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十九大报告明确提出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”。因此，预计在2018年召开的全国“两会”上，国家监察法将提请全国人大审议。

宪法是国家的根本法，国家监察法是由全国人大制定的关于监察委员会组织和程序的国家基本法律，国家监察法与其他法律一样，都依据宪法而制定。“法律依据宪法而制定”的基本涵义是：依据宪法的理念、原则和精神，依据宪法的立法授权，依据宪法规定的立法程序，依据宪法的规范内涵。国家监察法在制定时必须依据上述基本涵义。具体说来，宪法应当起到以下作用：

第一，国家监察法必须由全国人大制定。宪法第六十二条规定，全国人大行使“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”的职权。立法法第八条关于法律保留的规定也作出了类似的表述。因此，国家监察法作为关于国家机构的法律，只能由全国人大制定。

第二，国家监察法必须按照法定程序制定。宪法第七十八条规定，全国人大和全国人大常委会的组织和工作程序由法律规定。依据宪法的这一规定，全国人大分别于1982年和1989年制定了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，这两部法律对由全国人大制定的法律的法律案的提出程序、审议程序和表决程序作出了具体规定。

第三，国家监察法必须符合宪法的核心价值。宪法的核心价值是人权保障。2004年宪法修正案增加规定：国家尊重和保障人权。这一条款进入宪法，对于我国具有里程牌意义，它意味着中国共产党的执政理念为“尊重和保障人权”，也意味着国家的理念为“尊重和保障人权”。这一条款的含义包括公权力必须尊重人权和公权力必须能够保障人权。十九大报告也明确写入“加强人权法治保障”。监察委员会行使的监察权属于一项重要的公权力，其在具体行使时必须符合宪法这一核心价值的要求。同时，国家监察法中必须规定监察委员会在履行监督、调查、处置职责时，被调查人所应享有的程序性权利和救济权利，以尊重和保障被调查人的人权。

第四，国家监察法必须符合宪法的基本精神。绝对的权力必然导致绝对腐败，因为任何公权力都有可能被滥用，不受到约束的公权力更是如此。因此，宪法的基本精神就是要设计有效的制度，形成对公权力的制约和监督。监察委员会行使的监察权是一项特殊的公权力，其具有高强度的强制力，必然影响到公民宪法上的人身自由、财产权等重要基本权利，所以，在国家监察法中必须设计对监察权进行有效的制约和监督机制。

第五，必须明确监察委员会的宪法地位。监察委员会是宪法上新增加的国家机关，其宪法性质是什么，其与作为国家权力机关的人大及其常委会之间的关系是什么，其与其他国家机关之间的关系是什么，特别是与作为法律监督机关的人民检察院之间的关系是什么，在宪法上必须予以明确。

第六，必须明确监察权的性质及内容。依据现行宪法规定，人大及其常委会行使的是立法权、任免权及重大事项决定权，人民政府行使的是行政权，人民法院行使的是审判权，人民检察院行使的是法律监督权。监察委员会行使的是监察权，而监察权是在原有国家权力中新分解出来的一项权力，那么，其性质是属于行政权还是司法权，抑或是一项综合性权力？

第七，必须明确监察委员会的责任制。依据现行宪法规定，人大及其常委会、人民法院、人民检察院实现合议制即集体负责制，人民政府实行个人负责制。监察委员会是实行合议制还是实行个人负责制？

第八，必须明确监察委员会上下级之间的关系。依据现行宪法规定，上下级人大及其常委会之间为监督和指导关系，上下级人民政府之间、上下级人民检察院之间实行领导关系，上下级人民法院之间实行监督关系。上下级监察委员会之间实行何种关系？

现行宪法关于国家机构部分并没有设置监察委员会的章节，因此，在增设监察委员会就涉及到是否应当修改宪法的问题。有学者认为，在不修改宪法的情况下，由全国人大制定国家监察法，在现有的国家机构体系中增设监察委员会也是可行的。笔者认为，基于以下三个理由，应当先修改宪法再制定国家监察法，在此基础上在全国范围内普遍设立监察委员会：

（1）增设监察委员会属于宪法上国家机构体系和国家权力结构的变化。增设监察委员会，就中央层面而言，是在原有的中央国家机构体系中增加了一个独立的、居于全国人大及其常委会之下而与国家主席、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院相平行的国家机关，相应的，改变了宪法上原有的国家机构体系、国家权力的配置及国家机关之间的相互关系，在体制层面丰富了我国的人民代表大会制度；在地方层面亦是如此。那么，如果不修改宪法明确监察委员会的宪法性质、地位、职权，而仅仅通过制定作为组织法和程序法性质的国家监察法是无法解决宪法层面上的这些问题的。

（2）监察委员会在性质上不同于行政监察机关，国家监察法并不是对行政监察法的简单修改。监察委员会是独立于行政机关、与行政机关相平行的国家机关，其职能的内涵与外延也远远大于行政监察机关。未来在国家层面设立的国家监察委员会在国家机构体系中也应当是这一格局。监察委员会与行政监察机关属于完全不同性质的机关，国家监察法与行政监察法所规范的组织、职权、程序等存在根本性差异。

（3）先修改宪法，规定监察委员会在国家机构体系中的性质、地位、职权、与其他国家机关之间的关系等，再依据宪法制定国家监察法，设立国家及地方各级监察委员会，是国家治理现代化和依宪治国的必然要求，符合“重大改革必须于法有据”的改革思维。（作者系中国人民大学法学院教授）

【发布日期】 2017.10.26 【来源】法制日报——法制网