【作者简介】江苏省高级人民法院

【文章来源】《人民司法》2016年第7期
 一、对送达问题的认知 
目前，基层法院的法官对诉讼文书送达难问题并没有取得共识，不同的法院和法官对诉讼文书送达难问题有不同层面的理解和认识，部分法官甚至否认存在送达难。
（一）部分法院、法官认为送达难客观存在，且严重影响审判质效
由于人口流动性过大、当事人不配合、当事人地址不明、邮寄送达不规范、基层组织不愿意见证留置送达、公告送达程序不规范等原因，诉讼文书的送达过程存在严重障碍或送达效力不符合法律规定导致无法送达和送达无效。送达难不仅体现在送达过程中，还存在送达效力的最终确认上，容易引发程序不当等问题。在基层法院尤其是人民法庭送达难体现的更为明显，基层法院送达工作面临种类繁多、承担上级法院文书送达、单一送达工作存在多次性特征（如针对同一当事人、同一送达事由多次送达）等情况，送达工作十分繁重。
（二）部分法院、法官认为送达难主要是送达效率不高、程序冗长，导致审判绩效不高所引发的一种心理感受随着立案登记制度实施，人民法院案多人少的矛盾越发凸显，诉讼文书送达量也大幅增加，法官及相关辅助人员没有足够的时间和精力进行直接送达，邮寄送达、委托送达、公告送达等成为主要送达方式，导致送达效率不高、送达效力存疑等问题，进而影响了审理进程和审判绩效。送达难问题是基于审判绩效不高而引发的一种心理焦虑而已，本质上不存在送达难。
（三）部分法院、法官认为不存在送达难，送达难是个伪命题
法律为诉讼文书送达规定了多种形式，包括直接送达、邮寄送达、留置送达、委托送达、公告送达，现行的民事诉讼法还设置了电子送达等。通过必要的程序和手段，诉讼文书送达最终都能有效实现，送达并不难，只要发挥法官的智慧，合理安排送达时间，优化送达工作资源配置，构建基层送达网络，送达就能实现高效快捷。即使存在送达难，也仅是送达成本——收益的比较问题，送达难只是少数法官司法能力不强、司法效率不高的借口。笔者认为，诉讼文书送达既是保障诉讼活动顺利进行的必要环节，也是保障当事人合法权益的重要方式。对送达难的不同理解，主要是对送达过程和送达结果的不同认识。诉讼文书送达难既是法官的心理感受，也是一种客观现象。笔者认为，对于法官的心理感受，可以从修改绩效考核指标入手，减轻法官的心理压力；对于送达难客观问题，则应该从机制制度建设入手，通过事务性工作的集约化管理，构建多元化的送达渠道，规范诉讼文书送达流程，明确送达的效力要件，使法官能专心于案件审理而不是文书的送达等工作。

二、送达难的原因及表现形式
影响诉讼文书送达工作既有经济社会发展引发的受送达人地址难以确定等客观原因，也有人民法院自身的问题，如司法供给不足、司法权威缺失、司法责任感不强等。当前诉讼文书送达难主要体现在以下几个方面：
（一）受送达人地址难以确定
随着社会经济的发展，人口的跨区域快速流动已经成为常态，经常居住地与户籍所在地不符。实践中经常出现因为房屋拆迁等事由，少数当事人户籍地登记地址已经不存在，或者在同一区域和不同区域可能有多套住房，出现几个居住地等等。当受送达人为公司等法人时，则容易出现经营办公场所与工商登记注册地不一致的情况，甚至没有固定的办公地点，导致法院难以送达。同时，在立案登记制度下，人民法院对于起诉条件仅进行形式审查，原告来法院起诉时，只需要提供明确的被告即可。实践中尤其是民间借贷等案件中，原告往往难以提供准确的被告地址，或者只能提供被告身份证上标明的地址或者工商登记注册地址，导致法院根据原告提供的地址进行直接送达或者邮寄送达难以送达到受送达人。
（二）邮寄送达不规范
2005年实施的最高人民法院《关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第1条规定：人民法院直接送达诉讼文书有困难的，可以交由国家邮政机构以法院专递方式邮寄送达法律文书。邮政部门的法院专递一定程度上提高了送达的效率，分担了法院送达的工作压力，但是也存在不少问题。首先，送达签收不规范。有的没有查验签收人的身份就随意签收，有的送达回执没有填写签收人的身份证件号码，有的回执没有注明代收人与受送达人的关系。寄送至自然村的邮件，未直接送达收件人而是交由村干部、同村村民转交或者交由村里小卖铺等。其次，退回邮件没有严格执行在五日内连续投送三次的规定，有的退回邮件没有详细记录送达情况和退回理由等。第三，回执退回时间过长，甚至不予退回。法院专递的回执是证明送达情况的重要依据，但在实践中经常出现回执退回时间周期过长，甚至回执丢失和不予退回的现象，导致法官只能通过网络或查询电话反复查询送达进度，影响案件审理进程。法院缺乏专门的部门与邮政部门进行对接、指导和配合，也缺乏有效的措施予以及时纠正。另外，邮寄送达地址的填写主要由法官助理或书记员完成，少数填写人员责任心不强，字迹不工整甚至潦草，所写地址简称不规范，导致邮寄人员无法辨认准确地址，也是导致邮寄送达率不高的原因之一。
（三）当事人恶意规避送达程序
当前民间借贷纠纷、企业借款纠纷高发，部分当事人不接听法院工作人员电话、不签收邮寄法律文书、不提供送达地址，以达到逃避诉讼、拖延诉讼甚至躲避债务等目的，导致法院穷尽各种送达方式无法送达，只得进行公告送达。同时；部分原告或其代理人为谋求有利判决，在送达地址确认书中故意错误填写被告人的地址，并主动建议法院启动公告送达程序，在被告缺席审判的情况下，导致法庭认定事实出现偏差或错误，作出有利于原告的判决。目前，笔者所在省份的多个法院已经出现了因公告送达引发的虚假诉讼案件。另外，部分法院利用社区居民委员会、村民委员会、公安派出所、人民调解委员会等基层组织对辖区内人员情况比较熟悉的便利条件进行送达，但这种送达的法律效力还不确定。同时，留置送达中的基层组织见证人是义务性协助，并无强制力，致使协助送达积极性不高，也有部分单位或个人基于熟人社会的原因，不愿做送达见证人等。
（四）法律规定过于原则
在直接送达中，法律和司法解释将诉讼文书的签收人限制为三类：受送达人，同住成年家属、法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人。这一规定将签收人的范围限制的过于严苛。实践中，送达人按照原告提供的地址找到被告后，被告却避而不见，而上述签收人也拒绝签收的现象屡见不鲜，这使得送达工作受到限制，给当事人规避法律留下了空子。同时，一些公民的同住人不一定是家属；一些法人和其他组织内部工作人员不一定有明确分工，因此可能出现送达签收时互相推诿或送达无效的现象。留置送达主要适用于被送达人无故或借故拒绝签收诉讼文书的情况，带有一定的强制性。民事诉讼法修改后增加了“可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采取拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达”的规定，但拒绝签收法律文书的受送达人大多数是被告或明知裁判结果对其不利的当事人，有可能故意躲避镜头，迅速回避，无法证明已将文书向其送达。
（五）委托送达机制不完善
当前，法院之间的司法协作制度并不完善，不仅是跨省级区域法院之间，就是同区域的法院、上下级法院之间委托送达机制也没有形成。根据现行相关法律和司法解释的规定，直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。委托送达的，受委托人民法院应当自收到委托函及相关诉讼文书之日起十日内代为送达。实践中，由于委托送达的前置条件、送达不到的处理方、送达责任等缺乏明确、强制性规范，各个法院也没有明确委托送达的具体实施部门，有的法院在立案庭，有的法院则是按照委托案件案由进行分类，而委托送达工作的效果不尽如人意。

三、送达机制的优化和整合
应该在机制和制度层面上对人民法院诉讼文书送达工作进行优化和整合，构建有效的配套工作机制，减少送达工作对司法资源的占有量，缓解送达难问题。
（一）分散送达和集中送达相结合
以送达主体来区分送达机制，无外乎两种方式，一种是法官对承办的案件自行分散送达，一种是成立专门送达机构对诉讼文书进行集中送达。这两种方式各有利弊。法官对自身承办案件进行送达，有利于承办法官实时掌握案件送达进程，对于适用简易程序等案件还可以在送达中及时了解案件情况，开展案件调解工作等，也有利于法官发挥各自主观能动性，确保送达的效力和效率。但自行送达会占据法官大量时间和精力，在当前司法环境下，法官及相关司法辅助人员无法安排足够的时间开展直接送达。成立专门机构进行集中送达，有利于减轻法官的事务性工作量，让法官集中精力开展审判工作，但集中送达容易产生相互推诿、扯皮和被动消极等待送达结果的情况。
在案多人少以及人员编制短时间难以有大幅度增加的现实情况下，在审判权运行机制改革的背景中，法官对承办的案件分散送达在送达效率和效力上都不是最优选择，而集中送达对于减少流转环节，节约司法资源提出了更高的要求。笔者认为，可以在坚持承办法官分散送达的基础上，对送达难的案件由集中送达机构通过与公安等部门查询当事人具体信息、由基层送达网络中司法协理员协助送达等方式进行专门送达，将两者有机结合，既可以将审判业务庭的法官从案件送达难的事务性工作中解脱出来，又避免对所有案件全部集中送达可能出现的排队送达的情况，充分利用集中送达机构的专业优势和资源优势，提高送达的准确率和实效性。集中送达机构，在人员方面可以考虑主要由法院司法警察和司法辅助人员构成。在职能上主要有：对法官分散送达存在障碍的案件进行集中专门送达；负责督导和规范邮政部门的法院专递工作以及法院专递人员的培训工作；负责公安、银行、工商、税务等部门联网的信息交换查询系统的日常查询工作；负责构建和完善电子送达、基层送达网络等等。
（二）基层送达网络和联动信息交换机制的建立
各地法院都参与社会治安综合治理工作，建立了很多基层司法网络，这些基层司法网络可以为提高送达效率提供有效支撑。人民法院应该充分发挥社区居委会、乡镇综治部门、村委会等基层组织熟悉当地人员情况的优势，依托由社区干部、村委会干部、治保人员担任的司法协理员网络，构建完善基层协助送达网络。通过邀请司法协理员提供受送达人信息，到场协助送达和督促受送达人签收法律文书等方式协助法院完成联络沟通和法律文书协助送达工作，提升送达的准确性。同时，针对社会人员流动性大，送达地址不明确等问题，建议依托人民法院正在建设的执行指挥中心等工作平台，加强与公安、银行、工商、税务等部门沟通协调，准确查询受送达人的身份信息、住所地址变迁情况以及相关社会关系，提高送达的成功率。在查询当事人信息的同时，可以建立与相关机构和企业之间的委托告知机制，如社会公众在办理金融业务、房产交易、购买车船机票等过程中，通过信息网络将受送达人信息及法律文书内容告知受送达人。
（三）邮寄送达的规范
民事诉讼法第八十五条规定，送达诉讼文书，应该直接送交受送达人，只有直接送达诉讼文书有困难，才可以采取委托送达或邮寄送达。但司法实践中，大部分法院的第一次送达手段基本都是邮寄送达，在短时期内邮寄送达依然是法院送达的主要方式。在这样的背景下，应该建立与邮政部门定期交换意见机制和人员培训机制，由集中送达机构针对法院专递送达出现的签收不规范、邮件退回原因不清晰、回执退回法院周期过长等问题定期与邮政部门交换意见，建立对法院专递送达的奖惩机制，督促指导邮政部门加强对法院专递工作的规范管理。同时，对邮政部门负责法院专递送达的快递人员定期进行送达法律相关知识的培训，规范法院专递送达流程，明确各种情况下送达回执应该填写的具体内容以及由此产生的法律后果，提升快递人员的送达能力。
（四）电子送达的推进
随着移动互联网时代的到来，各地法院可以依托网络对除判决书、裁定书、调解书以外的诉讼文书进行电子送达。建议由最高人民法院或各省高级人民法院建立统一的电子送达平台，通过格式文书告知当事人并向全社会公布。送达内容一经电子送达平台发送，即不得修改和删除，以此来保证程序的公正性和客观性。当事人或社会公众可以通过公开的平台对送达内容进行查阅，以此来增加电子送达的公开性和透明度。实践中，公民没有到法院网站、公告栏等阅读信息的习惯，可以充分利用法院公众微信、微博等平台开展公告送达等。
（五）委托送达的规制
在实践中，委托送达使用效率不高，主要是民事诉讼法对委托送达仅作了原则性的规定，没有期限限制，更没有规定法律后果。受托法院审判任务繁重、人员经费紧缺，致使受托法院往往怠于履行受托的送达义务，有时拖延送达；有时送达后迟迟不将送达回证寄回，甚至有时不予理睬，委托法院只得再通过其他方式送达。因此，有必要制定统一的委托送达工作机制，对委托送达的前置条件、送达时限、送达不到的处理方式等进行规定。明确规定受托法院在收到委托送达的诉讼文书后，应及时完成受托诉讼文书的送达并将送达回证退回委托法院。如果因为委托法院提供的受送达主体信息不完备等原因致使无法完成送达的，亦应及时与委托法院取得联系，要求委托法院增补信息。若仍然无法送达的，受托法院应当及时将受托的诉讼文书退还委托法院等等。