【作者简介】郑州大学法学院教授

【文章来源】《法学家》2015年第6期
【内容提要】实证研究发现，我国人民陪审制度中，“陪审专业户”、“陪而不审、审而不议”等问题未有实质性改观。这既有法律规定与现实不具契合性、司法实践过分基于工作便利性考虑，也有陪审员法律知识欠缺、庭审与合议错位等原因。中国应重新审视这一制度的功能定位，回归其应有的价值功能，在坚持司法民主的基础上加以重构。
【关键词】人民陪审，司法制度，民事诉讼

                                                                                  引言 
进入21世纪以来，我国的人民陪审制度高调复苏，[1]立法和司法机关出台和发布了一系列有关规范人民陪审制度的法律、法规、司法解释和通知。如2004年8月全国大常委会通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），2010年6月最高人民法院发布《关于进一步加强和推进人民陪审员工作的若干意见》等。而且2013年10月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上，最高人民法院院长周强在《最高人民法院关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》（以下简称《报告》）中特别强调要进一步增加入民陪审员的数量，严格贯彻“随机抽取”机制，切实解决“陪而不审”、“审而不议”现象。随着国家对人民陪审制度重视程度的提高，人民陪审的制度实践取得可喜成绩。据统计，到2012年，全国有人民陪审员8.7万人，参加审理案件总数共计628.9万件，其中刑事案件176.4万件、民事案件429.8万件、行政 案件22.7万件。[2]
面对人民陪审制度在中国的繁荣与复苏，需要冷静思考的是：全国各基层法院是否严格贯彻落实了国家关于人民陪审制度的有关规定和要求？关于陪审制度的有关规定是否合理，是否契合司法现实？长期以来人民陪审制度一直遭受诟病的“陪审专业户”是否继续存在？“陪而不审”、“审而不议”现象是否有实质性改观？
为探寻人民陪审制度的实践现状以及问题所在，笔者选取中原M省A市法院和B市法院（包括县区两级法院）进行调研。A市位于M省的中南部，下辖9县1区，10个基层法院；B市位于M 省南部，下辖8县2区，10个基层法院。笔者首先对两市中级法院有关人民陪审制度的文件、材料和数据加以收集，然后对两市部分基层法院法官进行座谈和访谈。为克服调研的局限性，笔者同时还查阅并参考已公开发表的其他有关陪审制度研究的文章，力争较为全面、客观、真实地反映人民陪审制度的当下面貌。

一、当下我国人民陪审的制度实践
第一，各基层法院采取由单位或基层组织推荐与本人申请相结合方式按比例选取陪审员
《决定》第8条规定：“符合担任人民陪审员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请，由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关进行审查，并由基层人民法院院长提出人民陪审员人选，提请同级人民代表大会常务委员会任命。”从基层法院对人民陪审员的选取情况来看，基本上按照这一模式进行。其中，A市法院截止于2013年1月23日有陪审员443人，其中组织推荐342人，个人申请101人。B市法院截止于2014年1月有陪审员1350人，其中组织推荐1089人，个人申请261人。之后再按照《决定》的要求，采取审查、公示、培训，提请人大常委会任命的程序。各基层法院基本上都按照人民陪审员与法官2:1比例选取人民陪审员。[3]A市两级法院共有法官639名，在2013年前有陪审员443名，2013年12月份按照人民陪审员与法官2:1的比例将人民陪审员增补到1247名。B市法院现有法官645名，2013年12月份也按照2:1比例将人民陪审员数增补到1350名。
第二，各基层法院基本上选取年龄在23周岁以上具有大专文化水平的陪审员
《决定》第4条明确要求：“公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：……（二）年满二十三周岁……。”基层法院所选任的人民陪审员基本上都能满足这一条件。A市法院共有1247名陪审员，年龄在23-30岁的仅有110人，占全部人数的8.8%；年龄在30岁以上的有1137人，占全部人数的91.2%。[4]B市有1350名陪审员，年龄在23-30岁的有124人，占全部人数的9.2%；年龄 在30岁以上的有1226人，占全部人数的90.8%[5]。《决定》第4条规定：“公民担任人民陪审员，应当具备下列条件：……一般应当具有大学专科以上文化程度。”基层法院在选取人民陪审员时基本上坚持这一标准。在A市两级法院1247名陪审员中，具有大专以上学历的有856名，占全部陪审员总数的68.6%；其中大专、本科学历的有844名，占全部陪审员总数的67.7%；研究生学历的有12人，占全部陪审员总数的0.9%。[6] B市法院共有1350名人民陪审员，具有大专以上学历的有883人，占全部陪审员总数的65.4%；其中大专、本科学历的873人，占全部陪审员总数的64.7%；研究生学历的有10人，占全部陪审员总数的0.7%。[7]
第三，各基层法院人民陪审员参审了大量案件
各法院所选任的人民陪审员也积极践行陪审权利，参与众多案件的审理。A市两级法院在2009年5月至2013年7月，人民陪审员参与审理各类案件15909件，其中普通程序审理的案件有9471件，人民陪审员参审案件占普通程序案件的59.53%; B市C县法院对2006-2010年间陪审案件进行了统计，该县共审结普通程序案件4145件，人民陪审员参审的案件有1190件，占普通程序审理案件的28.7%。陪审员参与达成调撤结案的971件，调撤率81.6%；参审涉诉信访案件111件，参审率85.6%，调撤结案81件，调撤率85.3%。[8]
第四，各基层法院积极对选任的人民陪审员进行培训
为提升人民陪审员的法律素养和参审水平，各地法院对选任的人民陪审员进行专门培训。A市中级人民法院曾对全市拟任的人民陪审员组织专门培训，在培训班上针对司法实务中经常运用的法律问题组织中级法院和基层法院业务能力强、专业知识水平高的法官对拟任人民陪审员进行集中培训。培训班开设的主要课程有：中国司法制度及合议庭功能、法理学基本问题、法官职业道德和审判纪律、民法、刑法、行政法、行政诉讼法、民事诉讼法、法院调解、证据规则、裁判文书概览、法律适用的若干问题、刑事诉讼法。[9]从该班开设的课程来看，不仅重视对人民陪审员参与审判的法律知识的培训，如开设有法理、刑法、民法、行政法、程序法（民事、行政和刑事诉讼法）、证据规则等课程，还特别重视人民陪审员参与庭审中最为迫切的实践性技能与知识的培训，如开设有法官职业道德和审判纪律、裁判文书概览、法院调解、法律适用等课程。

二、当下我国人民陪审制度实践存在的问题
1.所选任人民陪审员的人员构成不合理
“陪审制度是审判机关吸收法官以外的社会公众代表参与案件审判的制度。”[10]建构陪审制度的 目的在于“平民参与司法是最简单而直接的参与公共权力的方式，符合最朴素的民主观念。”[11]为此，人民陪审员的人员构成应当具有广泛性和代表性，特别是广大基层民众应当具有相当的名额和数量。但目前人民陪审员的构成明显存在两大问题：一是城镇普通居民和农民等数量少；二是年长者少。
表一 A市法院人民陪审员构成
┌───────────────┬──────────┬───────────┐
│项目 │数量（人） │占全部人数的百分比（％│
│ │ │） │
├───────┬───────┼──────────┼───────────┤
│身份 │中共党员 │791 │63.4% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │民主党派 │1 │0.1% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │群众 │455 │57.5% │
├───────┼───────┼──────────┼───────────┤
│单位 │党政机关 │219 │17.6% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │企事业单位[12]│591 │47.4% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │一般民众[13] │428 │34.3% │
├───────┼───────┼──────────┼───────────┤
│地域 │城镇人口 │993 │79.6% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │农村人口 │254 │20.4% │
├───────┼───────┼──────────┼───────────┤
│年龄 │23-30岁 │110 │8.8% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │31-40岁 │326 │26.1% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │41-50岁 │456 │36.6% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │51岁以上 │325 │26.1% │
└───────┴───────┴──────────┴───────────┘
表二 B市法院人民陪审员构成
┌───────────────┬──────────┬───────────┐
│项目 │数量（人） │占全部人数的百分比（％│
│ │ │） │
├───────┬───────┼──────────┼───────────┤
│身份 │中共党员 │1092 │80.9% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │民主党派 │1 │0.1% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │群众 │257 │19.0% │
├───────┼───────┼──────────┼───────────┤
│单位 │党政机关 │424 │31.4% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │企事业单位 │564 │41.8% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │一般民众 │362 │26.8% │
├───────┼───────┼──────────┼───────────┤
│地域 │城镇人口 │724 │53.6% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │农村人口 │626 │46.4% │
├───────┼───────┼──────────┼───────────┤
│年龄 │23-30岁 │124 │9.2% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │31-40岁 │264 │19.6% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │41-50岁 │565 │41.9% │
│ ├───────┼──────────┼───────────┤
│ │51岁以上 │397 │29.4% │
└───────┴───────┴──────────┴───────────┘
由表一和表二看到，一是在陪审员身份上，人民陪审员中中共党员多，民主党派和群众少。A 市陪审员中，中共党员791名，占全部陪审员人数的63.4%；民主党派和群众有456名，占全部陪审员人数的57.6%。B市陪审员中，中共党员有1092人，占全部陪审员人数的80.9%；民主党派和群众仅有258人，占全部陪审员人数的19.1%。二是关于陪审员的单位，人民陪审员中党政机关和事业单位人员多，一般民众少。A市陪审员中，党政机关和企事业单位人数为810名，占全部陪审员人数的65.0%；一般民众有428名，占全部陪审员人数的34.3%。B市陪审员中，党政机关和 企业事业单位人员有988人，占全部人数的64.6%；而一般民众仅有362人，占全部人数的26.8%。三是在陪审员分布地域（户籍）上，城镇人口多，农村人口少。A市陪审员中，城镇人口993人，占全部陪审员人数的79.6%；农村人口254人，占全部陪审员总数的20.4%。B市陪审员中，城镇人口有724人，占全部人数的53.6%；农村人口626人，占全部人数的46.4%。四是在陪审员年龄上，陪审员年轻者多，年长者少。A市陪审员中，50岁以下的有922人，占全部陪审员人数的
表三A市D县法院人民陪审员陪审补助统计表[14]（2012年度）
┌──┬──────┬──────────────┬────┬────┬────┬──┐
│序号│部门 │陪审情况 │陪审补助│陪审补助│领款签名│备注│
│ │ │ │标准 │合计（元│ │ │
│ │ │ │（元/次 │） │ │ │
│ │ │ │） │ │ │ │
│ │ ├────┬────┬────┤ │ │ │ │
│ │ │姓名 │陪审案件│陪审案件│ │ │ │ │
│ │ │ │数（件）│数（次）│ │ │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│1 │刑庭226件，2│*吴玲 │180 │185 │30 │5550 │ │ │
│ │33人 │ │ │ │ │ │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*大鹏 │36 │38 │30 │1140 │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*好田 │10 │10 │30 │300 │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│2 │少年庭86件，│*好田 │36 │36 │30 │1080 │ │ │
│ │86人 │ │ │ │ │ │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*建军 │50 │50 │30 │1500 │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│3 │行政庭88件，│*志海 │88 │88 │30 │2640 │ │ │
│ │88人 │ │ │ │ │ │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│4 │民一庭 │— │0 │0 │30 │0 │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│5 │民二庭55件，│*国武 │55 │55 │30 │1650 │ │ │
│ │55人 │ │ │ │ │ │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│6 │I法庭64件，6│*光生 │64 │64 │30 │1920 │ │ │
│ │4人 │ │ │ │ │ │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│7 │H法庭46件，4│*影 │23 │23 │30 │690 │ │ │
│ │6人 │ │ │ │ │ │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*根法 │23 │23 │30 │690 │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│8 │G法庭67件，6│*春海 │40 │40 │30 │1200 │ │ │
│ │7人 │ │ │ │ │ │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*捷飞 │27 │27 │30 │810 │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│9 │K法庭94件，9│*文海 │94 │94 │30 │2820 │ │ │
│ │4人 │ │ │ │ │ │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│10 │L法庭28件，2│*国立 │14 │14 │30 │420 │ │ │
│ │8人 │ │ │ │ │ │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*琳 │9 │9 │30 │270 │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*安民 │5 │5 │30 │150 │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│11 │M法庭52件，5│*立方 │22 │22 │30 │660 │ │ │
│ │2人 │ │ │ │ │ │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*伟1 │10 │10 │30 │300 │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*伟2 │10 │10 │30 │300 │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*春民 │10 │10 │30 │300 │ │ │
├──┼──────┼────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│12 │N法庭185件，│*学明 │65 │65 │30 │1950 │ │ │
│ │185人 │ │ │ │ │ │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*国忠 │63 │63 │30 │1890 │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*玉 │22 │22 │30 │660 │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*学立 │18 │18 │30 │540 │ │ │
│ │ ├────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│ │ │*永红 │17 │17 │30 │510 │ │ │
├──┴──────┴────┼────┼────┼────┼────┼────┼──┤
│合计 │991 │998 │30 │29940 │ │ │
└──────────────┴────┴────┴────┴────┴────┴──┘

73.9%；在51-60岁之间有260人，占全部陪审员人数的20.9%；而60岁以上的仅有65人，占全部陪审员人数的5.2%。B市陪审员中，51岁以上的人员有521人，占全部人数的38.6%；其中60岁以上的仅有57人，占全部陪审员人数的4.2%。
2.人民陪审员参审案件数量不均且存在“陪审专业户”
从应然意义上讲，对于法院选任的人民陪审员都应当积极参与民事、刑事和行政案件的审理，而且每一陪审员参与审理案件的数量大致均衡。由司法实践来看，陪审员参审案件并不均衡。
由表三看到，A市D县2012年陪审的案件中，陪审员在一年内参审案件最多达180件，最少仅5件，前者是后者的36倍。A市D县人民法院2012年有陪审员40人，但是由表三可见，在2012年参审案件的陪审员有22人，另有18人在一年中并未参审一起案件。
在陪审员参审的案件中，绝大部分由部分陪审员甚至“陪审专业户”审理。这一情况，A市中级法院研究室主任在介绍中也证实：每年陪审的案件大约3-5%之间，[15]大部分都是“陪审专业户”陪审，每个基层法院长期就是10个左右的陪审员从事陪审。在对B市中级法院的调研时，该院研究室主任介绍，该市有几个人民法庭存在着职业性的“陪审专业户”。有几个陪审员多年以来就在该法庭从事陪审工作，鉴于这些陪审员熟悉法庭工作程序，而且还在当地有广泛人脉关系，法庭的法官也离不开这些“陪审专业户”。该法庭案件基本是由这些“陪审专业户”参与审理。这一点，在表三中可以看到，A市D县法院在2012年陪审的案件中，行政庭的88起案件，民二庭的55起案件，I法庭的64起案件，K法庭的94起案件都是各只有一位陪审员参审。
3.参审案件范围划分不科学
《决定》第2条规定：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成合议庭进行，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外：（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”据此，人民陪审员参审的案件有两类：一类是在社会上有影响的案件；一类是当事人申请由人民陪审员参审的案件。由司法实践来看，并非如此，参见表四对A市下辖6县2013年6月至2014年6月间参审案件的类型统计。
表四A市下辖六个县法院参审案件类型
┌──────┬──────┬──────┬──────┬──────┬──────┐
│法院 │陪审员人数 │陪审员参审案│参审有社会影│当事人申请陪│其他参审的案│
│ │ │件总数 │响的案件数 │审员参审的案│件数 │
│ │ │ │ │件数 │ │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│C县法院 │132 │532 │12 │8 │512 │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│D县法院 │40 │644 │0 │0 │644 │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│E县法院 │37 │708 │5 │0 │703 │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│F县法院 │110 │927 │12 │36 │879 │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│G县法院 │170 │1078 │1 │17 │1060 │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│H县法院 │112 │539 │60 │0 │479 │
├──────┼──────┼──────┼──────┼──────┼──────┤
│合计 │601 │4428 │90 │61 │4277 │
└──────┴──────┴──────┴──────┴──────┴──────┘

由表四看到，A市下辖6县法院在2013年6月至2014年6月间参审案件4428件，其中有影响的案件90件，占所有参审案件的2.0%；当事人申请陪审员参审的案件数仅61件，占有所参审案件的1.4%；除此之外的其他参审案件4277件，占所有参审案件数的96.6%。由此可知，“有社会影响的案件”及“当事人申请陪审员参审的案件”微乎其微，基本上都是法院认为应当由陪审员参审的其他案件。这一方面因为立法规定“在社会上有影响的刑事、民事和行政案件”的范围不易确定，[16]而且当事人更倾向于选择专业法官审理自己的案件而不愿意让陪审员参审，对于陪审员参审一定程度上存在排斥和抵触心理。B市法院研究室主任说：“现在当事人还是比较反感陪审员审理案件，更喜欢法官审理案件。”另一方面是法院内部考核指标中并没有参审了多少起对社会有影响的案件的考核项，而仅仅是笼统考核该法院本年度有多少陪审员参审案件。这些因素导致参审案件中“有社会影响的案件”和“当事人申请陪审员参审的案件”数量极低。
4.人民陪审员参审的“随机抽取”方式不合理
《决定》第14条规定：“基层人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取确定。中级人民法院、高级人民法院审判案件依法应当由人民陪审员参加合议庭审判的，在其所在城市的基层人民法院的人民陪审员名单中随机抽取确定。”《报告》还明确指出：“要规范人民陪审员选取机制，认真落实‘随机抽取’原则，注意克服‘长期驻庭’和‘编外法官’现象。”由司法实践来看，这一“随机抽取”方式不具现实合理性。在对A市法院调研中，该院研究室法官指出：“‘随机抽取，存在的问题是陪审员履行职责的时间难以保证。由于陪审员多数是兼职，再加上有些单位甚至本人对陪审制度认识不够，认为陪审员只是‘陪陪’而已，对履职积极性不高，有时造成不是根据需要使用陪审员，而是根据陪审员有无空闲时间而定。”同理，成都市武侯区人民法院的相关调研也发现“随机抽取”同样存在这一问题：“随机抽取的方式常常不具操作性，某些陪审员由于本职工作繁忙，通知几次都未能到庭，这会影响案件审判的效率。”[17]调研中，一基层法官还说：“现状并非随机从陪审员库中抽取，而是某一个或某几个陪审员经常参与。”
5.人民陪审员参与审判“陪而不审”现象突出
“司法实践中，大多数陪审员由于法律知识欠缺、陪审期间待遇得不到保障、职业法官权限过大等原因，往往是‘陪而不审’。具体表现为：庭审中，陪审员象征性地坐在法庭上，几乎一言不发；庭审前后，都不研究案件材料，在评议时一般也不发表意见，只是例行公事般在评议笔录上签名完事。”[18]在对A市一基层法院法官访谈中，她告诉笔者：“现在的陪审员还是一个摆设，还是陪而不审。一些专业陪审员每天工作很忙，开完这个庭，赶紧再去参加另一个庭，不停在赶场。他/她们在庭审中，基本上在发呆。”
不过，这里需要探讨的是，陪审员在法庭上不发言是否属于“陪而不审”？在笔者看来，法官 或者人民陪审员在法庭上发言仅仅是庭审调查，如果法官或者人民陪审员对于案件事实并无疑问，就可以不发问。而真正体现“审”的是法庭的合议，即人民陪审员在法庭合议时是否发表自己的意见，以及其意见能否被采纳。[19]针对此，有法官指出：人民陪审员“陪而不审”在合议阶段有如下表现：一是不参加或不认真参加案件的评议。具体而言是指“少部分人民陪审员对合议庭评议案件缺乏足够的重视，甚至出现了不参加评议的现象，或者虽然参加合议庭评议，但在评议过程中仅仅是附和了事。”二是不独立发表自己的意见或者不坚持自己的意见。“人民陪审员参加案件的审理，由于我院对评议过程作出要求，即由人民陪审员首先发言、承办人发言、审判长最后发言，因此，人民陪审员基本均能在评议时对案件作出自己的判断。也有部分陪审员虽然对案件作出了自己的判断，但是如果法官持不同看法，陪审员一般均会修正自己的意见。”[20]在A市法院座谈中，一基层法官也指出：“现在的陪审员还是基本上不愿意说话，也不愿发表意见。毕竟他们/她们不是法官，案件和自己也没有什么关系。更何况不少陪审员都是专业陪审员，就是为了凑个数。”

三、我国人民陪审制度实践存在问题的原因
1.法律规定与现实的差距导致人民陪审员构成不合理
一是人民陪审员选任方式不合理。《决定》第8条规定了人民陪审员的选任程序，但调查发现，有的基层法院根据自荐而直接邀请陪审员，有的是让有关单位或团体推荐陪审员。尽管这些选任从形式上看并无问题，但在座谈中，B市一基层法官指出：“在选任过程中，推荐单位往往将其视为一种政治待遇或荣誉。所推荐的人员往往是单位中层干部或业务骨干，较少考虑到法院审判工作的需要。而且由于选任过程仓促、时间短，没有成型的经验，不少法院在对推荐或自荐担任陪审员的人进行审查时，出于对陪审员政治、文化素质以及便于联系等的考虑，乐于选择有工作单位的人担任陪审员，这就造成那些熟悉基层的民情民意，熟悉当地各项情况而有时间、有能力参加陪审的群众难以入围，影响了人民陪审员代表的广泛性。”这也正是当下法院的陪审员中党员多，群众少；党政机关和企事业单位人员多，基层普通民众少的重要原因之一。
二是对人民陪审员文化层次的规定不合理。人民陪审员参审有助于法官在裁判时能够适当兼顾考虑社会大众的朴素认识进而作出符合常理的判断，强调的是人民陪审员社会生活经验丰富与否，而非文化层次的高低。但是《决定》第4条却明确地要求“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。”这一规定无疑将广大农民和普通居民等基层民众排斥在人民陪审员的队伍之外。从社会现实来看，大专以上文化程度的人员主要集中在党政机关和企事业单位等部门，人民陪审员也主要从这些部门和单位产生。这一状况在市区法院并非那么严重，但是到了偏远的县级法院就尤为突出。B市一基层法官在访谈时指出：“我院是贫困山区的基层法院，[21]辖区内人员素质较低，大专以上学历的主要集中在政府部门及教育部门，在选任陪审员时受到很大限制。”这也是为何陪审 员中党政机关、企事业单位人员多，而普通民众少的原因之一。
三是对人民陪审员参审案件的范围规定较为模糊。《决定》第2条规定，“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”系人民陪审员参审的案件。但是“社会影响较大”比较抽象和弹性，基层法院迫于司法现实而不得不对“社会影响较大”予以扩展性理解。诸如将涉及未成年人犯罪的案件以及涉及专业知识、专门技术性强的案件等纳入人民陪审的案件范围。
四是对选取人民陪审员参审案件的方式不合理。《决定》第14条规定，各基层人民法院应当在人民陪审员名单库中“随机抽取”。该规定并未关照现实中随机抽选的人民陪审员是否有时间参审的问题，陪审员多为兼职的，很多被选取的人民陪审员因工作忙而无暇参与案件审理，这就导致一些基层法院倾向性选取“陪审专业户”从事陪审。
2.基层法院出于工作便利性考虑等导致“陪审专业户”的出现
一是所选取的人民陪审员绝大部分都是党政机关、企事业单位等工作人员，这些人自己手头的工作很多，空闲时间有限。陪审工作与本单位工作往往冲突，基于“本职工作”优先考虑而推辞陪审。如接受访谈的A市一基层法官所言：“有许多陪审员因工作或家庭原因不能按照我们的安排正常出庭，长期以来造成只有个别陪审员长斯陪庭的情况，与我们选任陪审员的初衷背道而驰”。
二是有些人民陪审员距离法院太远，往返一趟需要较长时间，而且一个案件往往需要人民陪审员至少来法院两三次，很多人民陪审员基于时间和路程的考虑而不愿意参加陪审。一基层法官指出：“有部分陪审员陪审案件较多，主要原因是人民陪审员到基层法庭参审案件的积极性不高（交通不便，耗费时间），法庭在需要人民陪审员时不得不考虑从离法庭较近的陪审员中选择、，导致部分陪审员审理案件较多。”
三是人民陪审员陪审报酬过低，与付出不成比例。《规定》第18条规定：“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。”调研中发现，不少基层法院做法是，每参审一个案件给予人民陪审员30元补助，且到年底一次性结算（参见表三）。基于成本的考虑，很多人民陪审员参加陪审积极性低。
四是许多人民陪审员不具有相应的法律知识，尽管各法院对所选任的人民陪审员进行培训，但远远不能适应审判工作的需要。为此，不少法官宁可选择那些具备一定法律基础的人民陪审员参与案件审理。在座谈中，A市法院一法官指出：“法官喜欢选择比较熟悉的、随叫随到的、有一定法律知识的陪审员，所以不自觉的总是使用那几个陪审员。”这也一定程度上催生了基层法院“陪审专业户”的出现。五是陪审员参与审判具有被动性，至于陪审员能参审什么案件，以及由哪一名陪审员参审的决定权取决于庭长和审判长。这就导致与法院特别是与庭长和审判长关系密切的陪审员经常参与陪审。在座谈中，B市一基层法官指出：“通常与法院关系近的陪审员参与陪审的机会多，就会导致有些陪审员成为个别庭室的‘专用审判员’。”
3.陪审员专业知识匮乏及庭审与合议环节的错位导致“陪而不审”的现象
近年来人民陪审员“陪而不审”现象依然存在的原因主要在于：一是所选取的人民陪审员法律知识匮乏，在参与审理中“不便发言”。《规定》仅规定了具有大专文化程度的人可以选为人民陪 审员，并未规定是否具备法律知识背景。实践中，基层法院所选取的人民陪审员绝大部分不具有法律知识。与法律专业人员法官一同审理案件，人民陪审员容易形成“矮化”心理，与职业法官在审理案件上不能平等对话。访谈的B市一基层法官也坦言：“由于陪审员对案件的判断多是来自一般生活经验，而个人的生活经验与法律精神之间往往存在一定的差异，一些陪审员在案件审理过程中不敢大胆参与审理，发表个人意见，诉讼中自然对法官产生依从心理，很难形成独立的法律见解，由此降低了陪审员参与庭审的积极性、主动性，导致‘陪而不审’、‘审而不议’现象普遍。”二是在案件审理前，很多人民陪审员对案情并不了解。在座谈中，A市一法官说：“大部分陪审员没有足够的时间和精力阅卷、调查，甚至开庭时才知道案由、当事人等一些基本情况，在庭审中往往只是阅读一些程序性文字材料。”再加上“案件数量的激增和审限的限制，导致法官难以在庭前将案件的基本材料交由陪审员查阅。”[22]实践中，陪审员仅在开庭时或开庭后介入，由于事前对案情不了解，庭前也未与法官就案件进行交流，以致庭审过程中陪审员只充当陪衬，并未真正发挥其参审、议审的功能。审前不了解案情，庭审时又不积极，能够在合议阶段对案件事实及法律适用等进行充分合议的人民陪审员较为少见。三是审限的压力致使案件合议的周期缩短。在审限的压力下，承办法官对于程序的每一个环节都注意时间把握。为节约合议时间，一些基层法官仅对案件的结果进行合议。“由于办案周期不断缩短，导致法官难以与陪审员一道对案件进行彻底的评议。合议庭一般只对案件的总体结果进行合议，而对具体的问题难以进行充分细致的合议。”[23]四是庭审与合议的错位。司法实践中，庭审与合议并非充分衔接，庭审结束后并非立即合议，而往往在庭审后一段时间才组织合议。而此时再通知曾经参与庭审的人民陪审员参加，其往往因工作忙等原因而无法参加。 B市一基层法官对此感慨到：“案件一般不是开庭当天合议，所以承办人组织合议庭合议时需要再通知陪审员，陪审员有时忙不过来，时间凑不到一起，最多打电话征求下意见，甚至只是通知一声，也有的事后补笔录时才知道自己已经被合议了。”

四、人民陪审制度功能的重新定位与未来改革
（一）对我国陪审制度功能的再认识
1.关于我国陪审制度价值功能的传统观点。近年来，学界对于陪审制度的功能与价值多有论述，归纳起来主要有：
（1）政治功能。学者们从不同角度认为陪审制度体现了司法民主，实现了群众参与司法的政治目标。“人民陪审制度是人民群众参与行使司法权、实现司法民主的重要途径，是加快社会主义民主法制建设、实施依法治国基本方略的需要。”[24]“陪审制度有利于司法民主。”[25]“人民陪审是司法 民主的具体体现，同时使党的群众路线原则得以实现。而人民法院审判第一审案件实行人民陪审，恰是司法机关走群众路线，接受群众的批评和监督，密切联系群众的好方式。”[26]
（2）司法功能。第一，实现司法公正。不少学者认为陪审制度有助于实现和维护司法公正。“人民陪审制度是一种具有独特作用和意义的监督手段，有利于防止司法腐败，确保司法公正。”[27]第二，弥补法官知识的不足。人民陪审员丰富的社会知识和阅历可以帮助法律知识丰富的法官弥补其生活经验和知识的不足，“缓解审判人员专业技术知识短缺的矛盾”。[28]第三，防止司法腐败。不少学者对陪审制度寄予厚望，认为其可以实现对法官的监督，进而有助于防止司法腐败。“无论是东方还是西方将陪审制作为一项法律制度加以确认，主要是在于普通公民参与执法的意义，可以说是‘人民主权’的一种具体体现；同时也是保证司法公正、监督司法、抑制腐败的一个重要手段。”[29]第四，提高审判效率。认为人民陪审员参审可以缓解法院案多人少矛盾，可以提高审判效率。“人民陪审制度是解决法院案多人少的矛盾，提高整体审判效率，保证人民法院充分发挥审判职能作用的有效手段。”[30]
（3）社会功能。不少学者坚持认为人民陪审员参审有助于法制宣传，实现普法效果。“陪审制度有利于普法教育。”[31]
2.我国陪审制度功能的再认识。我国建立陪审制度的目的主要在于贯彻群众路线的政治目标。陪审制度肩负的政治功能是根本性的，而司法功能则是延伸性的次要功能。
随着时代的发展尤其是司法改革进人深水区，各界对陪审制度的价值和功能寄予更多期望，学者们一般认为中国的陪审制度具有体现司法民主，实现司法公正，弥补法官知识的不足，防止司法腐败，提高审判效率，强化法制宣传等功能。特别是强化和提升了陪审制度的司法功能，而弱化了其政治功能。笔者认为，陪审制度的政治功能依然且应当是首要的，而司法功能及社会功能则是第二位的。理由在于：其一，由普通民众参与司法是实现群众路线，体现司法民主的重要方式；其二，引入“外人”即陪审员参与审判，仅能实现对法官形式上的监督，并不能根本性制约法官权力；其三，中国法官也与普通民众一样，实质性参与社会生活的各个方面，他们并不缺乏普通民众的社会知识与经验，而仅仅缺乏专业性问题的相关知识；其四，没有实证数据证明人民陪审员参与审判能够提升司法效率，相反由司法实践来看，陪审员参与审判反倒是影响了司法效率和进程；[32]最后，当下我国司法腐败、司法不公现象存在的现实，在一定程度上说明了陪审制度并不能实现司法监督、防止司法腐败的目的。
（二）人民陪审制度的未来走向
基于上述，当下我国陪审制度依然应肩负实现司法民主的政治功能，其他一些功能应作为次要 功能。在坚持这一功能定位基础上，结合十八届四中全会关于陪审制度改革的方针政策，笔者对我国如何完善陪审制度提出如下建议：
1.优化陪审员构成。要回归陪审制度的初衷，人民陪审员的构成应以普通群众为主。考虑到县城与市区人员构成及案件类型上的差异，在农村人口占多数的县级法院应建立以农民为主体，以一定数量的党政机关和事业单位人员为辅的陪审制度；在城市人口占大多数的市区法院应建立以不具有专业知识的普通市民为主体，以具有一定专业知识和技能的人及部分党政机关和事业单位人员为辅的陪审制度。这样既能发挥普通市民对常规性普通案件的陪审，也能满足法院对新型案件、具有一定专业技术性案件的陪审。
2.改革陪审案件的范围。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《依法治国决定》）中明确提出要进一步扩大陪审员参审案件的范围：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围。”对于陪审的案件范围，《决定》第2条有明确规定，而笔者认为可以陪审的案件不应限于“社会影响较大”的案件，陪审员参审的案件范围应有所扩张。除了适用简易程序和法律另有规定的案件外，原则上一切刑事、民事和行政案件都应当允许适用陪审制度。至于一些带有专业性的新型案件，由“专家陪审员”参与审理。[33]
3.增加普通群众参审。《依法治国决定》明确提出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利。”为此，首先应大幅增加基层民众作为陪审员，其次考虑到年长者的生活阅历更为丰富，在所选任的陪审员中也应增加年长者的比重，扭转当前陪审员中“两少”的状况。按照笔者的设想，县级法院人民陪审员构成中应当以农民为主；而区级法院应以普通市民为主，并辅之以部分专家型陪审员。当然如此改革的前提是，要取消陪审员任命资格中关于学历的限制——具有大专以上文化水平，这一限制将广大农民和不具有大专文化层次的普通市民挡在陪审员队伍之外，与我国陪审制度设计的初衷相背离，应当取消。
4.改变现有的陪审员参审选取机制。《依法治国决定》明确提出要完善随机抽取方式。之所以要对陪审员参审的“随机抽选”方式进行完善和改革：一是因为不少法院并未严格贯彻这一规定和要求，而是长期由固定陪审员参与陪审，导致“陪审专业户”的出现和长期存在；二是因为“随机抽选”方式规定存在不合理之处。为贯彻十八届四中全会精神，对我国陪审制度应进行如下改革：第一，各基层法院应当严格贯彻陪审员选任上的“随机选取”方式，不得再由固定人员长期参与陪审；第二，改革“随机抽取”人员的范围和方法。一方面，陪审员的候选人范围应进一步扩大，可以规定在本辖区内年满23周岁以上的公民，都可以作为陪审员的潜在人选，名单可以由当地公安机关根据户籍信息来提供，名单每年更新一次；另一方面，扩大每随机抽选的人数，一次性多抽取一些陪审员，之后法院根据案件的具体情况以及陪审员个人时间安排等情况，再确定陪审员。这样就可以有效避免“随机抽取”的僵硬性而带来的弊端；第三，避免当事人对陪审员参审的抵触心理，可以考虑让当事人也参与陪审员的选任工作。
5.改造陪审员参与庭审以及合议的模式。《依法治国决定》明确要求：“逐步实行人民陪审员 不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。”这一规定能够更好地发挥陪审员对案件事实的朴素认知，凸显大众观念，符合陪审员的应有定位。需要进一步思考的是：第一，在由陪审员参与审理的庭审中，庭审应当如何构造？特别是对案件事实问题是由陪审员独自合议，还是由法官和陪审员共同合议？第二，如果对于案件事实的认定仅由陪审员认定，那么对于案件有关证据的采信与否是否也应由陪审员进行？
关于第一个问题，如果由陪审员单独认定案件事实，那么在庭审和合议阶段就需要将陪审员与法官隔绝开来，这种庭审和合议的构造与英美法系的陪审团制度几乎无异；如果由陪审员与法官一道共同对案件事实问题进行审理和认定，那么在庭审和合议阶段，法官与陪审员则无需分离，这种模式属于大陆法系的参审制。笔者认为，“陪审员仅参与审理事实认定问题”的涵义应是：其一，我国依然实行陪审员与法官一道审判的参审制，而非英美法系的陪审团制；其二，陪审员的作用有所收缩，不再负责案件的法律适用问题；其三，对于案件事实的认定并非由陪审员独自认定，而是由陪审员和法官共同认定。由此可见，我国在陪审制度的定位上依然坚持参审制，只不过对陪审员参与庭审的内容进行了压缩，让其仅参与认定案件事实问题。因此，陪审员参审时的庭审构造就无需改变，依然由陪审员与法官一道坐在审判席上对案件进行审理。然而在合议阶段则需要分为两个不同阶段：第一个阶段由法官和陪审员一起对案件事实问题进行认定和合议。第二个阶段由法官单独对案件法律适用问题进行认定和合议，陪审员不得参与。至于第二个问题，基于证据而构成的案件事实之认定与采信问题，同样应当由陪审员和法官共同认定和采信。
十八届四中全会的要求固然符合陪审员的自身特性，可以让陪审员专注于对案件事实的认定，但问题在于其并非独自对案件事实予以认定。既然陪审员还需要与法官共同认定案件事实，那么陪审员所固有的“矮化”心理还会导致其在庭审中和合议阶段对法官的“依附”情形，有可能再次沦为“摆设”或“陪衬”。为此，笔者认为，为了彻底摆脱陪审员在庭审和合议阶段的“摆设”或“陪衬”地位，未来我国应当建立由陪审员单独认定案件事实的制度，法官不再参与对案件事实的认定，仅负责对法律问题的认定，但是法官应在庭审或合议阶段给予陪审员在证据采信以及事实认定上的指导。只有将陪审员与法官分开合议，陪审员单独合议事实认定问题，法官单独认定法律适用问题，才能让陪审员真正实现“既陪又审”的状态，有效避免法官对陪审员的不当干扰和控制。
6.将参与陪审规定为公民的基本义务。按照十八届四中全会的规定，未来我国应当进一步扩大陪审范围，让更多的人能成为陪审员。但是在扩大陪审员范围的同时，为了保障陪审工作的顺利开展，避免被选中的“陪审员”以工作忙等种种借口而推脱不愿意参加庭审，应当在有关法律中明确规定公民参与陪审系公民的一项法律义务，对于应当参与审判而无正当理由不参与庭审者，应予以惩处，如训诫、罚款等。这样可以促使陪审员积极履行其参与审判的职责，“陪审专业户”也就自然消失了。一旦将陪审上升为公民的法律义务，或许“陪而不审”现象会有所改观。因为每一位参与审判的陪审员将会较之以前更能激发其责任感和主人翁意识，也会在庭审乃至合议阶段积极发挥其应有的作用。当然，陪审员毕竟不是法官，无需对其提出过高要求，也无需对其寄予过高期望， 只要他们参与了审判也就达到了陪审制度设计的初衷——群众参与审判的政治目的。[34]同时要进一步提高陪审员的经费和待遇，使陪审员的付出与收获能保持平衡，提升陪审员参审的积极性和主动性。
7.改变陪审员培训的内容。按照十八届四中全会的规定，陪审员不再审理法律适用问题，而仅参与对案件事实的认定，相应地，对陪审员进行培训的内容也应发生改变。而当下不少法院对拟任陪审员进行定期或不定期培训，课程内容涵盖民法、刑法、行政法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等诸多法律。安排这些培训课程的出发点固然是为了提升陪审员的法律素养，促进其参与案件审判的能力，但是这一做法已不再具有现实必要性。未来对陪审员的培训应以庭审技巧、庭审程序和规则的培训为主。陪审员既然不再参与审理法律适用问题，也无需再将其培养为具备扎实法律知识的“法官”型人员。这样，民法、刑法、行政法等内容都不宜再作为培训的内容，培训应以提升人民陪审员庭审效率，强化其庭审技巧、庭审程序和规则为主。

【注释】 
[1]关于人民陪审员制度在中国复苏的具体情况，参见彭小龙：《人民陪审员制度的复苏与实践：1998-2010》，《法学研究》2011年第1期，第16-19页。 
[2]参见周强：《最高人民法院关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告》（2013年10月22日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上）。 
[3]这主要是按照最高人民法院关于人民陪审员“倍增计划”的要求增选人民陪审员。载中国人大网。 
[4]参见“表一：A市法院人民陪审员构成”。数据来源于A市法院所提供该市两级法院人民陪审员花名册的统计。 
[5]参见“表二： B市法院人民陪审员构成”。数据来源于B市法院提供的该市两级法院人民陪审员花名册的统计。 
[6]参见注④。 
[7]参见注⑤。 
[8]参见董王超：《“门外汉”还是“主力军”——人民陪审员融入社会管理创新的实证分析》（尚未发表），第3页。 
[9]据A市中级人民法院2005年4月“拟任人民陪审员培训班课程表”。 
[10]江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第62页。 
[11]左卫民等：《合议制度研究》，法律出版社2001年版，第34页。 
[12]包括人民团体和事业单位职员、专业技术人员、工商业人员、社区工作者。 
[13]包括城镇居民、农民和进城务工人员以及其他人员。 
[14]本表由A市研究室提供。这里将A市D县法院的人民法庭用字母代替，出于隐私考虑将这些陪审员的姓氏隐去。 
[15]据该研究室主任介绍，各法院所提交的统计中都有大量案件有陪审员参审，而这些数据更多是为了应付上级法院检查而“统计”的。实际情况是，法院一审程序审理的案件中，仅有3-5%左右的案件有陪审。其原因：一是因为选取陪审员麻烦，陪审员参审的积极性不高，法院选取的积极性也不高；二是基层法院有大量独审案件，无需陪审员参审。 
[16]为解决这一问题，一些基层法院对“有社会影响的案件”划定为“一是涉及未成年人犯罪的典型案件；二是涉及专业知识、专门技术性强的案件；二是社会影响大且广大群众关注的案件；四是社会各界对人民法院能否公正审理反映强烈的案件。”参见“中国陪审制度研究”课题组：《中国陪审制度研究——以成都市武侯区人民法院陪审工作为对象》，《法律科学》2008年第6期，第133页。 
[17]同注16。 
[18]同注11，第34页。 
[19]相同观点，参见李玉华：《“陪而不审”之我见——法学教授陪审员的视角》，《法律适用》2010年第7期，第93页。 
[20]陈克刚：《人民陪审员何以“陪而不审”》，《西南政法大学学报》2008年第5期，第70页。 
[21]该县位于河南、安徽和湖北三省交界处，地理位置较为偏僻，经济发展较为落后，且是革命老区。 
[22]同注20，第70页。 
[23]同注20，第70页。 
[24]陈志远：《论人民陪审制度》，《山东审判》1999年第5期，第4页。 
[25]何家弘：《陪审制度纵横论》，《法学家》1999年第3期，第49页。 
[26]李秋月：《建立适合我国国情的人民陪审制度》，《辽宁大学学报》1999年第5期，第19页； 
[27]同注24，第4页。 
[28]吴明童、吴杰、吴俐：《新世纪人民陪审制度探析》，《福建政法管理干部学院学报》1999年第1期，第6页。 
[29]夏旭虹：《关于我国陪审制度的若干思考》，《河北法学》1999年第1期，第125页。 
[30]同注24，第5页。 
[31]同注25，第50页。 
[32]“中国陪审制度研究课题组”在对成都市武侯区人民法院调研中发现：“陪审员确实会在一定程度上较大地影响司法裁判的效率。”参见注16，第141页。笔者在B市法院的调查中，也有法官指出：“邀请人民陪审员参与案件审理太麻烦，陪审员经常不到法院，不能尽快协助法官完结案件，致使案件出现拖拉的情况。” 
[33]最高人民法院胡夏冰认为，应当对陪审案件范围进行限缩，即陪审的案件原则上限于重大的刑事案件，民事案件原则上不陪审。参见胡夏冰：《依法治国背景下的人民陪审制度》，载法制网。 
[34]其实在实行参审制的大陆法系国家，陪审员的角色与地位与我国并无太大差异，陪审员在庭审中也更多处于“陪衬”状态，法官也同样主导整个庭审乃至判决结果。参见注25，第46页。
      {1}张希坡：《马锡五审判方式》，法律出版社1983年版。 
{2}何家弘：《陪审制度纵横论》，《法学家》1999年第3期。 
{3}左卫民等：《合议制度研究》，法律出版社2001年版。 
{4}“中国陪审制度研究”课题组：《中国陪审制度研究——以成都市武侯区人民法院陪审工作为对象》，《法律科学》2008年第6期。 
{5}彭小龙：《人民陪审员制度的复苏与实践：1998-2010》，《法学研究》2011年第1期。