2016年6月3日，中国刑事诉讼法学研究会少年司法专业委员会在上海宣告成立，最高人民检察院副检察长孙谦，中国政法大学诉讼法学研究院长、中国刑事诉讼法学研究会长卞建林，上海市法学会长陈旭，上海市检察院检察长张本才出席开幕式并致辞。中国法学会研究部主任李仕春宣布少年司法专业委员会成立，少年司法专业委员会主任委员宋英辉教授介绍专委会情况。

在随后举行的“少年司法改革与法律体系完善”研讨会上，来自高校、研究机构以及公安、检察、法院、教育、青少年保护等部门的专家、学者和实务界人员,就未成年人法律体系的基本架构、少年司法改革与实体法完善、少年司法改革与程序法完善等专题，开展深入研讨。现将讨论的重点问题及主要观点综述如下。

  一、关于未成年人法律体系的基本架构

  （一）未成年人法律体系的基本架构

与会代表认为，我国未成年人法律体系的基本架构主要包括三个部分：第一，国际法方面，我国已经加入联合国《儿童权利公约》，应该对公约里的重要内容加以反映。第二，基本法方面，我国《宪法》规定未成年人有受教育、受抚养的权利；《民法》中有监护、代理等涉及儿童保护的规定；《刑法》中刑事责任年龄，刑罚的减免等也与未成年人保护密切相关。第三，《义务教育法》、《收养法》，以及《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等专门保护未成年人的法律。上述三个部分作为我国未成年人法律体系的基本架构，层次较为分明，但内容比较模糊。同时，从法律所反映的内容来看，未成年人法律体系的重要作用体现在如下三个方面：一是构建未成年人的权利体系；二是强化法律本身对未成年人司法保护的制度建构作用；三是实现未成年人的教育权利。

（二）未成年人法律体系基本架构存在的问题

有代表认为，我国未成年人法律刚性不足、可操作性不强、过于分散，难以适用于具体案件，且许多重要制度欠缺或者有待完善。有代表认为，未成年人法律体系的基本架构存在如下重要问题：第一，重刑轻民。对未成年人的刑事法律保护比较突出，但对其应当享有的民事方面的权利认识不够，相应的法律保护用监护、特殊对待等措施来规定，这与未成年人应当享有的权利脱节。第二，重视审理，轻视实体。对未成年人司法保护比较重视，但对权利的存在形态，权利应该延伸的领域缺乏相应的规定。第三，重抽象内容，轻实体内容。教育平等权的具体内容在现实的教育体系中被抹杀，对于行政、民事方面具体权利的落实缺乏相应的措施。

部分代表认为，未成年人法律制度尚未形成体系，注重治表，对法律的简单修补无法做到防患于未然。

（三）未成年人法律体系基本架构的完善建议

与会代表认为，完善未成年人法律体系的基本架构应重点关注以下几方面工作：第一，尊重儿童的基本权利。儿童权利具有附属性但更具有独立性，对儿童权利保护的具体化应当通过家庭法、家事程序法等实体法规定进一步落实，同时还应注重法律之间的衔接。第二，注重儿童的心智教育。在目前的教育环境下，心理问题不仅仅发生在未成年人身上，很多成年人、在校学生均出现不同程度的心理问题，这与我们的权利保护意识有很大关系，因而在法律体系中应当注重对未成年人的心理培养、心理抚慰。第三，提高儿童的权利意识。在权利和义务意识方面应当给予未成年人相应的教育，使其认识到重要性。第四，维护法治环境、教育环境以及社会整体的公平正义环境。促使未成年人拥有正义感以及有所作为，维护良好的社会环境是根本。

还有代表认为，目前少年司法以及少年法律体系的建构已经到了总体转换思维的阶段，制度层面的小修小补浪费大量资源，一定程度上需要宏观改进。我国应当制定一部少年法，少年司法作为重点，应当逐步迈入整个法律体系。

  二、关于民政部门开展未成年人保护工作

（一）民政部门与未成年人保护的关系

与会代表认为，民政部门的很多工作都与未成年人保护有密切关系：第一，未成年人在社会救助，低保、临时救助、医疗救助中是一个重要的群体。第二，社会福利、慈善组织、孤儿、弃婴等均涉及到未成年人保护工作。第三，社区建设对未成年人保护发挥着特殊作用。第四，近几年大力推动的社会工作和志愿服务也均与未成年人保护工作有密切联系。

（二）未成年人保护存在的主要问题

有代表认为，未成年人保护的主要问题在于：第一，家庭责任远远没有落实。如果家庭责任无法落实，儿童保护的根基就不可能牢固。有些家长缺乏监护的意识和能力，很多留守儿童的父母曾经就是留守儿童，由于在缺爱的环境里长大，本身缺乏爱护子女的意识和能力，需要进行教育引导，并在必要的时候采取震慑性的措施。第二，法律层面缺乏对家庭教育进行监督的制度规定。立法上的空白导致很多孩子在出现早期不良行为时并未被及时发现，直到发生严重问题才对孩子进行追究。第三，儿童遭受侵害的发现主体还远远不够。在国外，邻居是发现儿童受侵害的最主要群体，但在我国却并未被纳入强制报告的主体。另外，强制报告的情形也不足以支撑未成年人真正需要保护的情形，因为只有在儿童受侵害比较严重的情况下才有强制报告，而此时对孩子的伤害已经造成。

（三）民政部门在未成年人保护工作中的积极探索

与会代表认为，传统的民政工作聚焦于孤儿、弃婴还有流浪儿童，但仅针对这样几个群体，远远达不到社会发展的需要以及儿童保护形势的需要。近几年，民政部门在开展未成年人保护工作中进行了一些积极的探索，保障对象的范围有所扩大：第一，对于监护人侵害未成年人权益的撤销监护权，从起诉、评估、帮扶，到最终针对没有其他监护人的情况进行兜底，从制度层面保障未成年人的合法权益。第二，国务院《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》明确要求民政部门牵头开展留守儿童的关爱保护工作。第三，2016年6月1日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加强困境儿童保障工作，对他们的成长给予更多关爱帮助，要求由民政部门牵头负责困境儿童的保障工作。基于上述保障对象范围的扩大，民政部门为适应形势的需要，成立了专门的未成年人保护处，以进一步加强这方面的工作。

有代表提出，近几年民政部门正在摸索一套制度或者模式，实行五位一体：一是监测排查，发现到底有哪些困境儿童需要重点关注；二是发现报告，遇有紧急情况由谁来发现报告；三是紧急处置，特殊情况下需要采取紧急措施时推动部门之间的衔接；四是提供帮扶，针对不同儿童的不同困境进行分类帮扶，采取不同措施；五是监护干预，民政部门探索开展的未成年人保护工作即采取以家庭监护干预为核心的模式。

另有代表认为，民政部门注重部门内部的资源整合，侧重三社联动，即强调社区、社会组织以及社工的参与。具体而言，第一，发挥社区在报告环节的关键性作用，强化社区力量的报告意识。第二，保障社会组织在未成年人保护工作中的重要作用，逐步实行民间组织以及针对儿童的慈善组织直接登记机制，使更多有爱心的组织能够加入儿童保护的领域。第三，推动社工建设，实现社工对儿童保护的专业化支撑。

  三、关于收容教养制度

（一）收容教养制度的困境

与会代表认为，收容教养制度存在下述困境：第一，适用对象不明。根据刑法规定，对于因不满16周岁不予刑事处罚的，在必要的时候，可以由政府收容教养，但并未规定年龄下限。第二，适用条件过于宽泛。刑法仅规定在必要的时候可以收容教养，但对于具体情形，刑法以及相关司法解释并没有规定。第三，审批程序不当。收容教养由公安机关进行审批，缺乏司法审查程序和未成年人监护人的参与及律师帮助。第四，适用效果不佳。收容教养极易导致交叉感染，不利于对未成年人的教育和挽救。劳动教养被废之后，实践中极少适用收容教养。

（二）收容教养制度的改革建议

与会代表认为，针对上述困境可以通过以下四个方面加以解决：第一，明确收容教养的对象范围。收容教养的年龄下限以12周岁为宜，12周岁以上的未成年人，根据社会调查和评估，确有必要的可以收容教养。应当围绕行为人自身和对社会的现实危险性，特别是继续从事违法犯罪行为的可能性，以及收容教养是否有利于对未成年人的成长，是否符合儿童利益最大化这几点来认定。第二，对收容教养程序进行诉讼化改造。可以参考强制医疗的特别诉讼程序，由公安机关负责立案调查，检察机关审查后向法院提起是否收容教养的决定，法院组成合议庭，不公开审理，经过审理可以作出收容教养的决定，或者驳回收容教养的申请，最后由司法行政机关根据法院的决定负责收容教养的实施和执行，检察机关应当对全程进行法律监督。建立救济程序。包括律师介入和指定辩护，法定代理人或合适成年人到场，当事人申请复核权，以及尽量避免对未成年人进行羁押等临时性的保护约束措施。第三，明确收容教养的期限。尽管刑法没有就收容教养的期限予以规定，但实践运行中由于一些规范性文件对收容教养规定了固定的期限，导致实际执行过程中执行机关基本围绕上述固定期限来执行。更合理的办法是组成专门的评估小组，对收容教养的对象作出综合性的评估，确定对收容对象进行教养的必要性，参考分级处理措施，在设定总上限的前提下赋予收容教养期限较大的弹性，实行弹性原则。第四，合理构建收容教养制度的执行体系。部分代表针对对收容教养制度重构的执行，给予了如下建议：首先，改革执行方式。收容教养的执行方式应当服务于教养理念，但目前的执行方式过于单一，带有强烈的惩罚色彩，严重削弱了教养的救济本意，建议借鉴国外类似制度的经验，增加执行场所的开放化和多样化，譬如建立专门机构，区分不同类型的未成年人，进行分类管束教育，由教育部门、司法行政机关、社区、基层组织、公检法机关组成委员会，共同成立收容教养小组，对收容教养的执行进行监督管理。另外，还可以在目前的工读学校与收容教养所的基础上，建立开放的收容教养社区，对工读学校的教育管理进行改造，将工读学校所在社区发展成为收容教养社区。其次，适度借鉴社区矫正制度。指定有条件的公共社区，为被收养的未成年人提供活动场所，委托适当的社会教育机构，对未成年人开展管束教育，鼓励和支持各类社会力量参与建设专业看护机构。

有代表认为，收容教养制度的重构缺乏相关法律依据，具体制度的落实应该分步走：首先，明确收容教养的司法化，梳理和细化该制度的实体、程序、执行等各项规定，重新构建收容教养制度，并通过司法解释和政策的方式进行颁布和实行。其次，在收容教养相关制度的适用稳定以后，将现行刑法以及刑事诉讼法等有关未成年人的相关规定予以剥离，梳理整合，建立专门的未成年人刑事法。

  四、关于附条件不起诉制度

（一）附条件不起诉制度存在的主要问题

与会代表认为，附条件不起诉制度存在如下问题：第一，适用主体范围小。由于成年人也和未成年人一样存在构成犯罪但可以不起诉的情况，长远来讲，可以考虑将这一制度的适用主体扩展至成年人。第二，适用罪名条件窄。仅限定在涉嫌刑法分则第4、5、6章规定的犯罪，比不起诉适用罪名少得多，可以将适用罪名扩张至其他章节的有关犯罪，因为是否附条件不起诉不取决于所犯罪名，而应从是否有利于未成年人未来发展的角度决定。第三，仅适用于可能判处1年以下有期徒刑的犯罪。

（二）附条件不起诉是否以求得被害人谅解或者赔偿被害人损失为必要条件

与会代表还就附条件不起诉是否以求得被害人谅解或者赔偿被害人损失、与被害人达成和解等为必要条件进行了探讨。有代表认为，不得以求得被害人谅解或者赔偿被害人损失作为附条件不起诉的必要条件。附条件不起诉的根本目的在于教育挽救，给悔罪的未成年人以机会，与是否赔偿或谅解没有必然关系，达不成谅解的原因比较复杂，也可能是被害人所提要求不尽合理。

  五、关于降低刑事责任年龄

与会代表认为，刑事责任年龄不能随意降低，应保持现状。理由如下：第一，13岁到14岁的孩子并不成熟，不能在他们对自己实施的行为还没有清醒认识的时候就对其进行刑事处罚。同时，还应考虑到这一代很多未成年人是独生子女的中国现实，降低一个年龄段，将导致很多孩子遭受刑罚，甚至被贴上犯罪的标签，很多家庭也将因此失去希望。第二，中国的社会问题较为复杂，不能在行为尚未普遍化、类型化的时候就匆忙降低刑事责任年龄。第三，刑事责任年龄降低与否应该放在刑法的体系下加以考虑。

与会代表认为，降低刑事责任年龄违背历史规律和成长规律。首先，近现代历史上，我国关于刑事责任年龄的设定经历了一个漫长的发展过程，最终形成了目前14岁、16岁、18岁的划分标准，有着合理的科学依据，也契合我国国情，冒然降低刑事责任年龄有违历史规律。其次，从成长发育的规律来看，青春期是一个生理和心理急剧变动而又充满矛盾的时期，应当理性认识未成年人在青春期的冲动行为。最后，域外大量实证研究表明，降低责任年龄并不能遏制未成年人犯罪，反而会带来许多新的问题，比如交叉感染、标签化、促使未成年人形成反社会人格等。

  六、关于工读学校

  （一）工读学校现状及问题

与会代表认为，工读学校主要存在如下问题：第一，收生比较困难。现在工读学校一般含有初中部和职高部，真正意义上的“工读学生”仅指初中部的学生，到了职高阶段，学生升格为职高学生，不再算是“工读学生”，而职高的取消对招生产生致命冲击，由于工读学校没法解决初中毕业后的出路问题，没有家长愿意把孩子送到工读学校。此外，也有家长不敢或者不知道将孩子送往工读学校。第二，教育内部存在问题。工读学校重管理轻教育，有些学校办学专业能力并不强，教育、心理、法律、社工等各方面专业人士缺失，学校在预防未成年人犯罪方面缺少研究。

（二）工读学校改革

与会代表认为，专门学校改革可以同少年司法改革相结合，这不仅是法治问题，更多的是教育、社会和家庭问题，青少年违法犯罪需要家庭、学校和社会的共同努力。具体而言，为使工读学校在预防未成年人犯罪中发挥更大作用，首先应当加强学校的课程体系建设、深化心理健康教育、优化工读教育。其次，应将专门学校和中职教育结合，解决职业教育问题。第三，推动实体法改革和教学改革，引入专业的教育矫正方法，使矫正更为专业、科学。

七、关于少年观护制度

（一）少年观护制度的定位

与会代表认为，在少年司法实践中，少年观护制度具有极其特殊的地位，起着至关重要的作用。在少年案件的受理、审判到执行的整个司法过程中，这一制度体现着浓厚的保护主义思想，以及对少年利益的维护与关爱。少年观护的审前调查、观护人员和机构的设置，观护措施等等，使得“审判”不再是单纯对少年的定罪量刑，而是教育挽救的过程。少年观护制度是我国少年司法的一大亮点，我国建立的观护基地，主要针对外来人员在非羁押措施的适用中，以及附条件不起诉的监管过程中，由于监护人不能尽到监护职责的情形，而转由社区、社会组织来承担观护职能。

（二）国外少年观护制度

与会代表认为，亚洲地区推行观护制度最具成效的国家当属日本。二战后，日本进行了一系列的法律制度改革，同时日本的少年保护法也产生了重大的变革，相应的法律制度和观护机构更加完善。《犯罪者预防更生法》的制定实施，使得保护观察成为侦查、检察、裁判、执行等各阶段的最终程序，也使得观护制度成为刑事诉讼程序中不可或缺的重要环节。

有代表认为，台湾地区的少年法制“取美国立法例之精神，而以日本立法例为范本”，

数十年来，台湾少年法大量借鉴了西方国家少年司法制度中的成功经验，并结合台湾地区的实际情况，形成了具有台湾本土特色的少年法制。深入研究台湾地区的少年立法，对于我国少年司法制度的发展和完善将起到重大的推动作用。

（三）我国少年观护体系的构建

与会代表认为，可以从以下三个层级构建我国少年观护体系：第一，少年立法方面，除了在刑事实体法中规定对少年的非刑罚化、非监禁化处理措施之外，还应在刑事诉讼法中规定观护的具体程序，在《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》中规定相应的处理措施。第二，少年司法方面，可以将社会调查、不起诉、缓刑等少年司法领域的相关规定与程序分流相结合。具体而言，对于未达到刑事责任年龄的可以按照治安案件处理，进行初次分流；起诉阶段通过社会调查，以及观护基地的指导、监督、辅导、援助，认为不宜起诉的可以做不起诉处理，进行二次分流；对于情节严重起诉至法院的，法院在判决前可以进行社会复归调查，即三次分流。第三，社会参与方面，应当建立社区矫正的协同机制，使社会参与同司法机关的处置相结合。

八、关于程序法完善应当遵循的原则

与会代表认为，程序法的完善需要遵循如下原则：第一，程序与实体并举原则。法律仅规定教育、感化、挽救的原则远远不够，还应当规定相应的程序法原则，注重未成年人权利保护。程序与实体密切相关，在现行刑事诉讼法中两者的关系是否处理得当，尚需反思。第二，多元视角原则。在少年司法实践中，我们通常关注被追究刑事责任的未成年人，极易忽视未成年被害人。另一方面，在维护少年司法的相关制度程序时，还应关注不同专业乃至社会各个方面，这同样是多维视角的表现。第三，区别对待原则。对少年司法进行区别对待，不仅仅涉及执行关押阶段的区别对待，整体环节都存在区别对待。

九、关于少年司法社会服务体系的构建

（一）少年司法社会服务工作及其内容

与会代表认为，少年司法社会服务是专业的社会工作，区别于传统的广义上的社会工作，有一套完备的伦理原则，系统的方法体系，最终衡量专业的社会工作者是否做到了符合要求的目标，专门术语可称为，促进未成年人社会功能的恢复改善和提高。少年司法社会服务工作的内容，包括如下三个方面：第一，促进个体适应环境能力的提升。第二，链接环境资源，支持个体的成长。第三，改善环境。

（二）构建少年司法社会服务体系的意义

与会代表认为，构建这少年司法社会服务体系，需要在司法一条龙的同时充分发挥社会一条龙的力量，把需要社会组织、社会力量承接的工作转嫁到社会组织中。最高检八项规定已经提出少年司法服务的几项具体内容，如何开展落实以及真正实现预防和减少未成年人犯罪，达到教育、感化、挽救的目标，有必要从社会工作服务的角度进行思考。

有代表认为，少年司法领域社会工作服务在一些地方已经满足进一步深化少年司法服务的基本要求，具备政策、组织、专业人才等条件，可以推进少年司法工作的社会化，推动青少年犯罪问题治理体系和治理能力的现代化。

（三）构建少年司法社会服务体系的建议

部分代表就构建我国少年司法社会服务体系提出如下建议：第一，建立健全少年司法社会工作制度，建立并完善政府购买服务制度、建立健全少年司法社会工作服务标准以及少年司法社会工作服务协调机制，最终建立以青少年个体为中心的一体化少年司法社会服务工作体系。第二，培育壮大少年司法社会工作者队伍，强化少年司法社会工作者的配备使用。第三，构建相关的司法行政部门、高等学校以及社会服务组织的三方联动机制，有助于当地少年司法社会服务制度的建设。

十、关于未成年人立法改革

与会代表认为，多年实践表明，保护未成年人是预防未成年人犯罪最重要的举措。在未成年人立法改革中应当重点关注如下几个问题：第一，以法治思维做好未成年人保护工作。推动政策法律文件上升为法律规范，真正做到有法可依和违法必究，加大法律法规的执行力度。第二，在少年司法中建立司法审查机制。对于实施严重不良行为的未成年人，进入工读学校不失为更好的方法，同时，针对校园欺凌的突出问题，如果学校或者未成年人的监护人没有提出或者不同意进入专门学校，可以经司法审查作出决定，及时对有严重不良行为的未成年人教育矫正，促使其健康成长。第三，在民事诉讼中尽快制定涉及未成年人的法律规定，使少年法庭民事诉讼成为少年审判的主要任务。

                                          （整理：宋英辉、苑宁宁、尹泠然）