贯彻中国特色社会主义法治理论探索推进检察制度发展完善

　　——第四届中国检察基础理论论坛观点综述　　

　　论坛现场。

　　正义网11月14日武汉电（记者郭清君 通讯员鄂检研）党的十八届四中全会刚刚开过,10月 25 日至 26 日,由中国检察学研究会检察基础理论专业委员会主办、安徽省人民检察院承办的第四届中国检察基础理论论坛在安徽合肥召开。最高人民检察院有关部门负责人、国内知名专家学者,以及来自全国各地的检察官90余人参加了会议。与会代表紧扣“新一轮检察改革与检察制度的发展完善”的论坛主题,围绕“确保依法独立公正行使检察权、健全检察权运行机制、完善检察机关人权司法保障制度”三个专题进行了深入研讨,形成了普遍共识,取得了丰硕成果。　　

　　中国检察学研究会检察基础理论专业委员会主任、湖北省人民检察院检察长敬大力在开幕式上强调指出,党的十八届四中全会里程碑式地开启了依法治国2﹒0升级版,确立了全面推进依法治国的指导思想和基本原则,明确了建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家的总目标,而且鲜明提出要完善检察机关行使监督权的法律制度,这为全面推进依法治国、全面深化检察理论研究指明了方向、提供了基本遵循。改革是这个时代的主旋律。在全面深化改革的历史进程中,司法改革深入推进、破冰前行,检察改革不断深化、亮点纷呈,与建设公正高效权威的社会主义司法制度、检察制度的目标渐行渐近。在这种大背景下举办此次论坛,十分契合当前建设法治中国、深化司法改革的实际需要。依法治国离不开制度保障,深化改革离不开理论支撑。检察改革必须遵循规律,理论研究重在探求规律。要通过检察基础理论研究,不断加深对检察工作的规律性认识,推动中国特色社会主义检察制度更加成熟、更加定型,优越性更加充分地发挥。

　　一、关于确保依法独立公正行使检察权

　　依法独立公正行使检察权,是我国宪法规定的检察机关履行法律监督职能的一个重要原则。十八届四中全会对此提出了十分明确和具体的要求。与会代表普遍认为,这一原则既是司法活动规律对检察工作的必然要求,也是实现司法公正的现实需要。大家普遍认为,当前检察官队伍专业化、职业化水平不高,检察机关人、财、物由同级地方政府管理,排除外部不当干扰的阻力很大,这些突出问题亟待通过改革加以解决。

　　中国政法大学教授、博士生导师樊崇义指出,要重点研究和关注三个问题:一是坚持党的领导与依法独立公正行使检察权的关系,两者是统一的;二是“以审判为中心”同加强法律监督的关系,两者都要加强;三是健全人权司法保障制度与保护私权的关系,两者同等重要。同时要加强社会公众对检察机关宪法定位的共识,为解决司法改革中财物保障问题清除障碍。

　　建立符合职业特点的检察官管理制度,是新一轮检察改革中牵一发而动全身的核心项目。北京师范大学教授、博士生导师宋英辉建议,要根据办案数量确定检察官员额,进而再确定辅助人员员额、司法行政人员员额;要成立检察官遴选委员会、伦理惩戒委员会、预算保障委员会,但具体机构不宜设在检察机关内部。上海市人民检察院副检察长陈辐宽认为,现行检察官管理体制不适应检察工作的固有属性和检察官的职业特性,阻碍了依法独立公正行使检察权总体目标的实现。建议推进检察人员分类管理,实行检察官员额制,建立检察官专业职务序列管理制度;实行检察官的省级统一管理,改革检察官的选任、遴选、考核、惩戒制度;实行检察官的等级制度,对检察官等级实行按期晋升与选升相结合;改进和探索检察官职业培训和研修制度;落实和完善检察官职业保障制度,实行以专业等级为基础的薪酬制度。武汉市人民检察院检察长孙应征指出,省以下地方检察院人财物统一管理,为推行检察人员分类管理创造了契机和条件,建议根据检察权能的不同特点,探索建立检察官办案组、主任检察官办案组两种不同形式的办案组织模式;明确检察官权力范围和追责条件,明确责任主体,健全和完善司法责任制;加强检察职业保障制度、检察权监督制约制度等相关配套机制建设,确保检察人员分类管理的顺利实施。

　　探索建立与行政区划适当分离的检察司法管辖制度,对于确保检察权的依法独立公正行使具有重要的意义。关于如何建立科学的司法管辖制度,四川省人民检察院副检察长夏黎阳认为,构建跨区划的统一的交通运输检察体制,符合我国交通运输发展基本趋势和交通运输领域刑事案件的共同特性,有利于发挥铁路检察队伍的专业特长,加强对交通运输领域的法律监督。同时,对交通运输检察机关的成立方式、机构设置、管辖范围以及法院对应建制等一系列问题提出了具体对策。湖北省人民检察院汉江分院检察长罗堂庆认为,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,不仅必要,而且可行。建议按照坚持党的领导、依法推进、适当分离、合理配置资源等原则予以推进,短期可立足于省以下法院和检察院在地域管辖、级别管辖、专门管辖规定方面进行完善,从长远来看,需要逐步建立跨省级行政区划的管辖制度。湖北省襄阳市人民检察院检察官简乐伟认为,检察司法管辖区与同级别行政区重合,易导致检察权力运行的地方化、检察案件负担的失衡化、内部机构设置的僵硬化三个方面的问题,而现实中一些检察司法管辖区与行政区在一定程度上的分离,又导致检务保障乏力、无对应公安机关、法律监督案源不足等问题。建议坚持全面配套改革、合理配置检察资源、降低当事人参与司法成本等原则,稳步推进检察司法管辖区与行政区适当分离。

　　我国行政诉讼领域对跨行政区划司法管辖制度改革的需求最为明显,与会代表对此高度关注。最高人民检察院法律政策研究室民事行政法律研究处处长王莉介绍了审判机关在行政诉讼管辖范围与行政区划相分离方面所进行的积极尝试,认为建立与行政区划适当分离的司法管辖制度是行政诉讼管辖制度改革的方向。但需要与当前司法体制改革的其他措施相结合,对各种方案的优劣进行充分论证,同时还应保持管辖法院相对稳定、方便行政相对人诉讼、保证法院行政审判职能的正常发挥。安徽财经大学法学院副教授葛先园认为,当前行政诉讼管辖制度改革存在两大不足,即改革与司法行政化结伴而行,未凸显原告权利在行政诉讼法权结构中的基础性地位。行政诉讼法修正案扩大了行政诉讼原告选择管辖的范围,将其作为我国行政诉讼管辖制度改革的方向,能够克服当前行政诉讼管辖制度的缺陷,在“隐性”中实现司法管辖之跨行政区划的目标。

　　大家普遍认为,新一轮检察改革应当坚持检察机关的宪法地位,运用法治思维、创新法治方式推进各项检察改革。武汉大学法学院教授、博士生导师周叶中指出,我国宪法文本的多值逻辑使检察制度具有多重复合结构,有必要对我国宪法检察制度中“检察权”、“检察机关”、“法律监督机关”和检察院的领导体制等关键问题进行新的理论探索。他指出,宪法文本中的检察权属于司法权,检察权和法律监督权虽然存在交叉,但不属于同一视角的概念;法律监督机关是检察院的组织性质和宪法定位,而检察机关只是对从事检察工作的国家机关的概括性意指;检察院的纵向宪法定位是国家性,但在组织结构上则属于双重性配置,各级人大只对本级检察院有监督权。安徽省芜湖市人民检察院陈广计认为,要运用法治思维和法治方式推进新一轮检察改革,在省级以上的人民检察院设立主管检察改革的职能部门,取消市级(设区的市)以下检察机关自行推进检察改革的权限,实行检察改革的申报制、立项核准制、跟踪监督制、考核验收制等制度,真正做到规范有序地推进检察改革。

　　二、关于健全检察权运行机制

　　检察权运行机制是实现检察职能和检察价值目标的重要载体。按照十八届四中全会提出优化司法职权配置的要求,就是要进一步健全检察权运行机制,提高检察机关司法公信力。与会人员指出,当前检察权运行中存在职责不清、运转不畅、效率不高、监督不力等突出问题。遵循检察权运行规律、优化配置检察职权,是检察理论研究和实践探索应予关注的课题。

　　深化检察官办案责任制改革,突出检察官执法办案主体地位,是新一轮检察改革的重要内容。　

　　四川大学教授、博士生导师龙宗智指出,在台湾地区,独任制是检察机关的基本办案组织形式,协同制、团队制是独任制的重要补充。我国检察机关当前的基本办案组织形式是承办制,在检察改革要凸现独任制,确保检察官对案件有决定权并负责。主任检察官办案责任制与员额制在目的、功能上是重复的,是一种过渡性的制度安排,主任检察官在团队办案中主要履行业务指导、监督职责。在内设机构设置上,市级院以上检察机关应以业务部门为主导,基层院则以办案组为主导。关于办案责任制下检察权的划分,建议遵循以下原则:重大决定由检察长作出,非重大决定由检察官作出;依法律程序由上往下的指令由检察长作出,由下往上呈报的指令由检察官作出;书面决定由检察长作出,临场指挥由检察官作出;有争议的决定由检察长作出,无争议的决定由检察官作出;强制性决定由检察长作出,非强制性决定由检察官作出。　　

　　中国人民大学教授、博士生导师陈卫东指出,检察改革和法院改革在外部去地方化、人权保障司法化等方面是一致的,但在司法权力运行机制特别是在内部去行政化方面存在很大不同。检察权更多地呈现出行政化特点,要研究如何遵循检察权运行规律和特点来推进改革。为此,建议科学划分检察机关内部执法办案权限,既要坚持检察官独立办案,又要实现检察长决定的法治化、书面化、责任化。检察官不同意检察长决定的仍要执行检察长决定,并将检察长的决定附卷,作为追责的依据。检察工作一体化原则的适用,要区分检察职权的行政属性和司法属性,对具有行政属性的侦查权要遵循检察工作一体化原则;对具有司法属性的权力(如批捕权、公诉权)可授权由检察官负责。 湖北省人民检察院副检察长郑青认为,办案责任制是一项关乎检察工作基础和全局的改革举措,建议实行综合配套改革,具体包括建立检察官办案责任制、主任检察官制度、检察官助理参与办案制度、检察机关领导人员直接参与办案制度、健全基本办案组织、实行基层院内部整合改革、优化审批审核、指挥指令、健全监督制约制度、健全工作运行机制等九个方面的内容。主任检察官应兼顾能力条件和资格条件,更加注重能力条件,在经过一定的选拔程序后,由检察长指定,无需由法律规定其任免程序。现在推行的主任检察官制度只是过渡性措施。因为目前检察官素质能力不能完全适应办案责任制改革的要求。随着改革深入和检察官数量精简、素质提高,可不再设主任检察官,逐步过渡到检察官办案责任制。北京市昌平区人民检察院检察长邹开红认为,检察官的办案主体地位,要求主任检察官在行使权力、享受权益的同时,承担不当履行职能而应产生的责任。对“执法责任”内涵的理解,应当从职责、追责两个方面全面把握,构建权责明晰、运转规范的检察官执法办案责任体系。四川大学法学院教授、博士生导师万毅认为要防止检察改革的三个倾向性问题。一是法官化的问题。法官审理意见不一致时通过合议制的机制解决。而检察官是有上司的,不适用合议制,检察改革不能套用法院的相关制度。二是手足化的问题。检察官权力是法律赋予的,而不是检察长授予的,是“还”权而不是“放”权于检察官。在常态下检察官依法行使检察权,特殊情况下依检察长指令行使检察权。三是专门化的问题。专业化指的是检察官在事实认定、法律适用方面的专业化,而不是特定行业的专家。对于需要金融、医疗等方面的专门知识,应设置具有专门知识的检察事务官职位,以弥补检察官专门知识的不足。最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程深入分析了主诉(办)检察官与主任检察官之间的异同。在历史背景方面,前者产生于推进庭审制度改革、解决案多人少的突出问题,后者是基于落实办案终身负责制、明确办案责任。在改革目标方面,前者主要是为了提高效率,后者则是为了突出检察官主体地位、建立检察机关办案组织。在权力配置方面,两者并无质的区别,只存在量的差别,赋予主任检察官的办案权更多。在工作机制方面,前者虽然形成了办案组,但主诉(办)检察官同部门负责人、检察长、检委会之间的领导关系依然存在;后者试图调整部门负责人、检察长、检委会的领导方式,淡化检察权行使的行政化色彩,主要通过指导和监督来规制主任检察官的权力行使。在组织结构方面,前者的组织结构和形态是多样化的,后者强调办案组织的建设,形成相对固定的两种类型,即复合型的办案组织(主要适用于职务犯罪侦查部门)和单一性的办案组织(主要适用于公诉、批捕等司法属性较强的部门)。湖北省随州市人民检察院副检察长邱高启认为,现行检察机关的办案方式极易陷入违背司法亲历性的诟病之中,陷入缺乏活力、素质与能力不相适应的现实困境之中,陷入冤假错案、权力寻租的责难之中,陷入诉讼效率不高、难以缓解案多人少的矛盾困境之中。对此,建议完善检察业务运行机制,以独立行使检察权、彰显检察机关司法属性、实现权责利的有机统一作为重要指导原则,不断健全完善检察权的结构模式、关系模式、运行模式和管理模式。

　　检察委员会制度是我国社会主义检察制度的显著特色,是检察机关组织体系建设的重要内容,是检察工作贯彻民主集中制的重要载体,其在发挥集体智慧、防止冤假错案等方面发挥着积极作用。湖北省恩施州人民检察院副检察长谭明认为,检委会决策必须遵循群体决策的一般原理,但受群体决策局限性的制约,检委会决策主体的中立性和专业性不足、决策风险转移,司法属性难以彰显。对此,建议采取有效措施,消除角色冲突,引入辩论制度,给予检委会委员独立表达的机会,建立健全责任追究机制,扩大检委会决策的透明度。江苏省南通市通州区人民检察院检察长黄凯东分析指出,《人民检察院组织法》有关检察委员会制度的规定过于原则、笼统,从实际运行的角度看,检察委员会议事规则仍带有较为浓厚的行政色彩。建议进一步完善立法,明确检察委员会决策地位、职能和活动原则;改革检察委员会工作机制,加强规范化建设;完善责任追究机制,强化检察委员会决策责任。北京市人民检察院检察官李荣冰认为,提高检察委员会议案工作司法属性,可从增强亲历性、完善程序入手提高决策方式的司法属性,从增强独立性、保持中立性和提高专业性入手提高决策主体的司法属性,并完善对检察委员会委员办案责任和履职责任的追究制度。

　　检察机关内部机构设置是否科学,职权配置是否合理,直接关系到检察机关法律监督职能的充分有效发挥。甘肃省人民检察院副检察长高继明分析认为,我国检察机关现行内部机构设置不统一、不规范,职能重叠,行政层级繁多,派出机构的法律地位不明确等问题凸显。为此,建议检察机关内部机构科学设置应以实现强化法律监督、维护公平正义的价值为目标,按照优化配置、整体强化、协调发展等原则,通过对业务机构和非业务机构的科学整合,规范派出机构,建立检察官办案责任制等措施来推进。海南省人民检察院第二分院检察员王帮元认为,检察机关现行机构设置违背检察权行使规律,不符合检察机关管理需要。建议以提高人力资源利用效率、全面履行法律监督职责、建立制约有力、运行高效的工作机制为目标和方向,统筹推进检察机关内设机构改革。

　　检察机关执法办案考评机制,对检察机关、检察官充分发挥职能作用、维护社会公平正义具有重要的指导意义。山东省淄博市人民检察院检察长黄静波、山东大学法学院副教授胡常龙通过实证研究,详尽分析了检察机关执法办案考评机制存在的诸多不科学、不合理因素以及对刑事诉讼活动和检察职能作用的消极影响,提出要引起足够重视、在实践中不断完善。上海市闵行区人民检察院副检察长杨慧亮认为,大数据在配置检察资源、评判案件绩效、平衡地域执法等方面大有可为,将使检察工作提升到一个全新的水平。建议从完善案件管理大数据采集体系、培养专门的社会学统计人才队伍、设计大数据统计分析的工作模式、搭建大数据预测结论的运用平台、争取与外部大数据的合作等方面入手,有序推进大数据在案件管理中的运用。中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明认为,“一元二分法”检察权理论视野下诉讼监督职权运行规范的探索,彰显了制度创设的前瞻性,遵循了司法规律。推进法律监督体系与监督能力现代化,需要健全检察权运行机制,完善党对检察工作的领导方式与人大的监督方式,推进检察制度的科学化、法治化和现代化。而检察指令权的规范行使已成为检察制度改革“被遗忘的角落”,建议把规范检察指令权作为改革的重要任务之一,建立检察指令权清单制度,规范检察指令权运行程序,建立包括检察指令权的法律监督权评价指标体系与考评标准,发展完善检察权体系及其运行机制。

　　三、关于完善检察机关人权司法保障制度

　　完善人权司法保障制度是推进法治中国建设的重要组成部分。十八届四中全会突出强调了加强人权司法保障问题。与会人员普遍认为,依法治国的要义在于尊重和保障人权,而人权保障则有赖于国家司法体制的发展和完善,检察机关无疑在尊重和保障人权方面承担着重大使命。中国社科院研究员王敏远认为,尊重和保障人权,是法律共同体一致关注的问题。检察机关在开展这一问题的基础理论研究时,面临审判机关、公安机关的“前后夹击”,严格执法、错案追究与内部考评的“左右挤压”,既要强调指控的有效性,又要强调客观公正义务。但在维护公平正义方面,检察机关同法律共同体在立场上应当是一致的,有特殊的职责而没有特殊的利益;问题可以独自研究,但思想不能封闭、观念不能保守。

　　实行错案责任追究机制,是保证检察人员依法正确行使检察权、实现公正规范文明执法的重要措施。安徽省人民检察院法律政策研究室检察官张鹏涛认为,检察机关的错案是检察机关工作人员在执法办案过程中,因故意或者重大过失导致认定事实错误或事实不清、适用法律不当、办案程序严重违法,造成处理错误,依法应当通过启动法律程序予以纠正或重新作出处理的案件。错案责任追究存在责任认定难、线索发现移送难、调查取证难、问责难等四大难题,建议从细化错案认定标准、健全错案调查程序、改进错案问责方式等方面完善错案责任追究机制。辽宁省人民检察院法律政策研究室调研员周习武从证据意识的内涵及把握的规则、违反程序发生错案的原因及认定标准、规范取证的程序和步骤、防范因证据适用不当而发生错案的措施等方面切入,详实地论述了新形势下如何通过强化证据意识,严格规范取证程序,依法守规办案,努力防止错案的发生。上海市徐汇区检察院检察长储国樑认为,错案追究制度标准的不确定性给检察人员带来巨大的职业风险,错案追究制度的范围、程序、形式行政化程度严重,启动程序不够明确,缺乏相应的监督机制,缺乏具体的执行部门,建议结合司法改革中对检察官办案模式、机构改革、业务考核的探索,重建一套标准统一、主体明确、程序完善的检察官办案责任追究制度。

　　“两个证据规定”和修改后刑事诉讼法对非法证据的规制,使理论界与实务界对非法证据排除十分重视。新疆生产建设兵团人民检察院副检察长周平认为,“排除合理怀疑”是英美法系普遍采用的刑事证明标准,核心是正确理解“合理怀疑”,亦即判断案件事实“真”抑或“假”心证尺度界定。刑事证据理论或规则尚未对“合理怀疑”的定义、要素、范畴进行科学规制和理论证成,导致裁判者视域诱发非理性“怀疑”范围的肆意延伸,譬如任意妄想性怀疑、过于敏感技巧性怀疑、仅凭猜测性怀疑、强词夺理性怀疑、证言无徵性怀疑、逃避刑责性怀疑。最高人民检察院检察理论研究所研究员刘方认为,相比国外而言,我国刑事诉讼程序中非法证据排除原则与检察工作的关系更为密切。我国法律规定,对于非法言词证据采取强制排除原则,对于违反法定程序收集的实物证据采取裁量排除原则,符合刑事诉讼规律和我国司法现状。建议从检察监督在贯彻非法证据排除规则中的必要性、科学性、有效性三个角度出发,使每个案件的处理和裁判都建立在确切的事实和证据基础之上。

　　保障律师依法执业、完善国家司法救助机制是尊重和保障人权的重要体现。贵州省人民检察院副检察长肖振猛认为, 检察官的客观公正义务决定了检察机关肩负保障律师依法执业的职责。当前,律师在刑事案件辩护中存在一些不足,既有律师队伍本身存在的问题,也有检察机关保障不力的问题。建议切实转变观念,树立保障律师依法执业的职责意识;注重听取律师意见,确保案件公正处理;充分保障律师辩护权,增强庭审对抗性和诉讼构造平衡性;深化检务公开,为律师依法执业提供便利;建立保障律师依法执业的长效机制,健全完善相应的配套措施;与律师共同推进法律职业共同体构建,树立法律职业良好形象。湖北省人民检察院控告申诉检察处处长李凯全面解读了中政委3号文件的出台背景及其意义,介绍了湖北省检察机关贯彻落实中政委3号文件的经验做法,为建立完善检察环节国家司法救助制度提供了实践样本。同时,建议防止与克服国家司法救助是“济贫扶困”、是息诉罢访的交换条件、利益保护范围仅仅局限于物质利益的错误认识,积极主动开展好国家司法救助工作,充分发挥检察机关在涉法涉诉信访改革中的作用。

　　中国检察学研究会检察基础理论专业委员会常务副主任、最高人民检察院法律政策研究室主任万春总结指出,本届论坛以十八届四中全会精神为指引,主题鲜明、内容丰富、参与广泛,它使我们对检察改革的重要性、必要性有了更加深入的认识,对检察改革的规律和基本路径有了更加明晰的把握,对检察改革面临的形势和任务有了更加清醒的判断,必将进一步夯实检察改革的理论基础,促进检察改革的协调有序推进。

【新闻来源】正义网