【作者简介】最高人民检察院检察理论研究所研究员

【文章来源】《国家检察官学院学报》2016年第2期
【内容提要】检察一体保障功能体现为对依法独立公正行使检察权的保障。世界范围内的检察一体保障制度可分为外部保障模式和全面保障模式。目前我国检察一体保障制度存在外部保障较弱、内部保障较强的问题，应建立以外部保障为主、内部保障为辅的折衷保障模式，并从增强检察机关的整体独立性、完善检察机关之间的协作机制、有效规制上级指令权、确立检察官的办案主体地位等四个方面，完善我国检察一体保障制度。
【关键词】检察一体，外部保障，全面保障，检察指令权，职务转移权

      检察一体作为检察机关组织构建和检察权运行的一项基本原则，得到当下世界各国特别是大陆法系国家检察制度的确认。根据检察一体原则，各国建立了各自的检察一体化机制，主要包括上级检察机关或者检察官对下级检察机关或者检察官享有指令权、监督权、更换权和转移权等。检察一体化机制对于保障检察机关或者检察官依法独立行使检察权，发挥着重要的作用。但是，我国检察一体化机制尚不完善，也是检察改革和《人民检察院组织法》修改的一项重要内容。如何改进我国检察一体保障制度，进一步完善检察一体化机制，就成为需要研究的重要问题。

一、检察一体保障制度的模式
检察一体具有非常独特的作用。有学者指出：“检察一体化的精神实质在于保障检察职能的统一行使，充分发挥法律监督的效能。具体而言，它具有四个方面的意义：一是有效打击犯罪和纠举违法行为，保证法律统一正确地实施；二是切实保障人权，制约侦查权和审判权，维护程序公正；三是统一追诉标准和执法标准，保证执法的法律效果、政治效果和社会效果的统一，对国家权力机关全面负责；四是加强上级检察机关的领导职能，防止下级检察机关在执行职能过程中受到外部干涉，保障检察机关依法独立行使检察权。”[1]还有学者认为，检察一体的作用主要体现在以下三个方面：一是维护国家法制统一，促进公正司法；二是有效打击犯罪，统一追诉标准；三是保障检察机关依法独立行使检察权，防止检察权的滥用。[2]基于检察权在现代法治生活中的独特地位，各国都非常重视检察一体的保障功能，即按照检察一体原则建立起来的检察一体化机制在检察权依法独立公正行使方面所发挥的保障作用。检察一体的保障功能是针对检察权行使而言的，即检察事权，而非检察行政事务。正如有的学者所指出的，“从域外的实践尤其是我们比较看重的大陆法国家的实践看，‘检察一体’主要是在事权意义上对检察权行使方式的强调，域外理论上所说的‘检察一体’，是指通过上令下从的方式行使检察权，即检察长在检察权行使上的指挥监督权、更换权和转移权。”[3]“检察一体作为近代大陆法系检察制度内部组织构造和运行机制的重要原理，检察权能的合理实现是其核心要义。”[4]
由于各国检察机关的地位、性质和所承担的检察职能的不同，其检察一体化机制也不相同，从而决定了检察一体在各国发挥着不同的保障作用，形成了不同的保障模式。从各国的法律规定和检察实践情况看，我们可以将检察一体的保障制度概括为两种模式，即外部保障模式和全面保障模式。
（一）外部保障模式
检察一体的外部保障模式，是指根据检察一体原则，国家建立上下一体的独立的检察系统、上级领导下级的领导体制等，以抵御外部对检察官行使检察权的干扰和影响，有效保证检察权正确行使的一种模式。这种保障模式主要为具有大陆法系传统的国家和地区所采纳，其核心内容是检察一体只从外部排除干扰，而不对检察官行使检察权进行干预和影响，从而保障检察官独立行使检察权。也就是说，在法律规定的职权范围内，检察官具有完全的独立性，行使法定检察权不受检察一体的影响。具体来说，该模式主要有以下特点：（1）检察官具有较强的独立性，可在法定范围内依法独立行使职权，不受上级指令权的左右；（2）总检察长或者司法部长只能对各级检察院检察长发出一般性指令，一般不能对下级检察官发出指令；检察长一般不对个案发出指令，如果对个案发出指令，检察官认为其指令违法时可以不服从，即使检察长指令不违法，检察官也可以按照自己的意见作出决定，其所作出的决定仍然具有法律效力；（3）在检察长的指令不违法时，如果检察官认为指令错误不服从时，检察长不能强令检察官服从并按照指令办案，只能行使职务调取权或者职务转移权，将案件转由自己亲自办理或者交由其他检察官办理。
检察一体的外部保障模式，主要体现在大陆法系国家和地区的法律规定中。例如，法国《刑事诉讼法典》第36条规定：“检察长得以书面指令或者以归入诉讼案卷的指令，命令共和国检察官提起追诉或者指派人员提起公诉，或者向有管辖权的法院提出检察长认为适当的意见要求。”[5]第41条规定，共和国检察官享有自己的权力。依据这一权力，他们在没有上级（检察长）命令的情况下或者不顾上级禁止其进行公诉的命令时，仍然可以进行追诉，并且这种追诉仍然是合法、有效的；反之，即使他们接到上级要求其进行追诉的命令，如果他们拒绝进行追诉，上级也不得取代他们，并代替他们进行追诉。此外，第33条规定：“共和国检察官应当按照依第36条、第37条及第44条规定的条件向其发出的指令提出公诉意见书；共和国检察官可以自由地进一步阐述其认为有益于司法的口头意见”。1958年12月2日第58—1270号法令也明确规定，在庭审时，检察官有言论自由。也就是说，检察官虽然在其提出的书面意见中应当按照接到的指令办理，但是他们在法庭上仍然可以说明自己的感受与看法，并且可以提出与其书面意见不同的口头意见，这就是所谓的“笔杆上听从上司，口头上听便自由”。在德国，检察一体主要体现在法务部长和检察长的指令权上，其对检察权行使的作用也体现为外部保障。根据德国现行法律规定，法务部长对检察系统享有外部指令权，包括一般指令权（针对一般性法律问题发布指示和命令）和个案指令权（针对具体个案的处理作出指示和命令）。从司法实践看，为了保证检察官正确理解法律和有关政策，法务部长经常行使外部指令权，但为了避免对检察官的干预，法务部长目前已不再对检察官行使个案指令权。[6]根据德国法律规定，检察长作为检察机关的首长，享有对其所辖检察官的内部指令权，包括指挥监督权和职务收取、移转权。对于检察长的指令，检察官有服从义务，否则可能面临纪律惩戒。但在司法实务中，检察长对检察官的职务独立性非常尊重，很少对其发出指令。一般来说，当检察长发现检察官受外界干扰或者诱惑而不能正确行使检察权时，才会对检察官行使指令权。如果检察官不接受指令，其所采取的职务行为对外仍具有效力，同时基于对检察官职务独立性的尊重，检察长也不会强行要求检察官改变自己的观点，而会选择行使职务收取或移转权，将案件转由自己承办或交由其他检察官承办。此外，在具有大陆法系传统的日本和我国台湾地区，其检察官也为“独立官署”，检察一体也只从外部保障检察官依法独立行使检察权。
（二）全面保障模式
检察一体的全面保障模式，是指根据检察一体原则，国家建立独立的检察机关系统和检察队伍、上级领导下级的检察体制、有效的经费保障等机制，以全面保障检察权正确行使的保障模式。也就是说，为了保障检察权的正确行使，国家采取了全方位的保障措施，包括外部保障和内部保障。其中，外部保障与大陆法系国家的做法相同；内部保障是通过上级对个案行使指令权以保障下级检察官依法公正行使检察权。全面保障模式具有以下特征：（1）检察官不独立或者只有部分独立性，对于上级的指令，检察官必须服从；（2）检察官只有以检察机关的名义行使职权，对外才具有法律效力；（3）上级检察机关或者检察官为了保障检察权的正确行使，可以撤销下级检察机关的决定或者改变下级检察官的意见。全面保障模式是我国采取的一种模式。在我国，有关法律和司法解释作出了明确规定，主要体现在以下几个方面：（1）检察机关整体独立，即检察机关是由不同等级的检察院构成的一个完整的结构体系（检察体系），每个检察机关整体对外独立行使检察权。《宪法》规定，人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。（2）检察机关实行上级领导下级的体制，即在检察系统，上级检察机关领导下级检察机关；[7]在检察机关内部，上级检察官领导下级检察官。《人民检察院组织法》规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。（3）上级对下级具有职务调取和转移权，即在检察系统中，上级检察机关和检察长对其下级检察机关或下属检察官权限内的事务，有权进行调取、转移。如《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定，上级人民检察院在必要的时候，可以直接立案侦查或者组织、指挥、参与侦查下级人民检察院管辖的案件。上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。
（三）两种保障模式之比较
外部保障模式和全面保障模式各有优势和缺陷。具体来说，外部保障模式的优势主要体现在以下四个方面：（1）充分体现检察权的司法特性。外部保障模式强调不干预检察官行使检察权，充分体现了检察权独立的司法特性。（2）有效保证检察官办案的主体地位。在外部保障模式中，不仅司法部长不能对检察官发出指令，而且检察长对检察官的指令也受许多限制；检察官可以拒绝执行检察长的指令，而且其所作出的决定仍然有效，从而保证了检察官的办案主体地位。（3）有利于调动检察官的积极性。由于外部保障模式确立了检察官的办案主体地位，办案质量与检察官的荣誉具有密切关系，这样就可以极大地调动检察官的办案积极性。（4）有利于建立司法办案责任制。在外部保障模式中，检察官享有案件的最终决定权，办案质量的好坏完全由检察官自己负责，因而在外部保障模式中案件责任人是非常明确的，这就有利于建立明确的司法办案责任制。同时，外部保障模式也存在以下主要缺陷：（1）不能完全体现检察权“准司法权”的特性。检察权作为准司法权，其司法权特性要求检察官完全独立办案，不受外部干涉和左右；其行政权特性则要求检察官办案不具有独立性，应当接受上级领导，上级检察官可以干预或者监督下级检察官的办案活动。而在外部保障模式中，上级检察官（包括检察长）几乎不能干预检察官办案，这就过分强调了检察官的独立性，没有体现出检察权的行政特性，不符合检察权“准司法权”的特性和要求。（2）不利于发挥检察长（集体智慧）的领导作用。司法办案是一种经验活动，需要长期的积累。一般来说，检察长具有最丰富的办案经验，接受检察长的领导，有利于保证办案质量。而外部保障模式主要强调检察官的独立性，没有强调检察长的领导，不利于发挥检察长的经验作用。（3）不利于对检察官进行有效监督。在外部保障模式中，检察官可以拒绝执行检察长的指令，且在这种情况下所作出的决定仍然有效。如果检察官的决定错误，检察长也无法及时撤销和纠正，不利于对检察官的办案活动进行有效监督。
全面保障模式在保障检察权的正确行使方面主要有以下优势：（1）有利于发挥集体智慧，保证办案质量。在全面保障模式中，检察官只具有一定的独立性，在办案中要接受检察长和检察委员会的领导，这有利于发挥集体智慧和优势，保证检察官办案的质量。（2）有利于对检察官进行有效监督，防止出现错误。全面保障模式强调检察长和检察委员会对检察官的领导，这有利于检察长和检察委员会对检察官的办案活动进行有效监督，如果发现检察官的决定确有错误，检察长或检察委员会可以随时予以撤销和纠正，有效防止办案出现错误。（3）有利于分担检察官的办案风险，切实保护检察官。在全面保障模式中，对于重大案件和重要事项由检察长或者检察委员会决定，其责任由检察长或者检察委员会承担，这样不仅可以有效对外承担责任，而且可以分担检察官的办案风险，切实保护检察官。同时，全面保障模式也存在以下不足：（1）不利于检察官独立办案。检察权的司法性要求检察官独立办案，而全面保障模式强调上级领导，不利于检察官依法独立办案。（2）对上级指令缺乏有效制约。全面保障模式特别强调上级的领导作用，因而指令权就成为上级行使领导权的重要的、经常性的一种方式。但由于缺乏对指令权行使范围和方式的明确规定，导致对上级指令权缺乏有效制约。（3）不利于调动检察官的积极性，增强检察官的责任心。在全面保障模式中，检察官不是办案的完全主体，其在办案中要听从上级的指令，不能对案件完全独立地作出决定，也不对其所办理的案件负完全责任，这样就影响了检察官办案的积极性，也不利于增强其办案责任心。
通过上述比较可以看出，两种保障模式都有优缺点。要有效地保障检察权的正确行使，我们认为，吸取两种保障模式的优点，建立一种折衷的保障模式是比较合理的。具体来说，我国应当建立以外部保障为主、内部保障为辅的保障模式。这是因为：外部保障模式强调检察权的司法特性，符合我国检察权的定位，可以凸显我国检察权的司法特性。同时，该模式尊重检察官的主体地位，能够调动检察官的积极性并有利于建立检察官办案责任制，符合我国检察改革的方向，因而外部保障应当成为我国检察一体的主要功能。同时，也应当看到，我国检察权的内容比大陆法系国家更为丰富，特别是职务犯罪侦查权、诉讼监督权等主动型职权，需要检察机关或检察官主动行使。从司法实践看，这些权力的行使往往会遇到很大的阻力、风险和干扰，要保证其有效行使，需要团队智慧和上级领导的支持，因而内部保障必不可少。因此，我国检察一体的保障模式应当向以外部保障为主、内部保障为辅的方向发展。

二、我国检察一体保障制度存在的问题
在我国，虽然法律没有明确规定检察一体原则，但有关规定体现了检察一体原则的基本内容。例如法律规定，检察机关行使职权具有整体独立性、上级检察机关领导下级检察机关、检察机关内部由检察长统一领导检察工作、检察机关之间具有职能协作义务、上级检察机关或检察官对下级检察机关或检察官具有职务调取和转移权等。我国学者也认为，我国“检察一体原则是指所有检察机关和检察人员在共同的法律监督目标下结成一个自上而下的有机整体，内部遵循上命下从的领导原则和相互配合的工作原则，外部则遵循独立判断、独立责任的原则。”[8]其基本内涵为“在上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从的领导关系；各地和各级检察机关之间具有职能协助的义务；检察官之间和检察机关之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系”等。[9]检察一体作为我国检察机关活动的一项保障机制，在人民检察院依法独立行使检察权方面发挥着重要作用。但从目前司法实践看，我国检察一体在内部保障方面较强，在外部保障方面则较弱，主要存在以下四方面问题。
（一）检察机关地方化问题
检察一体的保障作用，首先体现在保障检察机关能够整体依法独立行使检察权，即从外部保障检察机关的独立性。从目前我国法律规定看，检察一体的这种外部保障作用主要体现在以下三个方面：一是检察队伍保障，即保障检察机关有足够的检察办案人员。根据我国法律规定，检察机关的检察人员（主要是检察官）由当地党委、政府和人大予以保障，即检察长由当地党委推荐人选，人大选举产生，副检察长则由当地人事部门直接任命，一般检察官则由人大任命。二是检察经费保障。根据有关规定，目前我国检察经费主要由当地政府予以保障，即检察机关的办公经费主要由当地政府财政部门承担，检察机关的设备、办公用房等费用，也来源于当地财政部门。三是检察官待遇保障。根据有关规定，我国检察官的工资、津贴、奖金、住房、医疗等福利待遇，也都由当地政府财政予以保障。由此可见，我国地方检察机关主要由地方党委、政府和人大予以保障。这虽然有利于发挥各地的优势，但会导致检察机关人财物受制于地方，使检察机关成为“地方的”检察机关，出现检察机关地方化的问题。检察机关的地方化会导致检察机关在实践中的“超弱”独立性，影响检察机关依法独立行使检察权和司法公正的现实。
（二）检察机关之间协作缺乏有效保障
在检察体系中，地方检察机关之间进行互相协作是检察一体保障机制的一项重要内容，但由于我国检察一体保障机制强调上级对下级的领导作用，因而缺乏领导关系的检察机关之间的相互协作往往被忽视，导致同级检察机关之间的协作较为薄弱。虽然我国通过司法解释规定了地方检察机关之间的协作义务，但是其法律效力较低，而且规定得也不全面，只涉及案件调查取证方面。除此之外，我国目前检察机关之间的协作机制还存在以下问题：一是缺乏协作的责任追究机制，即对于具有协作义务的检察机关，如果无理由拒不协作的，应当追究其责任的机制。目前尚没有建立该机制，使得检察机关之间的协作难以有效进行，甚至流于形式。二是缺乏协作的考核机制，即将检察机关之间的协作纳入检察机关工作绩效考核范围的有关规定。目前检察机关尚没有建立协作考核机制，因而难以调动检察机关进行协作的积极性，影响了协作工作的开展。三是缺乏排除地方保护主义干扰的机制。在实践中，检察机关进行协作时，往往会涉及地方利益，遇到地方有关部门的保护，使得协作难以正常进行，目前尚缺乏排除地方保护的有效机制，难以保证协作的有效开展。因此，要保证检察机关之间协作的有序进行，就必须加强检察机关之间横向协作的责任机制、组织保障机制等方面的建设。
（三）检察机关的指令权缺乏制约
在检察一体原则中，上级领导下级是核心内涵。我国法律规定，上级检察机关领导下级检察机关。这种领导体制决定了上级检察机关和上级领导在检察司法活动中，有权就具体案件向下级检察机关或检察官发出指令。这种指令是行使领导权的一个方面、一种方式，因而是经常性的。指令权的内容十分广泛，往往涉及具体案件的定性及其处理意见，如对举报线索立案不立案、侦查不侦查，对具体的犯罪嫌疑人逮捕不逮捕、起诉不起诉等。因此，在检察司法活动中，领导的指令权十分重要，对于保证检察各项决定的正确性、特别是对于保证重大疑难案件的正确处理，及时纠正检察执法活动中的不当决定，防止错案发生，都是非常必要的。[10]但是，从目前检察实践看，上级领导的指令有的以书面方式进行，有的以口头指示的方式进行。对于如何保证上级领导指令的正确性，目前尚缺乏有效的制约机制，主要表现以下几方面：一是缺乏书面指令和口头指令适用范围的具体规定，即在什么情况下适用书面指令、在什么情况下可以适用口头指令，缺乏明确具体的规定。二是指令较多、随意性大，容易导致检察权的滥用。实践中有的上级机关或上级领导通过打电话、当面交代、让人带话等方式向承办人发出指示，有的以权谋私、为人说情，干扰了下级检察机关和检察官办案，容易造成司法腐败。三是口头指令出现错案难以追究领导的责任。如果口头指令一旦造成案件处理错误，往往互相推卸责任，是追究发出指令的领导的责任，还是追究案件承办人员的责任，难以明确。
（四）检察官缺乏独立的办案主体地位
检察一体的保障作用，不仅体现在外部保障方面，更重要的应当体现在内部保障上，即有效保障检察官依法独立行使检察权。但从检察实践看，我国检察权的行使是通过检察机关具体的办案模式实现的。长期以来，我国检察机关采取“三级审批制”的办案模式，即检察人员承办、部门负责人审核、检察长或者检察委员会决定。这种层层审批的办案模式虽然有利于检察机关保证检察权行使的集中性和统一性，在实践中也发挥了积极的作用，但是存在以行政管理的方式行使检察权的问题，不符合检察权的司法属性，容易造成检察权行使的行政化，而且更为严重的是，该办案模式不承认检察官独立的办案主体地位，造成案件的审查权和决定权相分离，不利于调动检察官的积极性和责任心，建立责权明晰的司法责任制，也难以有效保证案件的质量。此外，我国检察一体保障机制强调上级检察官对下级检察官的领导权，上级检察官可以随时对下级检察官进行指令，这更使检察官缺乏独立性，丧失办案的主体地位，从而影响检察官依法独立行使检察权。
为了更有效地发挥检察一体在保障检察权正确行使方面的重要作用，针对目前我国检察一体保障制度存在的外部保障弱、内部保障强的问题，我国正在进行强化外部保障、弱化内部保障的改革探索，主要包括以下四方面的内容：（1）检察长的选任。根据法律规定，检察长统一领导检察工作，因而检察长对检察权的依法公正行使具有重要作用。为了改变检察长人选由地方党委决定的现状，上海、江西等一些地方对检察长的选任程序进行改革探索，即解决上级人民检察院党组对下级人民检察院检察长的提名问题。具体改革方案是：下级人民检察院检察长的人选，由上一级人民检察院党组提名，但须征得同级党委同意。双方意见不一致的，由上一级人民检察院党组报本级党委决定。党内程序确定后，按照现行法律规定的程序办理。（2）设立跨行政区划的检察机关。为了解决检察机关地方化的问题，党中央决定对检察机关的设置进行改革探索，即建立跨行政区划的检察机关，并制定了相关的试点方案。[11]为了落实党中央的改革要求，北京、上海、广东省广州市、河北省石家庄市等地方，都正在进行跨行政区划设置人民检察院的改革探索。[12]（3）省以下地方人民检察院人财物统一管理。为了增强地方检察机关的独立性，消除地方化对检察机关的影响，保证地方检察机关依法独立公正行使检察权，党中央决定对检察机关人财物管理模式进行改革，即推行省以下人民检察院人财物统一管理。[13]上海、广东、吉林、湖北、海南、青海、江西等省市正在进行改革试点。其中，对人的统一管理，主要是建立检察官统一由省级提名、管理并按法定程序任免的机制[14]；对财物的统一管理，主要是建立省以下地方人民检察院经费由省级政府财政部门统一管理机制。（4）主任检察官办案责任制。为了弱化检察一体的内部保障机制，增强检察官办案的独立性，建立权责明晰的司法责任，我国正在进行主任检察官办案责任制试点改革。[15]其具体做法是，按照一定标准，在检察业务部门选拔若干名政治素质好、职业道德高、检察实践经验丰富的检察官为主任检察官，再按照工作性质和要求，给主任检察官配备若干检察官或书记员，组成办案组。主任检察官直接向检察长负责，对职责范围内的事项和检察长授权的事项，主任检察官有权作出决定，并承担责任。
上述改革探索虽然在一定程度上强化了检察一体的外部保障、弱化了内部保障，值得充分肯定，但笔者认为，这些改革探索仍没有从根本上改变我国检察一体保障制度所存在问题。这是因为，无论是检察长由上级检察机关提名、检察官由省级检察机关统一招录，还是检察经费由省级检察机关统一管理、跨行政区划设置检察机关，虽然部分解决了检察机关地方化问题，但没有从根本上解决问题。一方面，检察官的晋升和惩戒仍受制于地方人事部门。虽然地方检察长由上级检察机关提名，解决了检察长任命受当地党委限制的问题，但副检察长和其他检察官的晋升仍由当地人事部门决定；虽然检察官的招录由省级检察机关负责，但检察官的人事仍由当地人事部门管理，当地人事部门仍可以对检察官进行惩戒。这就难以割断地方对检察机关的束缚，无法彻底去地方化。另一方面，检察经费仍来源于当地财政。即使检察机关的经费由省级检察机关统一管理，但其经费来源于当地财政，必然会受当地财政状况的影响。其实，即使由省级检察机关统一管理下级检察机关的人财物，也无法完全去地方化，只是更高级的地方化而已。主任检察官办案责任制改革虽然增强了检察官的办案独立性，但是主任检察官只对部分案件事项有决定权，仍不是检察权行使的独立主体。此外，我国对上级指令权的行使尚没有进行改革，上级指令权仍然缺乏有效制约。

三、我国检察一体保障制度的完善建议
为了从根本上解决我国检察一体保障制度存在的问题，更好地发挥检察一体在保障检察权依法公正行使方面的作用，我们认为，今后应当从增强检察机关的整体独立性、完善检察机关之间的协作机制、有效规制上级指令权、确立检察官的办案主体地位等四个方面，进一步完善我国的检察一体保障制度。
（一）增强检察机关的整体独立性
为了落实“人民检察院依法独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的宪法规定，充分保障检察机关的整体独立，我们建议从以下三方面增强我国检察机关的整体独立性：
第一，增强检察机关的对外独立性。为了增强检察机关对外的独立性，防止地方政府对检察机关的干涉，我国正在进行上级检察机关对下级检察长提名权、省级以下检察机关人财物统一管理的改革探索。这些改革探索虽然对增强检察机关对外的独立性具有作用，但还不够有力，难以有效消除地方化问题。因此，我们建议应当进一步加大改革力度，增强检察机关的对外独立性，真正建立起“国家检察机关”。具体建议如下：对下级人民检察院检察长的人选，应当由省级人民检察院党组提名，省级人大选举产生；对下级人民检察院副检察长和其他检察官的任命，由省级人民检察院统一提名，省级人大任免。对下级人民检察院的经费，由省级政府财政部门统一管理。这是改革的第一步。待条件成熟后，应当建立全国检察机关人财物统一管理制度，即全国各级人民检察院的人财物统一由最高人民检察院管理，检察长和检察官的任命由最高人民检察院统一提名，全国人大常委会负责任免，全国检察机关的经费由财政部负责预算、全国人大审议决定、最高人民检察院统一管理。同时，应当建立全国统一的检察官遴选委员会、惩戒委员会，具体负责推荐检察官人选、提出惩戒检察官的意见和建议等。
第二，加强上级检察机关对下级检察机关的领导。从目前实践看，我国上级检察机关领导下级检察机关的保障机制较弱，难以有效从外部保障下级检察机关依法独立行使检察权，为此建议从以下几方面加强上级检察机关对下级检察机关的领导：（1）明确“领导”的具体内涵。一般来说，上级检察机关不仅可以在检察业务方面领导下级检察机关，而且可以在检察人员、检察管理方面领导下级检察机关。（2）明确“领导权”的具体内容。根据检察一体化原则的要求，上级检察机关对下级检察机关的领导权应当包括以下内容：指令权、职务转移权、职权调取权、变更权或撤销权、检察人员任免权、处罚权等。由于目前我国法律对领导权的具体内容缺乏规定，建议在修改《人民检察院组织法》时作出明确规定。（3）明确各项“领导权”适用范围。应当明确上级检察机关行使指令权、职务转移权等各项领导权能的具体条件和情况，以保证上级检察机关正确行使各项领导权。（4）明确“领导权”行使的具体程序。应当明确上级检察机关行使各项领导权能时应当遵守的法律程序，以保证各项领导权能依法正确行使。（5）明确违反“领导权”的法律后果。上级检察机关对下级检察机关行使具体领导权能时，如果下级检察机关没有及时执行上级检察机关的有关决定，应当承担相应的法律后果。此外，为了更好地体现上级检察机关对下级检察机关的领导，建议从法律上建立下级检察机关向上一级检察机关报告工作的制度，具体可在《人民检察院组织法》修改时明确规定“地方各级人民检察院和专门人民检察院每年应当向上一级人民检察院报告工作”。
第三，建立跨行政区划的检察体系。为了防止地方保护主义，保证我国检察权的依法公正行使，我国正在进行跨行政区划设置检察机关的改革探索。这种改革探索有利于构建普通案件在行政区划人民检察院进行审查起诉、特殊案件在跨行政区划人民检察院进行审查起诉的诉讼格局，进而排除外界对检察工作的干扰，增强检察机关的整体独立性，保证人民检察院依法独立公正行使检察权。但是，目前只在省级人民检察院探索设立分院，其他跨行政区划人民检察院是否设立、如何设立尚无探索。为了更有效地排除外界干扰，增强检察机关的独立性，我们认为，应当进一步加大改革的力度，在不同层级设立跨行政区划的人民检察院，以建立我国跨行政区划的检察体系。具体建议如下：最高人民检察院可以在全国跨省设立大区人民检察院分院，各省人民检察院可以跨市设立人民检察院分院，各市级人民检察院可以跨区县设立人民检察院分院。
（二）完善检察机关之间的业务协作制度
从目前检察实践看，检察机关之间的业务协作机制尚未建立，难以保证整个检察系统的一体化，影响了检察权的统一公正行使。因此，我们建议，我国法律应当明确规定检察机关之间的业务协作制度，并从以下三个方面完善：
第一，检察机关业务协作义务。检察机关业务协作义务，是指各级各地检察机关之间负有互相代为履行某项检察职能，或者在履行检察职能方面予以帮助、协助等法律义务。目前我国法律没有对检察机关之间的协作义务作出明确规定，只有《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》作了部分规定，如职务犯罪案件初查过程中的调查协作、调取物证书证的取证协作等。但是，这种规定的法律效力较低，而且规定得不全面，因此建议由《人民检察院组织法》对检察机关之间的业务协作义务作出原则性规定，具体业务协作内容和协作程序，由司法解释进行规定。
第二，检察机关业务协作范围。对于检察机关的业务协作范围，司法解释只是零星作了规定，尚不全面具体，因而建议通过修改《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，详细规定检察机关业务协作的范围和具体内容。具体来说，在职务犯罪侦查方面，各地检察机关应当在证据收集、犯罪嫌疑人抓捕等方面进行业务协作；在审查起诉方面，各地检察机关应当在证据审查、法律文书送达等方面进行业务协作。从目前实践看，各地检察机关应当重点建立健全职务犯罪侦查协作机制，职务犯罪案件犯罪嫌疑人潜逃、脱逃专项通报机制，职务犯罪案件通缉、边控、缉捕协作机制等。同时，为了保证各地检察机关能够积极主动地进行业务协作，还应当明确将检察机关的业务协作纳入各地检察机关的业务考核范围。
第三，检察机关业务协作程序。目前司法解释没有明确规定检察机关的业务协作程序，影响了检察机关之间业务协作的有效开展，因而建议通过修改《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，明确规定检察机关进行业务协作的具体程序。具体来说，各地检察机关进行业务协作时，应当制作具体的法律文书，写明需要进行业务协作的具体内容和要求以及完成检察业务协作的具体时间等；而接到业务协作要求的检察机关，应当及时进行业务协作，并将业务协作结果及时告知要求协作的检察机关。从检察实践看，各地检察机关需要其他同级检察机关业务协作时，应当由检察长决定或者检察委员会决定，以人民检察院的名义，而不能以人民检察院内设机构的名义，向同级检察机关书面提出具体业务协作的要求。同级检察机关接到业务协作函后，应当向其主管领导汇报，同时应当按照业务协作的要求，及时开展业务协作工作。此外，检察机关在进行业务协作过程中，如果遇到阻力或困难，可以请求上级检察机关协调解决。
（三）有效规制上级指令权
为了发挥上级指令权的有效作用，防止实践中指令权行使的随意性，我们建议从指令权行使的范围和底线、指令权行使的形式和违反指令权的法律后果等方面，对上级指令权进行有效规制。
第一，指令权行使的范围和底线。根据目前检察改革的要求，检察官在行使检察权方面具有相对独立性，因而上级检察机关或领导对下级检察机关或检察官行使指令权时应当具有一定的限制，即在特定情况下或特定范围内，上级才能行使指令权。一般来说，只有当案件具有重大社会影响，或者具有高度政治敏感性，或者案件重大、疑难复杂时，为了保证检察权的统一正确行使，才需要上级指令，其他情况则不需要上级指令。但从办案的内容上看，上级检察机关或领导行使指令权的范围是十分广泛的，涉及检察机关办案的各个方面和环节，如对举报线索是否立案调查、对犯罪嫌疑人是否逮捕、对案件是否起诉、对法院的判决是否提起抗诉等。因此，为了有效保障上级指令权的正确行使，建议司法解释对指令权行使的范围作出明确规定。同时，为了防止指令权的滥用而侵犯检察官行使检察权的独立性，还应当规定指令权在内容上的底线，即上级指令不得违反法律规定（法律底线）、不得造成冤假错案等错误（错误底线）。
第二，指令权行使的形式。从目前检察实践看，上级行使指令权的形式较为随意，既有书面的，也有口头的。为了规范指令权行使的形式，我们建议法律应当明确规定，上级行使指令权的形式应当书面化，特殊情况下，上级可以先口头发出指令，后补发书面指令，或者承办人对口头指令进行记录，后由发出指令的领导签字。所谓“上级行使指令权的书面化”，是指在具体案件的办理过程中，上级检察机关或领导对案件处理所发出的任何指令，以及检委会对具体案件所作出的任何决定，一律要以书面的形式发给承办案件的检察官，作为承办人处理案件的依据，并要存入办案人员的工作档案。[16]之所以要求上级指令应当采取书面形式，是因为这可以对上级指令起到一定的约束作用，“事前可以慎重，使下令者三思是否介入个案；事中可臻明确，避免受命者误解指令之内容及形式效力；事后则可厘清权责，防范双方推诿，各说其话。”[17]由此可见，上级检察机关或领导行使指令权的书面化，具有以下作用：一是有助于促使上级检察机关和领导慎重行使指令权，减少指令者随意对具体案件发号施令的现象，防止上级违法干预办案，减少“关系案”、“人情案”和“金钱案”；二是有利于办案人员正确理解和贯彻执行上级的指示，避免由于口头指令不明确所引起的误解；三是有助于明确案件责任，增强办案人员自主办案的责任心，保证案件的正确处理。
第三，违反指令权的法律后果。违反指令权的法律后果，是指案件承办人接到上级的指令后，拒不执行或者拖延执行时应当承担的法律责任。在实行上级指令书面化后，就意味着上级指令只有在以书面形式发出时，才对案件承办人具有拘束力，才能作为办案人员办理案件的依据，否则指令就不具有法律效力，案件承办人就有权拒绝执行。如果办案人员拒不执行或者拖延执行上级书面指令，应当产生以下两方面的法律后果：一方面，如果拒不执行上级的书面指令造成案件错误的，办案人员应当承担相应的法律责任，构成犯罪的，应当追究其刑事责任；如果因拖延执行上级书面指令而造成案件超期的，办案人员应当承担相应的办案责任。另一方面，如果拒不执行或者拖延执行上级书面指令没有造成案件错误或者超期，而上级的书面指令也没有错误的，办案人员应当承担检察官纪律方面的责任。
（四）确立检察官的办案主体地位
从目前主任检察官改革探索看，对于主任检察官的职权范围，各省从实际出发，确立了不同的主任检察官权力清单，从而在一定程度上确立了主任检察官办案的主体地位。但这仍没有完全确立主任检察官的办案主体地位，其他检察官更不具有办案主体地位。因此，为了增强检察官办案的独立性，保证检察权的正确行使，我们建议从以下三个方面确立检察官的办案主体地位：
第一，明确检察官为办案主体。检察官为办案主体，是指检察权统一由检察官行使，检察官是所有案件的决定者。在我国，虽然法律规定检察权由检察机关行使，但法律规定的各项检察权都是由检察官个体来行使的，无论是一般检察官承办案件、部门负责人审查案件，还是检察长或检察委员会决定案件，都是不同级别的检察官个人在行使具体的检察权。我国《检察官法》第2条明确规定：“检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。”该条规定不仅符合司法实践的实际情况，而且符合司法亲历性的要求，因而该规定是科学合理的。因此，为了落实检察官法的规定，确立检察官的办案主体地位，我们建议修改《刑事诉讼法》等法律，明确规定检察官是检察权的行使主体。
第二，明确检察官的办案权限。检察官的办案权限，是指不同级别的检察官所享有的办案权限。虽然检察权统一由检察官行使，但由于司法是一种经验活动，具有不同司法经验的检察官的办案能力是不同的，因而为了保证各项检察职权的正确行使，可以根据检察官级别的不同，赋予其不同的办案权限。从目前司法实践看，可以将检察官分为检察长、副检察长和检察员三个级别，分别赋予不同的办案权限。根据目前各地主任检察官办案责任制改革探索的经验，并借鉴国外的做法，我们建议通过司法解释的方式，对检察官的办案权限作出明确规定。具体来说，可以对三个级别检察官的办案权限作如下规定：检察长可以行使所有检察职权；副检察长除了案件抗诉权、死刑案件起诉权外，可以行使其他所有检察职权；检察员除了案件抗诉权、死刑案件起诉权、批捕和决定逮捕权、职务犯罪立案决定权、技术侦查权、书面检察建议权外，可以行使其他所有检察职权。
第三，建立检察官办案责任制。检察官办案责任制，是指检察官对自己权限范围内的案件依法独立行使决定权，并承担相应办案责任的一种制度。可见，检察官办案责任制是检察官独立办案主体地位的一种配套制度，从一定意义上说，它也是对检察官独立办案主体地位的一种保障。只有建立了明确的检察官办案责任制，才能保证检察官能够放心大胆地依法独立行使检察权，使其成为真正的办案主体。为此我们建议，我国法律应当对检察官办案的责任范围作出明确规定。具体来说，我们认为，检察官只对其故意、重大过失造成的错案承担责任。这里的“重大过失”，是指严重违反应当注意的义务，达到玩忽职守或者极端不负责任的程度。这里的“错案”，是指认定有罪、无罪方面发生实质性错误的案件，即将有罪认定为无罪或者将无罪认定为有罪的错误案件。只有检察官在办案中发生这种错案，且其主观上存在故意或者重大过失时，才能追究其办案责任。将检察官的办案责任确定在较小的范围内，不仅便于责任的认定，而且可以减轻检察官的办案压力，避免其通过向上级请示汇报、与法院搞关系等方式回避责任，从而保证检察官能够依法公正独立地行使检察权，使检察官成为真正的办案主体。

【注释】 
*本文系2014年度国家社科基金重大项目“依法独立行使检察权保障机制研究”的阶段性成果。 
[1]谢鹏程：《论检察》，中国检察出版社2014年版，第175页。 
[2]朱孝清、张智辉：《检察学》，中国检察出版社2010年版，第459-460页。 
[3]张志铭：《对中国“检察一体化改革”的思考》，《国家检察官学院学报》2007年第2期。 
[4]邵晖：《检察一体的历史与现实》，《国家检察官学院学报》2013年第1期。 
[5]《法国刑事诉讼法典》，罗结珍译，中国法制出版社2006年版，第33页。 
[6]在德国，由于法务部长不是检察官，其作为行政首长对检察官行使个案指令权，实有行政干预司法之嫌，因而在德国一直有声音呼吁废除法务部长的个案指令权。正因为如此，自19世纪以来，法务部长就放弃行使个案指令权，并逐渐演变为德国司法实务中的一项习惯法，被称为“指令权在习惯法上部分失效”。虽然近年来亦有文献指出，德国司法实务中个案指令权实际上并未销声匿迹，只不过更多以非正式的请求、盼望等较为隐晦的方式表达出来，尤其是在检察官向法务部报告对政治人物的案件调查情况时，经常可以嗅到上级干预的讯息。但这种暗示、隐晦的干预方式本身就表明，个案指令权的行使已经不具有制度上的正当性，而只能以某种类似于“潜规则”的方式存在。这说明对于德国检察官而言，在制度上已经无需顾虑法务部长个案指令权对其办案独立性的干预。参见万毅：《德国检察官“与法官一样独立”》，《检察日报》，2015-06-23。 
[7]根据有关规定和检察实践，检察系统的上级领导下级体现为对检察业务的全面领导，主要表现为以下三个方面：一是最高人民检察院制定的司法解释和其他规范性文件、上级人民检察院作出的指示、决定和工作部署，下级检察机关必须执行；二是上级人民检察院指导下级人民检察院的业务工作，下级人民检察院行使某些检察职权需要上级人民检察院审批；三是最高人民检察院、上级人民检察院发现下级人民检察院行使职权不当或者处理的案件有错误时，有权纠正或者撤销下级人民检察院的错误决定。 
[8]甄贞等：《法律监督原论》，法律出版社2007年版，第90-99页。 
[9]孙谦：《中国特色社会主义检察制度》，中国检察出版社2009年版，第227-228页。 
[10]张智辉：《检察执法环节领导指令书面化之必要性》，《检察日报》，2002-01-25。 
[11]党的十八大四中全会通过决议，明确提出要“优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。会议指出，探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，有利于排除对审判工作和检察工作的干扰、保障人民法院和人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权，有利于构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。 
[12]例如，2014年12月28日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。上海市率先进行了试点，挂牌成立了上海市第三中级人民法院、知识产权法院和上海市人民检察院第三分院。其中，上海市人民检察院第三分院依托上海市人民检察院铁路运输分院设立，其管辖的案件范围除了原铁路运输分院管辖的案件外，还包括上海市第三中级人民法院、上海知识产权法院和上海海事法院受理的案件以及跨地区的重大案件。参见陈静：《中国首个跨行政区划人民法院和人民检察院在上海诞生》。又如2014年12月30日，北京市设立了跨行政区划人民检察院，即挂牌成立了北京市人民检察院第四分院。北京市人民检察院第四分院依托北京市人民检察院铁路运输分院设立，在继续保留北京市人民检察院铁路运输分院原名称的基础上，加挂北京市人民检察院第四分院的牌子，组建北京市跨行政区划的人民检察院。北京市人民检察院第四分院管辖的案件范围除了铁路运输案件外，还包括北京市第四中级人民法院、北京知识产权法院受理的案件以及其他跨地区的重大案件。参见涂铭、熊琳：《北京设立跨行政区划人民法院和人民检察院》。 
[13]党的十八届三中全会审议通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出要进行司法管理体制改革，推动省以下地方人民法院、人民检察院人财物统一管理，以确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权。2014年6月，中央全面深化改革领导小组第二次会议审议通过了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》，进一步明确了检察机关人财物统一管理改革的目标、原则，制定了改革任务的路线图和时间表。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，对改革中的若干重点难点问题确定了政策导向。 
[14]即在省一级设立检察官遴选委员会，从专业角度提出相关人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养和廉洁自律等方面考察把关，再由人大依照法律程序予以任免。 
[15]所谓“主任检察官办案责任制”，是指在检察长和检察检委会的领导下，由一名主任检察官对授权范围内的事项依法独立行使决定权，并承担相应责任的制度。2013年12月，最高人民检察院决定在北京、河北、上海、湖北、广东、重庆、四川等7个省（市）的17个检察院开展主任检察官办案责任制试点改革，并制定了《检察官办案责任制改革试点方案》。2014年10月，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确要求检察机关实行主任检察官办案责任制改革。2015年2月，最高人民检察院《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》指出，要完善主任检察官办案责任制，建立健全检察机关司法办案组织，科学设置检察机关内部司法办案权限，完善配套制度，落实谁办案谁负责，形成符合检察工作规律、检察职业特点的组织结构、责任体系和运行机制。 
[16]同前注[10］。 
[17]林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第226页。