、分管副检察长、主任检察官的办案权限，建立起“权力清单”。权力清单实质上也是各办案主体的职责清单，有多大的权力就承担多大的责任。主任检察官在权限范围内相对独立行使权力，并对所作出的决定负责；对于不属于自己决定权限的案件进行请示汇报时，基于亲历性的要求，也必须对事实证据、法律程序负责；检察长、副检察长改变主任检察官决定的，对改变的部分负责。由于各方面的原因，目前检察人员整体专业化水平离成熟法治建设的要求尚有一定差距，实行的是以数量促质量、以纵向的监管保证案件质量的检察办案和队伍建设路径。考虑到这一实际，目前还不能推行完全的检察官办案责任制，只能从中选拔出优秀的检察官为主任检察官来承担相对独立的权责。但这并不意味着在改革试点中其他检察官对办案不承担任何责任，而是应当对自己进行的调取证据、认定或审查事实、适用法律程序等承担相应的责任。未来随着分类管理、检察官员额制等各项改革的到位，应当过渡到完全意义上的检察官办案责任制。

二、立规是落实执法办案责任的基础
立规是指明确主任检察官履行职责的规范，建立健全权力运行的机制。当前，“程序正义”的价值在司法革新的进程中作用越来越大。程序的可见性使权力具体化，程序的规范性使权力法治化，程序的不可逆使权力效率化。[3]程序和规范既是权力行使的遵循，也是确定责任的基础和依据。
（一）完善执法办案的流程和标准
目前，检察官执法办案的依据包括法律、司法解释等，应当说已经比较健全了。但是，从执法规范化建设角度，还需要从三个方面进行完善：一是需要进一步构建执法办案的流程体系。在对工作流程进行细化、优化的基础上，制定新的办案责任制背景下案件受理、立案、分案、流转、办理、终结等具体的操作规程或手册，梳理各办案环节流程图，确保办案规范进行，防止执法随意性。二是细化执法办案内外衔接机制。对于内部来讲，促进不同办案环节的前后协调运转，严格执行在办理职务犯罪案件中加强侦查一体化和侦捕诉监督配合的要求，规范案件办理、案件管理的衔接，确保办案信息全面、真实、准确地进入统一业务应用系统；对于外部来讲，完善介入侦查、引导取证程序，规范“两法衔接”等协作配合规程，强化主任检察官在诉讼全局中的责任意识。三是进一步完善案件质量标准，使案件质量可评价、可提升，树立正确的业务导向。
（二）确保权力行使过程有迹可寻
检察一体作为检察机关组织内部的一项原则，既有检察官之间横向的一体，也有检察长、检察官之间以及上下级检察院之间纵向的一体，权力的行使会经过多个办案层级、环节和人员，对于权力行使的整体过程必须保证清晰可见。在具体方式上，应当对于检察权运转的重要环节进行书面记载，实现“权力留痕”，这既是厘清责任的依据，也是检察权规范化运行的必然要求。从横向的角度讲，参与办案的检察官在案件中所起的作用应能得到不同形式的书面体现。以查办职务犯罪案件为例，在线索受理、初查、讯问、取证、采取强制性侦查措施等各个环节，不同办案人员开展的工作、所起的作用均应记录在卷。如在执行搜查前，应当通过搜查计划明确检察人员分工，在搜查中制作笔录并辅以执法记录仪或全程同步录像如实反映搜查过程，并附卷备查。侦查终结时，应当在侦查报告中或以附件形式，对整个侦查过程及各重要环节、各侦查人员负责的主要工作进行记载。从纵向的角度讲，上级检察机关、检察首长对于案件的指示，不同层级检察官对案件的讨论和意见，应当通过书面指令、讨论记录、审查报告等予以记明和体现。在大陆法系国家和地区，检察长虽然拥有对检察官的指令权、职务移转权、职务承继权，但要求以书面形式说明理由，下级检察官并可以通过申诉等途径提出意见，以明确各自权责。“如果上命下从本身不受适当节制，检察官根本不具作为公正客观法律守护人的基本条件。”[4]
（三）健全绩效评价机制
绩效评价的前提是明确目标责任，工作目标是检验主任检察官履职能力的标准，也是提升其工作责任心的必要手段。绩效评估理论包含“系统评估理论”“目标一致性理论”“硬评估与软评估理论”等，要求评估指标反映系统目标的整体和各个侧面。这就要求进行绩效评估时，评估指标要能够反映系统的综合情况。因此，应当根据系统目标进行科学分析，逐步进行系统分解，建立一个能够反映系统总目标和整体绩效的多方面、多层次的有机联系评估指标体系。在不同国家和地区对检察官的绩效管理体系中，也基本上体现了上述绩效价值。在我国台湾地区，依据《检察官全面评核实施办法》，对检察官的评核项目主要包括开庭及执行职务态度、办案绩效、制作检察书类质量、品德操守及敬业精神。本着程序与实体系统考核、办案绩效与案件质量双向控制、硬评估与软评估相结合的原则，我们在设计主任检察官绩效评价项目时应当至少考虑以下因素：一是办案绩效，以检察机关核心业务指标为主要依据，进行量化评价；二是案件质量，以案件评查为主要载体，也可以实行量化或等级评价；三是品德操守和敬业精神；四是学识能力、团队精神等综合素质。后两个部分可以通过测评的方式进行评价。

三、监督是落实执法办案责任的手段
监督是指以检察权运行为基础，完善对主任检察官执法办案的内外部监督制约机制，促进严格规范公正廉洁执法。检察权作为一项公权力，无论如何配置，始终也具备逐利性、扩张性和侵略性的特征。在尊重主任检察官相对独立办案权力的同时，应当设置适当的监督机制，抑制主任检察官行使权力的随意性，并以此为手段，及时发现不当行使权力的行为。
（一）完善内部监督机制
广义的内部监督分为制约和监督两个方面。制约作为普遍存在于自然和社会中的一种客观现象，具有内在性、直接性、互动性、同时性、对等性等特点，[5]成为内部监督的重要手段。检察环节的制约可以通过分权以及制度的设计达到内部的互相牵制：一是完善检察委员会的制约。检察委员会应当主要讨论拟作撤案、不起诉等终结性处理，公安机关提出复议复核，拟撤回起诉、向法院抗诉等存在重大争议的案件，并通过各办案环节检察官的全面汇报和检委会委员的充分提问，监督主任检察官认定事实的准确性、适用程序的正当性。二是完善办案环节之间的制约，如公诉部门对侦查监督部门、侦查部门的制约，控告申诉检察部门的回溯式监督等。三是完善办案组织内部的制约，主任检察官办理案件，应当充分听取助手的意见，助手有权向上级反映主任检察官执法不当行为。
监督作为超脱于办案程序外的检查、评价手段，是控权的另一重要方式。设置内部监督机制，应当符合检察权运行规律和特点，防止监督手段过多过滥而起不到监督作用，反而损害了主任检察官独立行使权力的积极性：一是完善案件管理部门的监督。主要是发挥流程监控、案件评查、分析通报等作用，案件管理部门可以提出程序监督意见，但不干涉主任检察官对案件的办理。二是完善部门负责人的监督。可以通过查看统一业务应用系统、主持主任检察官联席会议、组织开展专项业务工作等方式进行监督，发现问题向分管副检察长提出。三是完善上级检察院和监察部门的监督。后者主要是纪检监察、检务督察，检务督察应当侧重于执法行为规范化方面，与案件质量评查互为补充。
（二）完善外部监督机制
虽然检察机关内部的制约和监督机制日益完善，但是系统内的监督不能取代外部监督，检察权作为一项重要的公权力，理当接受其他机关的制约和公民的监督。在各种外部监督手段中，以下几项有必要进一步强化：一是检务公开。核心是案件信息公开，通过向社会、利害关系人公开案件办理程序、重大案件信息和终结性法律文书，主动接受社会监督。应当将逮捕程序进行诉讼化改造，在充分听取犯罪嫌疑人、辩护人意见基础上，对存在重大争议的案件探索进行公开审查，对于拟作不起诉、不支持申诉意见等决定进行公开答复，以公开促公正。二是律师、人民监督员等参与诉讼。律师是专业的诉讼参与人，应当充分保障其参与诉讼、进行辩护的权利和救济渠道，帮助检察机关客观审视案件，监督检察官的执法行为。人民监督员制度则需要进一步完善保障人民监督员中立性、知情权、影响力的机制。三是建立适当的外部监督办案机制。可以参考我国台湾地区的检察官个案评鉴制度，允许法官、律师、学者及社会公义人士等参与个案评鉴，并将评鉴作为检察官惩处的前置程序。在未来改革的设计中，我们可以适当引入外部力量，设置更为公开的个案监督制度，提升监督结果的公信力。
此外，应当建立检察官执法档案，将主任检察官的执法工作情况、绩效评价和接受监督情况进行客观记载。目前，对检察官的监督手段不少，但实践中通常只在条线、本单位内或在专项督察活动中通报，并不与对检察官的评价挂钩。因此，有必要对各项手段进行系统整合，由各部门对不同渠道反映的监督、考核信息建立统一台账，作为绩效考评、职级晋升和追究责任的重要依据，并将具体情况综合记人检察官执法档案。

四、问责是落实执法办案责任的保证
问责是指建立执法办案责任追究机制，对检察官违反职务规定的行为，启动相应的责任追究程序。检察官出现重大违法违规行为时，也必须启动相应的调查和惩戒程序，这是办案责任制不至于沦为空谈的重要保证。
（一）明确问责的条件和层次
问责机制只有科学合理，才能促进办案责任制的落实。为了促进依法独立公正行使职权，必须保护出于合理的意念、根据其权限行事的检察官。只有授予检察官这种保护措施，他们才能够不怕个人危险，有力地履行职责。保证检察官在授权范围内依法独立行使权力正是检察官办案责任制改革的意义所在，检察官只应对自己的违法违规或严重不当行为承担相应的责任。因此，应当规定检察官的正常职务行为不受责任追究，办案活动特别是认定事实的过程具有很强的内心裁量性，需要明确不能因办案认识分歧、适用法律见解不同导致的不起诉决定、无罪判决等追究检察官责任。此外，司法责任可以分为纪律责任、民事责任和刑事责任三类，根据具体违法行为的不同特征和构成可对责任作出细化。[6]依据责任轻重的程度，还可以将执法办案责任分为执法规范、办案质量、执法过错、违法违纪等不同层次，并明确不同责任的认定标准和问责措施。对于一般的执法瑕疵或案件质量不高的情形，不需要启动追责程序，而是在绩效评价中予以体现，对于能力不适应的检察官予以调整岗位。真正进入追责程序的应当是出现了执法过错或违法违纪的情形。对于执法过错责任的确定必须坚持主客观相结合的原则，考察检察官主观上是否存在故意或重大过失，客观上是否造成严重后果或恶劣影响。对于是否存在重大过失，应以一位敬业负责的检察官所应合理具备的注意及能力标准来判断。
（二）完善问责程序
建立问责体系，问责的程序也必须具备正当性，才能为检察官履行职责提供充分的职业保障。在探讨同属司法官的法官责任追究程序时，必须注意建立针对法官在审理后发生“错案”的纪律程序，这种纪律程序应该尽可能司法化。[7]这可以为今后建立检察官惩戒机制提供参考，按照司法程序或准司法程序处理检察官追责事项，而不宜按行政程序进行处理，体现惩戒程序的严肃性和公平性。目前，在外部监督体系尚不完善的情况下，在改革试点期间，对于主任检察官的执法办案责任，可以由检察委员会进行严格的专业认定，并赋予检察官在程序中的申辩和复议资格，既确保办案责任制落到实处，促进检察官依法严格公正行使职权，又鼓励检察官在恪尽注意义务、保证案件质量的前提下，独立自主地作出决定，促进权责的合理平衡。

【注释】
[1]责任通常具有两个含义：一是分内应做的事，如尽责任；二是没有做好分内应做的事，因而应当承担的过失，如追究责任。参见：《现代汉语词典》（第五版），商务印书馆2005年版，第1702页。 
[2]参见甄贞等著：《检察制度比较研究》，法律出版社2010年版，第585页；魏武著：《法德检察制度》，中国检察出版社2008年版，第171页。 
[3]参见王健：《冲突平息与权力实现—程序价值的一种理论视角》，载《社科纵横》2014年第2期。 
[4]林钰雄著：《检察官论》，法律出版社2008年版，第119页。 
[5]参见蒋德海著：《控权型检察制度研究》，人民出版社2012年版，第16-17页。 
[6]参见梁玉霞：《司法独立的另一种诠释：权、责、信的统一》，载《现代法学》2000年第5期。 
[7]参见[意]莫诺·卡佩莱蒂著：《比较法视野中的司法程序》，徐昕等译，清华大学出版社2005年版，第139页。