【裁判要旨】公安机关拘留赔偿实行违法归责原则，而非结果归责原则，对公安机关刑事拘留的合法性应当严格审查。没有聚众扰乱社会秩序犯罪故意的人不符合重大嫌疑分子的条件，公安机关对其进行刑事拘留构成违法。 
□案号 赔偿决定：(2015)浙温法委赔字第3号提审：(2016)浙委提1号

【案情】 
赔偿请求人：李士生。
赔偿义务机关：浙江省温州市公安局鹿城公安分局。
2001年，浙江省温州动力头服装批发市场有限公司(以下简称动力头公司)租用当地鱼鱗浃村土地，开办温州动力头服装批发市场，部分区域系违章搭建。2011年8月5日，温州市鹿城区城市管理与行政执法局下达责令限期改正通知书，认为动力头服装批发市场违章搭建，要求其于2011年10月15日前自行拆除。2011年8月31日租赁期满后，动力头公司因土地使用权问题与鱼鱗浃村产生纠纷。接自行拆除通知后，动力头公司先后向温州市电力局、温州市鹿城区消防大队和当地南蒲街道党工委作了报告。2011年9月4日，动力头公司登报通知商户，要求“8”字头摊位及A、B幢8、9通道摊位先行拆除，于9月10日前腾空。动力头公司并与商户签订承诺书，租赁协议已经届满，一切货物搬离腾空。2011年9月13日，动力头公司与温州市高峰建筑拆除有限公司签订旧房拆除协议书，由温州市高峰建筑拆除有限公司拆除动力头服装批发市场周围临时违章棚。2011年9月23日，在动力头公司有关人员的带领下，温州市高峰建筑拆除限公司对违章棚进行拆除，当地鱼鱗浃村村民进行阻挠，双方发生纠纷，村民陈显荣不慎从二楼跌落死亡。拆除工作中止。
2011年9月23日，温州市公安局鹿城公安分局对动力头公司胡克钻等人聚众扰乱社会秩序一案决定立案侦查。经对涉案人员胡克钻、胡立杆、马美仓、吴学飞及证人陈时银、胡立川、漆抚邦、刘天金、陈荣光等人进行询问和组织辨认，于同年12月24日以涉嫌聚众扰乱社会秩序罪对动力头公司法定代表人李士生予以刑事拘留，并在24小时内将拘留原因和羁押处所通知李士生家属。2011年12月27日，鹿城公安分局根据刑事诉讼法第六十九条第二款规定，以李士生涉嫌结伙作案决定延长拘留期限，时间从2011年12月27日至2012年1月23日。2012年1月21日，鹿城公安分局作出温鹿公保字[2012]第21号取保候审决定书、温鹿公释通字[2012]第22号释放通知书，决定对李士生取保候审并释放，李士生共被羁押29天。2013年1月17日，鹿城公安分局将该案移送温州市鹿城区人民检察院审查起诉。同年5月20日，鹿城区人民检察院退回补充侦查。经鹿城公安分局补充侦查并再次移送审查起诉，鹿城区人民检察院于2013年11月19日作出不起诉决定书，以犯罪事实不清、证据不足，不符合起诉条件为由，决定对李士生不起诉。

【审判】
2014年12月8日，李士生以违法刑事拘留为由，向鹿城公安分局申请国家赔偿，请求鹿城公安分局赔偿因被限制人身自由28天的赔偿金5619.32元、精神损害赔偿金1966.76元，并消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。
2015年1月28日，鹿城公安分局作出鹿公赔决字[2015]1号国家赔偿决定，认为对李士生采取刑事拘留合法，李士生请求赔偿的侵权事实不存在，决定不予赔偿。
李士生不服，向温州市公安局申请复议。
2015年4月21日，温州市公安局作出温公赔复决字[2015]2号刑事赔偿复议决定，认为鹿城公安分局对李士生采取刑事拘留措施和延长拘留期限合法，李士生请求赔偿的侵权事实不存在，根据国家赔偿法第十七条第(一)项、第二十五条规定，决定维持鹿公赔决字[2015]1号国家赔偿决定。
2015年5月20日，李士生向温州市中级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定，请求鹿城公安分局赔偿因被限制人身自由28天的赔偿金5619.32元、精神损害赔偿金1%6.76元，并消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。
温州市中级人民法院赔偿委员会经审理认为，国家赔偿法第十七条第(一)项规定，违反刑事诉讼法规定对公民采取拘留措施的，或者符合刑事诉讼法规定的条件和程序采取拘留但超过规定时限，其后决定撤销案件、不起诉或判决宣告无罪终止追究刑事责任的，受害人有取得赔偿的权利。根据刑事诉讼法第六十一条、第六十九条第二款规定，公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子，可以先行拘留，有结伙作案等重大嫌疑的可延长拘留期限至30日。温州市鹿城公安分局于2011年9月23日对胡克钻等聚众扰乱社会秩序一案决定立案侦查后，经对涉案人员胡克钻、胡立杆、马美仓、吴学飞等人进行询问和组织辨认，均指认李士生涉嫌伙同他人扰乱动力头服装市场秩序。鹿城公安分局据此认定李士生有结伙作案重大嫌疑，决定对其采取刑拘措施，后经批准延长拘留期限至30日，并在期限届满之前对李士生予以释放并转为取保候审，符合刑事诉讼法规定的条件和程序，且没有超过规定时限。故李士生的赔偿申请不符合国家赔偿法第十七条第(一)项的规定条件，鹿城公安分局决定不予赔偿并无不当。温州市公安局复议决定维持鹿城公安分局作出的不予赔偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。据此，依照最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第19条第(1)项规定，决定维持温州市公安局温公赔复决字[2015]2号刑事赔偿复议决定书。
温州中院赔偿委员会作出赔偿决定后，李士生不服，向浙江省高级人民法院赔偿委员会申诉。他提出，在其没有犯罪事实，不符合刑事立案标准的情况下，鹿城公安分局对其采取的刑事立案违反了刑事诉讼法的规定，在违法刑事立案之后对其采取的刑事拘留措施当然违法，其有申请赔偿的权利。
2016年3月14日，浙江高院赔偿委员会经听证后认为，温州中院赔偿委员会的国家赔偿决定确有错误，依照国家赔偿法第三十条第二款的规定，决定本案由浙江省高级人民法院赔偿委员会直接审理。
浙江高院赔偿委员会认为，构成聚众扰乱社会秩序罪的主观方面必须是故意。从双方当事人提供的证据来看，2011年8月5日，温州市鹿城区城市管理与行政执法局下达责令限期改正通知书，认为动力头服装批发市场违章搭建，要求其于2011年10月15日前自行拆除。为此，动力头公司已经报告温州市电力局、温州市鹿城消防大队和当地南蒲街道党工委，对商户也作了通知。2011年9月23日，李士生组织拆除温州动力头服装批发市场违章建筑，不具有聚众扰乱社会秩序的犯罪故意。在拆除违章建筑过程中，动力头公司委托的温州市高峰建筑拆除有限公司的拆除行为比较粗暴，但与聚众扰乱社会秩序犯罪是有根本区别的。根据刑事诉讼法第六十一条、第六十九条第二款规定，公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子，可以先行拘留，有结伙作案等重大嫌疑的可延长拘留期限至30日。而本案李士生组织拆除温州动力头服装批发市场违章建筑的行为不存在聚众扰乱社会秩序的犯罪故意，不属于聚众扰乱社会秩序罪重大嫌疑分子，不符合刑事拘留的条件。鹿城公安分局对李士生决定并实施拘留，显系违法。刑事拘留是刑事诉讼法规定对现行犯或者重大嫌疑分子的刑事强制措施，其目的是便于进一步查清案件事实。鹿城公安分局在给温州市中级人民法院的答辩状中称刑事拘留为处罚，且认为幅度适当。在浙江高院赔偿委员会2016年2月18日组织的听证中，鹿城公安分局称当时调查取证基本完成，事实基本清楚。李士生组织拆除温州动力头服装批发市场违章建筑的行为发生于2011年9月23日，事发三个月后，鹿城公安分局于同年12月24日以涉嫌聚众扰乱社会秩序罪对温州动力头服装批发市场法定代表人李士生予以刑事拘留，显然与立法授权目的不符，应予指正。
申诉人李士生于2011年12月24被刑事拘留，于2012年1月21日被释放，共被违法羁押29日。2016年度限制人身自由的赔偿标准尚未公布，根据最高人民法院、最高人民检察院《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2015〕24号)第21条第2款规定：“作出赔偿决定、复议决定时国家上一年度职工平均工资尚未公布的，以已经公布的最近年度职工平均工资为准。”2015年作出国家赔偿决定涉及的侵犯公民人身自由权每日赔偿金标准为219.72元。据此，鹿城公安分局应当支付李士生限制人身自由赔偿金6371.88元。申诉人李士生被违法限制人身自由，身心健康受到严重影响，应当认定精神损害后果严重。根据国家赔偿法第三十五条之规定，应当为申诉人李士生消除影响，恢复名誉，赔礼道歉，并支付精神损害抚慰金2000元。
2016年4月22日，浙江高院赔偿委员会决定：一、撤销温州中院赔偿委员会(2015)浙温法委赔字第3号国家赔偿决定、温州市公安局温公赔复决字[2015]2号刑事赔偿复议决定和鹿城公安分局鹿公赔决字[2015]1号国家赔偿决定；二、由被申诉人鹿城公安分局支付申诉人李士生限制人身自由赔偿金6371.88元；三、由被申诉人鹿城公安分局为申诉人李士生消除影响，恢复名誉，赔礼道歉，并支付精神损害抚慰金2000元。

【评析】

一、对公安机关刑事拘留的合法性应当严格审查
1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的国家赔偿法第十五条第(一)项规定：“行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的……”
2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了修正的国家赔偿法，其第十七条第(一)项规定：“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的……”
修正的国家赔偿法实施之前，公安机关刑事拘留赔偿实行结果归责原则，修正的国家赔偿法实施之后，公安机关刑事拘留赔偿实行违法归责原则，对于拘留合法但结果错误的拘留案件，受害人不能得到赔偿。
实践中，由于刑事拘留重大嫌疑分子的条件难以把握，一直比较宽松，导致公安机关刑事拘留缺乏应有的监督。刑事拘留作为一项限制人身自由强制措施，一旦违法行使，其危害性不可低估。为了充分保护受害人的合法权益，有必要对公安机关刑事拘留的合法性实行严格审查。对于公安机关结果错误的刑事拘留行为，如果其只是程序违法，也要承担赔偿责任。如：未依法出示拘留证；未在24小时送至拘留所羁押；不存在无法通知或者涉嫌危害国家安全罪、恐怖活动犯罪通知有碍侦查的情形，但未在拘留后24小时以内通知被拘留人的家属；未在拘留后的24小时内进行讯问等。上述程序违法，不能视为瑕疵，公安机关均应当承担国家赔偿责任。

二、明显不构成犯罪的人不符合刑事拘留重大嫌疑分子的条件
根据刑事诉讼法第六十一条、第六十九条第二款规定，公安机关对于现行犯或者重大嫌疑分子，可以先行拘留，有结伙作案等重大嫌疑的可延长拘留期限至30日。
笔者认为，对重大嫌疑分子的把握有两点：一是必须有初步证据，有一定的嫌疑性；二是嫌疑性达到一定的要求，构成初步印证，仅仅是利害关系人举报或指控是不够的。只有符合这两个条件，才可以采取限制人身自由的刑事拘留措施。对明显不构成犯罪的，理所当然不符合刑事拘留重大嫌疑分子的条件。
本案从双方当事人提供的证据和案卷材料看，2011年8月5日，温州市鹿城区城市管理与行政执法局下达责令限期改正通知书，认为动力头服装批发市场违章搭建，要求其于2011年10月15日前自行拆除。为此，动力头公司已经向温州市电力局、温州市鹿城消防大队和当地南蒲街道党工委作了报告，对商户也作了通知，不构成聚众扰乱社会秩序罪的故意。2011年9月23日，李士生组织拆除温州动力头服装批发市场违章建筑，不存在犯罪故意，也就不存在构成聚众扰乱社会秩序罪的可能性，显然不构成重大嫌疑分子的条件。
刑事拘留是刑事诉讼法规定对现行犯或者重大嫌疑分子的刑事强制措施，其目的是为了进一步查清案件事实。在案件事实基本查清的前提下，鹿城公安分局仍作出刑事拘留决定，与立法目的不符，显系滥用职权。鹿城公安分局对李士生决定并实施拘留显系违法，依法应当承担赔偿责任。

【作者简介】浙江省高级人民法院
【文章来源】《人民司法》2016年第29期