【作者简介】陈光中，中国政法大学诉讼法学研究院终身教授；褚晓囡，中国政法大学刑事司法学院博士研究生。

    【文章来源】《中国政法大学学报》2021年第4期。

内容提要：《中华人民共和国法律援助法（草案）》是我国关于法律援助的第一部专门法律，既是对我国多年来法律援助制度发展的总结，也是新的发展起点。刑事辩护法律援助作为法律援助制度的重要内容在草案中得以进一步完善，但整体来看仍有进步空间。第一，援助范围仍有待扩大，具体而言，应将简易程序中可能判处三年有期徒刑以上刑罚案件纳入援助、落实审前阶段的辩护援助、优化经济困难标准；第二，提升法律援助辩护质量的手段，包括律师的准入机制、激励机制以及监督机制应进一步完善；第三，经费作为法律援助正常运行的保障，需要加大政府财政投入，并着重改善区域不平衡以及使用效率不高的问题，同时建立刑事法律援助专项经费专款专用。

关键词：中华人民共和国法律援助法(草案)；刑事辩护法律援助；范围；质量；经费

引言

　　2021年初，中国人大网公布《中华人民共和国法律援助法（草案）》（以下简称“草案”），引发社会关注。该草案在2003年《法律援助条例》的基础上吸收了近年来的立法和改革成果，是我国关于法律援助的第一部专门法律。与世界各国相比，我国法律援助制度起步晚但发展迅速，草案的出台既是对多年来我国法律援助制度发展的总结，也是法律援助制度发展的新起点。从行政法规到法律，位阶的提升是法律援助重要性得到重视和加强的体现；从政府责任到国家责任的转变，不仅是对法律援助定位的正本清源，也对其进一步发展具有重要保障和助推作用。具体内容上，草案明确部门职责、扩大援助范围、规范援助程序、规定保障措施、细化法律责任，对过去的不足进行了完善，也为法律援助的规范化运行以及具体细则的出台提供了依据和标准，有助于推动法律援助制度从粗放走向精细。

　　根据草案，我国法律援助是指国家为经济困难公民和符合法定条件的当事人无偿提供的法律咨询、代理、刑事辩护、值班律师法律帮助等法律服务。基于刑事诉讼以对生命、自由和财产的剥夺和限制为手段，对基本人权的干预在所有诉讼中处于最高程度，刑事辩护法律援助既是刑事诉讼不可或缺的方面，又是法律援助制度的重点内容，其范围和质量关乎法律援助价值的实现，也关乎我国人权保障水平，本文仅对这一内容进行探讨。另外，笔者此前曾撰文《推进刑事辩护法律援助全覆盖问题之探讨》对刑事辩护法律援助制度的发展和完善进行了论证，由于草案既有成就又有不足，本文是基于草案对法律援助辩护的再探讨。

一、刑事辩护法律援助的范围

　　（一）草案的成就

　　辩护权是刑事司法中的首要人权保障。由于我国律师辩护率一直处在较低水平，法律援助是保障辩护权的重要手段，因此援助范围是其中的首要问题，不仅决定法律援助价值的实现，也影响辩护价值的实现。在此意义上，刑事辩护法律援助应当以应援尽援为目标。随着法治进步以及人权保障水平的提高，我国刑事辩护法律援助的范围伴随历次刑诉法的修改不断扩大：适用对象扩大、适用阶段提前，援助方式从指定到指定和申请并存。近年来，以审判为中心和认罪认罚从宽制度改革对辩护律师的迫切需求推动了法律援助辩护范围的进一步扩大。

　　对于指定辩护，草案吸收了近年来的改革及试点成果，第20条第1款规定：刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人有下列情形之一，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护：（一）未成年人；（二）盲、聋、哑人；（三）尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人；（四）可能被判处无期徒刑、死刑的人；（五）适用普通程序审判案件的被告人；（六）缺席审判案件的被告人；（七）死刑复核案件的被告人；（八）法律法规规定的其他情形。相较于此前的规定，草案的成就体现在两方面。第一，非特殊主体援助范围的扩大。过去我国刑事辩护法律援助主要针对特殊主体，非特殊主体能够获得援助仅限于可能判处无期徒刑、死刑的情况，包括的案件不多。草案将适用普通程序审判案件的被告人纳入指定辩护，是刑事辩护法律援助向前迈出的一大步。适用普通程序审判的案件或案情复杂或存在争议，没有辩护律师仅仅依靠被告人个人力量来对抗强大的公权力机关难以实现平等对抗，程序公正得不到保障，实体公正也面临风险，将此类案件纳入指定辩护有助于保障当事人的合法权益，提高案件过程和结果的公正性和可接受性。第二，死刑复核案件纳入指定辩护是一大亮点。我国死刑复核辩护率低的现实情况以及死刑的不可弥补性特征导致一直以来死刑复核没有纳入法律援助饱受诟病，并且死缓复核有法律援助而死刑立即执行没有显然违背常理。理论界一直呼吁将死刑复核纳入法律援助，但历次刑诉法修改中该问题都未被重视。直到2015年中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于完善法律援助制度的意见》方才回应学界呼声，提出建立法律援助参与死刑复核案件办理工作机制。草案将死刑复核案件纳入指定辩护，结束了死刑复核这一剥夺公民生命的程序中辩护缺失的局面，体现了对死刑的关怀和重视，有利于少用慎用死刑政策的落实，也有利于与国际社会接轨。

　　关于法律援助辩护的申请问题，草案规定的条件仍是被追诉人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，与此前没有变化，但草案要求对经济困难标准实行动态调整。经济社会不断发展，经济困难标准理应不断提高。但在没有明确要求的情况下，标准能否及时调整基本取决于政府对此问题的关注程度。过去各省大多以最低生活保障标准作为经济困难标准，虽然各地最低生活保障标准每年都进行调整，但整体变化并不大，相应的经济困难标准也没有显著提高。直到2015年两办《关于完善法律援助制度的意见》提出放宽经济困难标准后全国各地才普遍上调。最低生活保障标准之低以及多年不调整严重限制了申请法律援助的可能。对经济困难标准进行动态调整，使其与经济社会发展相匹配，事实上能够起到扩大援助范围的效果。另外，草案32条也简化了经济困难的证明，不再要求本人提供证明材料，而是通过简化的方式进行，也有助于更多的人申请法律援助。

　　（二）草案的不足

　　法律援助辩护范围受到诸如法治发展水平、司法效率和司法资源投入等因素的影响，应援尽援在我国当前并不现实，即便如此，我国刑事辩护法律援助的范围仍然有扩大空间。

　　1.相当多案件审判阶段无法获得辩护援助

　　草案将普通主体获得法律援助辩护的范围扩大至普通审判程序中的被告人，但审判阶段仍有相当多被告人无法获得援助。笔者此前呼吁，现阶段应将简易程序中可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件纳入指定辩护，理由如下：第一，简易程序审理的案件要求事实清楚、证据确实充分且被告人认罪，而被告人不具有专业知识且无法获知案件信息无法认定案件是否符合要求，需要律师辩护；第二，可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件属重罪案件，虽适用简易程序但不代表案情简单，且重罪案件纳入法律援助辩护符合国际发展趋势；第三，将可能判处三年有期徒刑以上刑罚案件纳入法律援助辩护不会增加太多诉讼负累，并且我国已有地区试点尝试。遗憾的是草案仍然保留了法律援助全覆盖试点中的做法，将其对律师的需求交由值班律师解决。笔者再次呼吁将简易程序中可能判处三年有期徒刑以上刑罚的案件纳入指定辩护，在重述以上理由的同时，笔者认为，值班律师无法承担简易程序中的辩护职能。

　　首先，职责定位。值班律师在一般刑事案件中依法提供法律咨询、程序选择建议、帮助申请变更强制措施、对案件处理提出意见、帮助申请法律援助等服务。这些职责与案情关系并不紧密，更多的是为被追诉人“答疑解惑”，与办案机关不产生关系，帮助行为基本不影响案件结果。而法律援助辩护律师的主要工作是根据案件事实帮助被追诉人与公权力机关沟通和对抗，降低刑罚以及定罪可能性，行为能够影响案件走向。其次，会见及阅卷的效果。会见和阅卷是辩护律师获取案件信息的重要渠道，两者相辅相成共同为整个辩护流程服务。值班律师会见的目的是直接提供帮助，由于批量指派，单个被追诉人的会见时间非常短，仅能够处理简单问题无法提供针对性帮助。批量指派下个案阅卷的时间也难以保障，并且无需发表辩护意见、不对定罪量刑结果负责，值班律师没有动力额外花费时间阅卷。值班律师的职责和运行模式决定了会见和阅卷的效果难尽人意。最后，出庭问题。值班律师和法律援助辩护律师的最大区别在于不提供出庭辩护服务。审判阶段是案件事实查明和定罪量刑的决定性场所，出庭是辩护必不可少的一环。非认罪认罚案件中，即使在审前审判中获得了一定帮助，也不能弥补被追诉人专业知识不足、信息获取不便以及庭审策略技巧缺失的问题。对于认罪认罚案件，刑诉法规定法院一般应当采纳量刑建议，某种程度上将定罪量刑前置弱化了庭审作用，但一般应当采纳的说法本身表明法院仍然有不采纳可能，这正是律师作用的空间。综上，值班律师难以满足简易程序中三年以上重罪案件复杂性对辩护的要求。

　　然而应然需要和实然结果并不能等同，简易程序中可能判处三年有期徒刑以上刑罚案件能否纳入指定辩护决定性因素在于司法资源的可承受度。近年来我国判处三年有期徒刑以上刑罚的人数有所起伏但基本维持在20万上下，在所有生效判决人数中的比重在20%上下波动。而我国律师数量稳步上升，2017年底，全国共有执业律师36.5万多人，比2016年增长11.5%，2018年底增长至42.3万多人，2019年底增长至47.3万多人。法律援助经费投入也呈增长趋势。另外根据草案，法律援助经费被纳入政府财政预算，同时法律援助机构律师成为法律援助辩护的法定参与者，可以降低对社会律师的依赖程度，也更容易控制成本，经费、律师和案件数量间的矛盾会明显缓解。因此笔者认为，当前我国已经具备了将法律援助辩护范围扩展到简易程序中可能判处三年有期徒刑以上刑罚案件的条件。

　　2.审前阶段的刑事辩护法律援助被忽视

　　与可能判处无期徒刑、死刑的被追诉人可以获取全流程的法律援助辩护不同，其他非特殊主体即普通程序审判案件的被告人只有审判阶段才能获得指定辩护。

　　不重视审前阶段的法律援助是我国一直以来的问题。2012年刑诉法将指定辩护提前到审前阶段，理论上法律援助案件数量至少将会提升至原有的3倍，但2013年刑事法律援助案件总数相较2012年仅增长了66.2%。另外按照三阶段程序设置的应然结果，侦查、审查起诉到审判案件数量应呈递减趋势，法律援助数量也应呈递减趋势，但从实际数据来看并非如此。根据统计，2013年侦查阶段、审查起诉阶段、审判阶段通知辩护案件数分别为44546件、37555件、105356件，分别占通知辩护案件总数的23.8%、20%、56.2%；公安机关、人民检察院、人民法院转交申请案件数分别为6193件、4959件、11820件，分别占转交申请案件总数的25.2%、20.1%、48%。无论是通知辩护还是申请辩护，审判阶段的数量都远超审前阶段，这一特征在之后的法律援助运行中并没有改变。可以说无论是当事人还是公权力机关都更加关注审判阶段的法律援助问题，审前阶段的援助工作没有受到应有的重视。

　　当前我国刑事诉讼并未完成从以侦查为中心向以审判为中心的转变，案件结果在审前阶段甚至侦查阶段实际上就已确定的情况依然存在，审前阶段的辩护工作不容忽视。另外，刑讯逼供、非法搜查扣押等侵犯被追诉人合法权利的行为往往发生在侦查阶段，因此审前阶段的辩护除了具有审判阶段同样的实体功能，重要意义还在于打破审前程序的封闭性。随着值班律师制度在全国范围内的建立，审前阶段律师介入不足的问题得到一定的缓解。但由于对审前阶段辩护重要性的认识不够，值班律师服务便捷的优势会成为法律援助的首选，将会进一步挤压原本应当提供法律援助辩护案件的存在空间。正如前文提到的，值班律师的效果和法律援助辩护律师存在差距，不能用值班律师代替审前阶段的指定辩护。公权力机关应当提高对审前阶段辩护的认识，法律明确规定审前阶段应当指定辩护的案件，应当严格按照法律规定及时指派律师，其他案件及时履行告知义务，保障审前阶段被追诉人获得法律援助辩护的权利。未来应当进一步扩大审前阶段法律援助辩护的案件范围。

　　3.经济困难标准的设置不合理

　　由于各省经济发展水平存在差异，草案延续了《法律援助条例》的做法仅做了授权性规定，将经济困难标准的制定权限赋予各省级人民政府，这一做法是合理的。但是对于各省经济困难标准存在的问题，草案没有回应。

　　各地经济困难标准存在的主要问题，在于标准不统一且合理性存疑。2015年后各地陆续上调了经济困难标准，有些省份以最低生活保障一定程度的上浮作为经济困难标准，也有地方采用低收入家庭标准或者最低工资标准。最低生活保障、低收入家庭、最低工资三项标准确立的目的和考虑因素并不相同，以不同的标准作为经济困难的标准导致法律援助适用的不统一。而且，标准的城乡差异导致同一地区收入低的农村地区更难以获得法律援助，这和法律援助救助的初衷不符。以既有标准作为经济困难标准的做法简单且经济，但将这些标准直接确定为经济困难标准的依据何在？一些地方如北京市曾经先后采用最低生活保障标准、低收入家庭标准和最低工资标准作为经济困难标准，这一变动除为了提高经济困难标准的具体数值之外是否有其他合理依据？另外，当前经济困难标准也难以满足实践需要。草案规定申请援助的条件是因经济困难没有委托辩护人，因此申请辩护针对的是无法承担律师费的当事人，经济困难的当事人范围理论上远大于低保、低收入或最低工资人群，以这三种标准为经济困难标准会将大量需要援助的被追诉人拒之门外。如以北京市为例，2019年北京市最低工资标准为每月2200元，而早在2010年，刑事案件的政府指导律师收费最低标准三个阶段已达8000元，两者之间差异很大。

　　当前各地经济困难标准只是确定了一个数值，而非根据实际情况确定的合理标准。按照草案规定的申请条件，经济困难标准对标律师收费标准方才合理，这显然不现实，但是律师收费标准应当成为其中的考量因素。另外律师费用支出属于非必要支出，经济困难标准的确定不仅要考虑收入情况、家庭总资产而且要考虑可支配收入。目前律师收费指导标准、最低工资标准、居民人均家庭支出标准等标准和指标体系的存在、个人收入和财产管理制度的健全以及网络技术的发达为建立相对合理的经济困难标准提供了可能。各省级人民政府应当根据自身实际，在平衡法律援助需求和资源投入的基础上，确定本省的经济困难标准。

二、刑事辩护法律援助的质量

　　质量无法保证，则援助沦为形式。与被告人自由委托律师不同，国家指派、社会律师参与的模式决定了影响法律援助辩护质量的因素更加复杂。除了与委托辩护质量保障的共通要求外，法律援助辩护质量控制主要通过法律援助服务提供者来实现，具体而言有三方面要求：第一，客观上律师的专业水平和经验能够满足办案需要；第二，主观上激励机制能够保障律师的办案动力；第三，监督和惩戒措施必不可少。

　　（一）准入机制

　　刑事辩护的专业性和复杂性决定了律师经验和水平的重要性，建立准入机制是法律援助质量保障的第一步，其中规定从业年限是直观且高效的做法。草案规定，法律援助机构的律师必须从事相关法律工作一年以上，一年的期限能够保障法律援助律师掌握基本技能，也不会过多限制参与，较为合理。但草案存在两个问题。第一，没有规定社会律师的准入条件。社会律师是法律援助的中坚力量，虽然限制其年限对法律援助工作的影响更大，但笔者认为，为了保障辩护质量规定准入机制仍是必要的，一年的年限影响有限。另外，死刑复核后果的严重性对辩护律师提出了更高的要求，此类案件的法律援助辩护应当由更具辩护经验的律师提供。早在2013年《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》就规定对于可能被判处无期徒刑、死刑的案件，法律援助机构应当指派具有一定年限刑事辩护执业经历的律师担任辩护人，但是没有明确具体年限。笔者认为，死刑复核案件直接决定生命走向，援助律师的经验越高对案件的正确处理、当事人权利的保障越有利，当前可以将执业年限限定在五年。我国每年的死刑复核案件并不多，规定法律援助律师年限要求并不会给援助工作带来困难。应当说明的是，准入只是最低标准，在实际操作中，越是重大复杂的案件，越应当指派更具有刑事辩护经验的律师提供援助。第二，如何理解“从事相关法律工作”。该规定是针对整个法律援助制度而言的，既包括刑事援助也包括民事和行政援助，而不同案件有各自的特殊性。就刑事法律援助而言，此处的相关法律工作是指只要从事法律工作一年即可还是仅指从事辩护相关工作一年，有所区别。笔者认为从辩护质量的角度出发应当是从事刑事辩护相关工作一年。

　　仅设置准入机制对保障律师的办案经验和水平是不够的。草案还规定，县级以上人民政府司法行政部门应当有计划地对法律援助人员进行培训，提高法律援助人员专业素质和服务能力。尽管在此之前，对法律援助律师的培训普遍存在，但是明确写入草案，将培训规定为司法行政部门的一项义务，有利于法律援助培训的常态化。

　　（二）激励机制

　　法律援助是国家责任，但需要依靠律师实现。即使有充足的经验和水平，律师不愿意参与到案件中去，办案效果也难以保障，良好的激励机制有助于激发法律援助律师的内在动力。

　　但长期以来，我国法律援助补贴的激励作用有限。第一，补贴标准很低且长期无变化。以北京市为例。2011年《北京市法律援助补贴办法》规定刑事案件侦查和审查起诉阶段的补贴标准为每件1200元，审判阶段每件2000元。而此时刑事案件律师费在侦查、起诉和审判阶段的政府指导价最低分别为2000元、2000元、4000元，法律援助补贴未达律师收费政府指导价的下限。此后律师收费标准开始放宽，2018年完全实行市场调节价，法律援助的补贴标准都没有发生变化。直到2019年北京市法律援助补贴方才提高，但依然难以与委托律师费相较。补贴标准过低导致有的律师办理法律援助案件甚至“入不敷出”。第二，没有根据案件具体情况提供差别补贴。不同案件的工作量不同，相应的经济成本和时间成本也有差别，从鼓励办案的角度，补贴与工作量挂钩有助于提高办案积极性。但是如北京市的规定，无论案件的复杂程度如何补贴标准都是相同的，“同酬不同工”显然不利于提高办案积极性。专业法律服务的供需矛盾导致律师费较高，法律援助补贴与之相较可谓微乎其微，因此很多律师不愿意参与法律援助，于是律师事务所只能将援助案件分配给刚从事法律职业尚缺乏办案经验的年轻律师。即使被委派律师关注的也是如何以最少的精力投入在最短的时间内处理案件，将对其造成的经济损失降到最小，如此导致了援助律师的消极辩护行为——不调查、不阅卷、甚至不会见，仅有格式化的辩护意见陈述于法庭。不少学者的研究表明，法律援助案件质量与补贴过低有直接关系。

　　补贴标准低且统一的根源在于补贴构成不合理。《法律援助条例》规定，法律援助办案补贴的标准根据当地经济发展水平，参考法律援助机构办理各类法律援助案件的平均成本等因素核定。此处的平均成本决定了补贴标准必然是统一的。2005年《中央补助地方法律援助办案专款管理暂行办法》中规定办案补贴包括差旅费、交通通讯费、文印费、调查取证费等，各地基本根据此标准确定办案补贴。根据该规定，办案补贴实质上是实际经济支出，并不包括律师的智力劳动和时间成本，法律援助律师事实上在免费提供辩护服务。草案规定发生了变化：法律援助补贴的标准，根据当地经济发展水平和法律援助的服务类型、承办成本、基本劳务费用等确定，并根据需要调整。进步之处在于，该规定明确了补贴标准的构成，除了办案成本外，基本劳务费用成为法律援助补贴的组成部分，律师的劳动报酬体现在了补贴之中，在此意义上，法律援助的补贴会进一步提高。2019年司法部、财政部《关于完善法律援助补贴标准的指导意见》规定，承办成本根据服务过程中实际产生的费用计算，基本劳务费用根据日平均工资、服务天数等因素确定，该规定反映出补贴标准一刀切式的做法有所改变。另外，草案一改《法律援助条例》中可以进行调整的说法，明确规定根据需要调整补贴标准，有助于确保补贴标准和经济发展、委托律师费的变化同向变化。

　　尽管法律援助补贴不可能无限制增加，笔者仍呼吁尽可能提高办案补贴。另外需要明确的是，法律援助机构律师作为公职人员，提供法律援助是本职工作，其劳动报酬已经体现在了工资待遇中，补贴应当仅限于办案成本支出，因此补贴标准应当对法律援助机构律师和社会律师分别设置。

　　（三）监督机制

　　除保障律师水平、构建良性的激励机制外，有效的监督对于提升质量也是必要的。监督机制涉及三个问题：第一监督内容，第二如何进行监督，第三如何通过监督提升法律援助质量。草案第46条明确规定司法行政部门、法律援助机构应当加强对法律援助服务的监督管理和质量考核，督促法律援助人员及时有效办理法律援助事项，但是受制于内容本身，草案没有对上述三个层面的内容进行系统规定。

　　监督内容。草案规定了法律援助的具体程序，包含对法律援助律师的具体要求，这些规定都应当成为监督的内容。除此之外，我国近年来一直致力于制定法律援助的规范标准，2019年司法部发布《全国刑事法律援助服务规范》细致规定了刑事法律援助的办理程序和服务质量控制的基本要求，可以作为法律援助监督的标准。

　　监督手段。一是案卷检查，主要审查法律援助律师是否按照规定提交了案卷材料，材料是否符合法律援助相关规定的要求。二是对受援人回访。受援人作为受益人直接与法律援助律师接触应当作为考量对象。但其不具备专业知识无法准确判断律师的专业程度，往往更关注服务态度问题，对于受援人的反馈要客观评价。三是建立侦查人员、检察官和法官评价机制。侦查人员、检察官和法官在办案中与法律援助律师直接接触且具备专业性，能够对援助律师是否违反职业纪律、援助过程中是否尽职进行综合评价，是较具优势的手段。2013年《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》指出公、检、法各部门对于法律援助律师办案过程中违反职业道德和执业纪律行为，应向法律援助机构通报。笔者认为仅要求公安司法机关主动通报是不够的，司法行政机关要主动与公检法机关沟通、了解情况。四是庭审旁听，该方式具有亲历性，但由于需要大量的人员和时间消耗，只能作为辅助手段，不定案旁听。监督可以由司法行政机关进行，也可以邀请第三方评审如专家和同行进行；可以在法律援助过程中进行，也可以在法律援助结束后进行，对于监督过程中发现的问题，应当及时进行纠正。

　　监督后果。通过惩戒倒逼质量提升。《法律援助条例》仅对违反职业道德和执业纪律的行为规定了相关的法律责任，没有涉及因律师怠于履行职责导致法律援助案件质量不高的情形，而这正是实践中的普遍问题。草案第54条规定了怠于履行法律援助职责应当受到行政处罚，但并未明确怠于履行的标准以及相应的处罚手段，笔者认为应当明确。司法行政机关需要建立考评机制，为实际操作中处罚的认定提供量化指标。另外，《完善法律援助制度的意见》提出逐步推行办案质量与办案补贴挂钩的差别案件补贴制度，根据案件办理质量确定不同级别发放标准，但是草案并没有吸收该措施。笔者认为这一方法可行，法律援助补贴既可以正向激励也可以负向激励，补贴发放应当具备结果导向性，必要时通过减少办案补贴进行惩戒。

三、刑事辩护法律援助的经费保障

　　经费是法律援助制度运行的前提和物质基础，法律援助辩护的范围扩大以及质量提升都离不开经费的支持。但是我国法律援助经费存在诸多问题，并且在制度诞生之初就开始存在。

　　（一）法律援助经费保障不够充分

　　理想状态下法律援助经费应是需求决定供给，但是我国的实际情况是经费的多少决定援助范围的大小，虽然法律援助经费持续增长，但投入总量依然不足。主要表现为：一是法律援助经费投入在财政支出中的占比低，2018年我国法律援助经费总额26.51亿，仅占全国财政收入一般公共预算支出的0.012%，而法治发达国家和地区的法律援助经费在财政支出中所占比例一般在0.1%-1%之间；二是人均办案经费少，用我国2018年法律援助经费总额对比第六次人口普查的人口总数，人均法律援助经费为1.989元，这一数据很难和发达国家相提并论，如意大利人均经费折合人民币约30元；和一些发展中国家相比也有很大差距，如2018年菲律宾人均经费投入约5.2元人民币。

　　法律援助作为国家责任，经费理应由财政予以保障。作为世界第二大经济体，我国具备保障法律援助经费的实力，导致当前经费保障不充分的原因是对法律援助的重视程度不够。2003年《法律援助条例》将法律援助定位为政府责任，要求政府为经费提供财政支持，支持本身不具有强制性，财政支持的多少必然取决于政府对法律援助的重视程度。草案将法律援助定位为国家责任，将法律援助经费纳入政府财政预算，是国家责任的具体落实。财政预算根据上一年度的经费需求确定下一年度的经费，对于保障经费来源、缓解经费的供需矛盾显然具有重要意义。但是上一年度的经费需求并不能直接决定下一年度的经费，财政预算的增加或削减根本上仍是重视程度决定的。《关于〈中华人民共和国法律援助法（草案）〉的说明》中提到草案的起草坚持“从我国国情和实际出发，适应经济社会发展，兼顾区域差异，尽力而为，量力而行，处理好法律援助需求与法律援助供给之间的关系”。但该原则在法律援助经费相关条文中并没有体现。笔者认为法律援助的经费问题首先要尽力而为，其次才可考虑量力而行。援助经费仅占全国财政收入一般公共预算支出的0.012%，这一数字显然和我国的经济发展不匹配，称不上“尽力而为”，可增长的空间很大。未来各级政府应当提高对法律援助的重视程度，增加法律援助经费的财政投入，确保真正做到“尽力而为”。

　　针对法律援助经费紧张问题，有学者提出拓宽经费来源渠道，草案也通过对捐赠者给予税收优惠的方式鼓励社会力量对法律援助的捐赠。但笔者认为法律援助经费首先应当由政府财政保障，社会力量只是补充手段，不应当被过多强调。

　　（二）法律援助经费区域分配不均

　　法律援助经费主要来源于同级财政，各省经济发展水平的差异对经费的区域分配不均造成影响。数据显示，法律援助经费投入与各省GDP总量呈正相关关系。省际间的人均法律援助经费差异也较为显著，一方面，人口较少的省份人均法律援助经费较高，如2018年人均法律援助经费最高的青海省6.57元是最低河北省0.82元的8倍多，另一方面，除个别人口少的省份，人均法律援助经费高的省份仍是经济较为发达的地方。与省际差异相同，同一省份的不同县市之间同样因经济发展水平的影响存在经费差别。

　　区域经济发展水平对经费不足造成的影响无法依靠地方自身解决，上级财政应当加大对贫困地区的支持。对此，《关于完善法律援助制度的意见》提出中央财政要引导地方特别是中西部地区加大对法律援助经费的投入力度。省级财政要为法律援助供经费支持，加大对经济欠发达地区的转移支付力度。之后，在中央财政方面，建立了中央补助地方法律援助办案专款，支持困难区县法律援助工作，在地方财政方面，20多个省份设立了省级专项资金，扶持省内贫困地区开展法律援助工作。笔者认为，上述做法可取可行，未来各省都应当设立省级专项资金，改善省内县市之间的经费不平衡问题。另外，上级财政对贫困地区提供经费支持时，应注意人口因素对经费需求的影响。确保贫困地区经费缺口由中央和省级政府补足，有助于推动法律援助的正常且良性发展。

　　（三）法律援助经费利用效率不高

　　法律援助经费支出主要包含办公经费支出和业务经费支出两方面。一直以来，我国法律援助的业务经费支出占总经费支出的比例不高，如下表数据显示，2015-2018年经费支出中业务经费占比不到60%，经费支出仅有40%用在了办案补贴和直接支出上。而反观其他国家，如英格兰和威尔士2007-2008年度法律援助经费中办案经费为20亿英镑，管理经费支出为1.135亿英镑，办案经费占比高达94.63%。办公经费占比超过业务经费显然不合理，过高的办公经费支出必然挤压业务经费，限制法律援助的发展。

表 业务经费和办案经费占经费支出情况（2015-2018年）

　　对此，法律援助机构必须降低管理成本，压缩日常管理支出在法律援助经费开支中所占的比例。但是要求法律援助机构自行压缩开支并不现实，保障业务经费必须对法律援助经费专项列支，区分办公经费和业务经费。其中办案费用应当有明确的比例要求，至少不能低于经费总数的60%，同时加强监督，保障专款专用。2015年《完善法律援助制度的意见》提出财政、审计等部门要加强对法律援助经费的绩效考核和监督，确保专款专用，提高经费使用效益。笔者认为，草案应当吸收该项规定，落实监管责任。并且，法律援助机构应当将上一年度法律援助经费预算、执行等情况及时公开，接受公民的监督。

　　（四）刑事法律援助经费占比少

　　我国法律援助肩负着化解社会纠纷、维护社会稳定的使命。由于民事案件数量多、是社会纠纷的主要领域，法律援助机构倾向于办理民事案件。因此在法律援助经费中，民事案件的经费占比高于刑事案件。2018年刑事案件补贴额、民事案件补贴额和行政案件补贴额分别为36189.33万元、59312万元、615.4万元，比2017年分别增长52.31%、0.11%和下降22.69%。刑事案件补贴显著增加是因为2018年全国范围内开展了刑事法律援助全覆盖试点工作，法律援助辩护范围扩大加上值班律师制度的确立提高了刑事案件的补贴需求，在此之前，刑事法律援助的补贴额远少于民事援助。

　　笔者认为，我国法律援助作为一项民生工程，民事、行政和刑事案件都应该提供援助。但三类案件援助的必要性有别。民事案件是平等主体之间的纠纷，主要涉及财产，而刑事和行政案件是公民与国家公权力机关之间的对抗，公民处于弱势地位。刑事诉讼相较于行政诉讼，以限制或剥夺公民的生命、自由为主要手段，对权利的干预更为严重，因而被告人有权获得辩护被写入我国宪法。因此三类案件中，刑事案件的法律援助具有保障人权、彰显公平正义的功能，是典型的国家责任，需求应当优先满足。反观其他国家，刑事法律援助经费的投入要高于民事援助；在法律援助经费短缺的情况下，通常尽量控制甚至缩小民事法律援助的范围，从而确保依法应当指定辩护的犯罪嫌疑人、被告人都能获得法律援助。当前我国刑事法律援助辩护尚且没有达到应援尽援，经费投入又低于民事援助，显然是不合理的，应当改变。具体而言，刑事法律援助经费应当单列，并予以优先保障，同时保障专款专用。