admin 在 2015-09-09 00:00 提交
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我国2012年修改的民事诉讼法确立了公益诉讼制度，而且重心是群众关注度较高的环境公益诉讼和消费者权益保护两大方面。尽管2013年我国的公益诉讼已正式实施，但由于立法的规定比较原则，司法解释和保障这些制度实施的一些配套制度尚未出台，公益诉讼很大程度上仍停留在法律规定层面。如何具体构建我国的环境公益诉讼，使其能够正常运行，真正付诸实施，在遏制愈演愈烈的大规模环境侵权中发挥其应有的作用，仍然是摆在我们面前的重大课题，是一个理论与实务界都需要高度关注的问题。在这方面，世界上影响较大的美国和印度的环境公益诉讼都有不少值得我们借鉴之处。特别是印度，其是发展中国家中第一个引入公益诉讼制度的国家，并在印度特定的社会和经济背景下，融入了自身的特点，在世界上产生了较大影响。由于中国与印度同为发展中大国，人口众多，贫困人口比重较大，同时两国面临着共同的经济发展和环境保护的艰难抉择，因此，印度的经验更值得我们关注。
为了让读者能够更直观更具体地了解印度环境公益诉讼的运作状况，笔者在对印度影响较大的M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼案的具体运作和审理分析的基础上，提出了其对推动我国环境公益诉讼制度发展的两大价值和启示。
一、M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼案的诉讼过程
（一）案件背景
恒河被视为印度最神圣的河流，为人们提供饮用和洗浴之水源。1985年，该条河流却因为工业废水引发了燃烧现象，于是M.C Mehta向印度最高法院提起了公益诉讼，这是印度在环境领域出现的第一起关于河流污染的公益诉讼。在持续的诉讼过程中，法官将案件的审查范围扩展到了该河沿岸所有大城市的市政当局。1987年，印度最高法院就坎普尔沿岸制革业排污行为发布了一系列指令，并指示将组织对应承担恒河污染责任的坎普尔市政机构和工厂的听审。坎普尔是恒河沿岸最大的城市之一，平均每天排放2.745亿升废水进入恒河，这是北方邦出现的最高值。坎普尔的下水道从来没有系统性的清理过，城市排污系统常无法正常运行，而因为供水问题引发的传染病还造成了大范围的疾病、痛苦和死亡。
1988年，原告M.C Mehta律师向最高法院提交了书面申请书，[1]就恒河水严重污染问题提起了以公共妨害为诉因的公益诉讼，以保护使用恒河水源居民的生命健康。
（二）原告的起诉资格
原告M.C Mehta并非沿河居民，但在确认原告的起诉资格时，最高法院认为其作为一名致力于保护无数饮用恒河水居民生命的公民，其起诉资格是不容被否定的。因恒河水污染而引发的妨害属于公共妨害，大范围且无差别地威胁着饮用该水的居民的生命健康，期望某个特定的沿河居民发起诉讼程序是不合理的。因此，应当将该案作为公益诉讼来受理，并承认M.C. Mehta诉至法院要求市政当局和相关委员会履行法定义务的原告资格。
（三）法院调查的展开
被告坎普尔自治政府是依据1959年颁布的《北方邦政府自治法案》中有关条款由民选产生的。依据该《法案》第五章第114条第3款、第7款、第8款的规定，坎普尔自治政府能就以下事项制定任何合理和适当的法规以有助于下列事项的执行：收集和清除污水，有毒物质和垃圾，包括为此新建或维护农场或工厂；管理和维护供水系统，为保证充足的水源供应而新建或批准新建工厂；防止污染水源被人们用做生活用水。此外该《法案》第251条、第388条、第396条、第297条、第398条、第405条和第407条分别规定了相关市政机构在以下方面承担的职责：通过在城区或城外新建工厂、租赁土地、与承包商签订处置协议等方式处理和收集污水；处理、转移和处置来自公共厕所、化粪池等的排泄物；处理动物尸体的方式和费用标准；对有害于健康的耕种方式的禁止；要求相关物主清除有毒的种植物；排除贮水池、地下井引发的健康隐患；以防止疾病传播为目的而随时进行的实时监察。
以上条款非常详细地阐述了坎普尔自治政府在环境保护上的具体职责。在1916年颁布的《北方邦市政法案》和1975年颁布的《北方邦供水和排污法案》中都有类似的条款。通过解读这些法规，可以认识到自治政府和市政委员会对所辖区域内的清洁维护和环境保护需要承担主要的职责。
印度《水污染防止与控制法》第3条和第4条规定分别建立中央委员会和各邦委员会，北方邦委员会便是依据第4条建立的。该法第16条规定了印度中央委员会的职责，主要是建议和监督方面的，如向中央政府就防止和控制水污染提出建议，协调各邦委员会的活动并对其提供技术支持和指导，进行或资助有关水污染防治方面的调查。第17条规定了印度邦委员会的职责，相比中央委员会而言，其职能范围更加综合和广泛，除了向邦政府提出相关建议之外，还包括制定综合规划以指导河流、井水的污染防治工作并负责该规划的执行、收集和宣传关于水污染防治的信息，鼓励引导或参加水污染防治相关的调查和研究，检查各工厂工商业污水的处理并提供经济可行的方式，根据具体情况制定排污标准等。此外，邦委员会还被赋予了一定的执行权，如第20条、21条和23条授予邦委员向企业获取必要信息，对工业废水采样分析和进入工厂实地检查的权利，第32条还赋予邦委员会就水污染问题在一定情况下采取紧急措施的权力。
印度《环境保护法》也包含了相关水污染防治的条款。其中有一个条款具有重大意义，即第17条规定：如果相关政府部门违背了该法案，那么该部门的负责人将会被认为是有罪的，并有可能受到刑事处罚。
通过如上对法规的解读，法院认为尽管联邦议会和邦议会制定了相关法律法规，要求中央委员会和邦委员会以及直辖市负责其辖区内水污染的治理工作，但其中许多条款都成为一纸空文被束之高阁，各部门并没有采取必要的行动。
（四）被告的答辩情况
原告提出诉请并送达北方邦邦委员会后，北方邦污染控制委员会的首席科学官向法院提交了书面证词，包含了坎普尔几个地方政府机构采取的措施以及邦污染控制委员会为防止恒河水污染采取的措施。坎普尔自治政府的环境执行工程师在证词的第四部分分析了恒河污染的原因：（1）负责各种污水收集工作的16个排污管道常常不对污水进行处理就直接排放到恒河中，而且它们中的一些已经被关闭了；（2）位于城市中的牛奶厂有80000头左右的牛，它们产生的排泄物、饲料残留物等垃圾数量已经超过了200万人口所产生的污染物，所有这些污染物雨季都会自动进入排污系统，这导致许多下水道排污系统的瘫痪；（3）坎普尔的供水量是每天5500万加仑，大部分使用过后就进入了排水沟、地下道等；（4）在亚捷茂（坎普尔传统皮革中心）附近有80家以上的皮革厂常常直接排污到河里；（5）贫困地出于经济利益的考量而随地排便等。证词进一步陈述了北方邦水污染控制委员会、国家环境工程研究所、联邦皮革研究所、坎普尔自治政府、坎普尔发展中心等已经开始采取相关措施减少恒河的污染，且这些措施的实施得到了来自恒河项目理事会、邦政府、世界银行等的财政支持。在证词中被告还特别强调了1985年至1987年间，用于治理恒河污染所投入的资金和恒河项目理事会分配给坎普尔的污染治理资金，这些资金被合理地分配在各机构以完成恒河行动计划。证词中声称未处理的工业废水的排放将于1987年3月减少80%。
（五）原告的诉讼策略
M.C. Mehta律师将关注点引向恒河行动计划（自1986年7月到1987年1月）的进展报告，这是由工业毒理学研究中心和科学与工业研究委员会作出的。该报告的第20页有北方邦恒河水样本的分析数据，该报告显示恒河水在坎普尔的污染状况最为严重，生物需氧量和化学需氧量的值均高于印度标准学会允许的数值范围，这表明河水已不能被用于饮用、沐浴和垂钓。图表中还显示大肠杆菌等细菌的数值也非常高，这是由于城市废物未经处理就直接排入恒河。为了提高水体质量，应当立刻限制排污渠道，并将未净化的水在水处理工厂进行氯化消毒。
为了说明在热带地区发展中国家供水问题引发的传染病造成了大规模贫困、疾病和死亡，原告引用了《拉尔水和空气污染法律评论》（第二版）一书中第331页和333页的内容，介绍了热带地区气候湿热和生活贫困两个原因让水传疾病（如伤寒和霍乱）的形势变得很严峻。为强调问题的严重性，原告还引入了《水污染和陆地水治理》（1983）一书，该书详细阐述了水污染产生的问题、防治水污染的好处以及迫在眉睫的紧迫性，并指出发展中国家不应该只追求经济发展而回避水污染治理问题，在工业化初期注重环境治理能避免重蹈发达国家在工业化中先污染后治理的覆辙。所有这些证据和理由都指向市政机构和相关委员会应当对污染治理问题高度重视，其不作为或不积极作为导致了污染问题的日益严重性。
（六）环境工程师的调查报告
国家环境研究所的环境工程师Tanzar Ullah Khan和A.K. Tiwari向法院提交了1987年11月对坎普尔环境问题的调查报告。报告中陈述了一系列的事实调查结果：（1）坎普尔坐落在恒河南岸；（2）城市均采用管道供水系统；（3）坎普尔北依恒河，南依班杜河，G.T.路将城市划分为南北两部分，南部并没有污水处理系统，污水未经处理就通过5个排污管道排入了班杜河，北部大部分地区均有排污系统，污水仍未经处理就通过17个排污管道和亚捷茂地区的分流渠排入了恒河；（4）坎普尔自治政府还未向北方邦邦委员会提交污水处理工程的方案；（5）坎普尔自治政府的官员Ikramur Rahman先生提到坎普尔是恒河行动计划中覆盖的城市，并列举了许多正在或即将执行的提案。
（七）法院的判决和命令
最高法院认为，毫无疑问，在恒河行动计划下，坎普尔自治政府确实开展了一些工程来改进污水排放系统，防治恒河水污染。但其并未严格履行法律、法规确定的环保义务或进展极其缓慢，这导致了恒河在坎普尔地区污染特别严重以至于河水已经不能被人们饮用或沐浴，所以坎普尔自治政府应当承担主要责任。最高法院指示坎普尔自治政府需在判决之日起6个月内向邦委员会提交“污水处理工程的方案”。同时指出，起诉北方邦各自治政府和市政机构的案件延期审理6个月，在此期间北方邦恒河流经区域的各自治政府和市政机构应当向法院提交证词，参照该案例的判决和命令说明其为防治恒河水污染所采取的措施。而起诉北方邦恒河沿岸其他一些工厂案件的审理将择日进行。
最高法院还发出进一步的指示和命令：（1）坎普尔自治政府应当依据《北方邦市政自治法案》和相关法律的规定采取措施处理奶牛场的废物堆积问题，或者令这些厂迁到城市外从而使废物不能被排放到恒河，或者安排机动车辆运输这些废物。（2）坎普尔自治政府应当立即采取措施拓宽下水道让排水更加畅通，负责修建和维护足够数量的公共厕所以防止人们在空旷地随意大小便，同时不应该对使用公用设施的人群收费，因为这可能导致穷人们拒绝使用。（3）坎普尔自治政府和警察机构应起监督作用，禁止人们将尸体或半焦化尸体扔进恒河，在将来审核颁发新建企业的营业执照时，如若没有处理工业废水的方案应当拒绝受理，而对存续中的企业污染恒河水的行为应当采取应对措施。（4）由于保护和改善自然环境是一项宪法义务，联邦中央政府应当命令印度所有的教育机构开设相关环境保护的课程，至少保证每周一个小时的教学时间，中央政府应当承担教科书撰写的职责，并免费发放至各学校。同时着手对主讲教师进行短期培训，这些举措应当在全国范围内执行。（5）为提高人们的环保意识，印度中央政府、邦政府和中央直辖区应当考虑开展“城市（县城或乡村）保护周”活动，至少每年开展一次，这些活动应当由各市政机构负责组织和协调。在清洁周内执行机构、议会、邦立法机构和司法机构的人员应该协助当地政府机构，积极参与其中，并提供免费的咨询类服务，中央政府的环境部应当认真考虑这个建议。
上述命令和指示应当比照适用到恒河流经区域的各自治政府和市政当局。
二、印度环境公益诉讼的特点
为了使环境公益诉讼能在印度这样的发展中国家正常运行，印度最高法院采取了一系列积极的司法政策，极大地推动了印度环境公益诉讼的发展，并形成了自己的特色。
（一）环境公益诉讼中原告起诉资格的放宽
印度属于英美法系国家，对于原告资格认定的问题上最初沿袭了英美国家的做法。在20世纪70年代以前，印度最高法院一直恪守司法节制原则。在经济领域法律制定、民权保障等议题上避免与议会冲突，倾向于帮助增强政府的合法性。[2]当最高法院对原告资格的范围作出解释时，仅限于自身权利受到直接损害的人才有资格提起诉讼。1975年，英迪拉·甘地为回应1971年对其政治贿选案的指控，宣布国家进人紧急状态并停止民权保护以控制对手。她通过议会强制推行了许多经济改革，通过了许多有争议性的立法，包括一项认可她1971年选举合法的宪法性修正案。[3]为结束这一动荡的时代，最高法院作为人民权利的捍卫者介入案件并宣布修正案违宪。[4]在紧急状态解除之后，随着法律援助活动的蓬勃发展和民权运动的风起云涌，最高法院开始转向能动司法，最重要的司法改革是建立了公民诉讼制度。该制度允许任何一名公民绕过通常的法律程序，直接诉至最高法院以保护其基本权利。最高法院在一系列司法活动中开始确立“充分利益”（sufficient interest）标准，在“S.P. Gupta诉Union of India”一案中，帕格瓦提法官作为积极的司法能动主义践行者和公民诉讼的推动者，指出“公益诉讼的目的是救济公众受到的公共损害，促使政府履行法定职责以保护社会的公共利益。任何公民只有与该诉讼具有充分的利益关系并且提起诉讼时是善意的，他就应该具备诉讼资格”。[5]这意味着此处的充分利益并不要求自己的权利受到直接损害或比较其他公众自己与该诉讼有更特别的关系存在，且诉讼的目的是促使政府履行法定职责，只要起诉是善意的，被受理的可能性就很大。这一标志性案件放宽了对原告资格的限制，为富有公益心的原告提起诉讼提供了依据。尽管公益诉讼获得了发展，但公民诉讼的司法之门并未向环境领域敞开，因为就环境权是否属于基本权利还有待商榷。而随后最高法院通过一系列的判例，创造性地将宪法保护的生命权这一基本权利逐渐扩展到比较模糊而含蓄的诸如享受有益健康的环境这一类权利，也称“享受免受污染的水源和空气的权利”。[6]至此，环境公益诉讼呈现出日益蓬勃发展的趋势。
M.C Mehta律师诉印度政府及机构恒河环境公益诉讼这一具有里程碑意义的案件对于扩展原告诉讼资格具有重大的意义。根据该案例，有维护公众利益的相关团体或个人都可以提起诉讼来保护弱势群体的利益。可以说提起公益诉讼的限制条件仅为是否恶意，由此排除的诉讼仅限于由于私人恩怨或商业竞争而打着公益诉讼的旗号报复对手的案件。
目前，从我们了解的情况看，印度已成为世界上环境公益诉讼案件原告资格最为宽松的国家。即使在发达国家中原告资格比较宽松的美国，也远达不到印度的宽松程度。在美国，一般情况下，法院仍然要求环境公益诉讼原告提供“实际上的损害”证据。与印度相比，我国立法对环境公益诉讼案件原告资格和起诉条件限制过多，公民个人提起公益诉讼不仅被排除，而且团体提起公益诉讼也有较多限制，环境公益诉讼起诉难的问题还没有得到解决。
（二）环境公益诉讼中支持起诉机制的确立
印度在司法制度上沿袭了普通法的传统，根据现行的《民事诉讼法典》和《证据法》的规定，诉讼模式上实行的是对抗制。而在公益诉讼中法院职权性调查和各方协作的色彩非常明显。这一特点的基础在于印度《宪法》32条的规定，该条赋予最高法院有权通过适当程序通过发布指令、命令或令状来实施宪法所赋予公民的权利。“适当程序”一词并无确切的规定，这赋予了最高法院很大的自由裁量权。最高法院在人民民主权利联盟诉中央政府（People's Union For Democratic Right v. Union ofIndia） [7]一案中指出，公益诉讼的本质是原告、政府和法院之间合作以实现宪法或法律权利以及赋予社会弱势群体的利益和特殊利益，确保社会正义能够抵达社会弱势群体。正因如此，最高法院在环境公益诉讼中进行了许多制度上的创新。首先，大幅度降低了当事人启动环境公益诉讼程序的门槛和要求。例如，为了让普通公民能够接近司法，印度最高法院法院创设了书信管辖权制度。最高法院帕格瓦提法官在“Budua Mukti Morcha诉印度中央政府”一案中指出，“如果个人因为距离或经济因素而无法诉诸法院，那么他/她可以通过书信的方式向法院表达诉求”。[8]这已经将原告资格扩展在实践层面上的障碍减到最小。
其次，大幅度降低了当事人的举证负担和证明的要求。在大规模侵权中，环境侵权的证明往往更为复杂，它通常涉及大量的专业性问题，需要多个领域的专家证人和鉴定，以及巨额的资金支持和漫长的诉讼过程。为解决这些难题，法官通常采用如下方法减轻原告的负担：（1）由法官组建一个调查委员会负责收集案件的相关证据；（2）原告可以把相关书籍或文献上刊登的研究结论交给法官，法官由此假定因果关系的存在。[9]该案中原告M.C. Mehta为证明被告的失职造成的环境损害，向法官引入了权威研究机构的调查数据，即恒河行动计划下的进展报告，同时为了说明污染行为对人们健康损害之间的因果关系和治理污染的紧迫性，引入了两本书籍中的大量分析结论，从而为其主张赢得了很大的说服力。通常这些报告或书籍中都是描述事实，并不涉及价值判断，法官对待这些材料通常会表现出高度的尊重，会将其发放给双方阅读并陈述意见。该案中环境工程师的报告对于法官认定案件事实也具有很大的作用，任命专家委员会进行事实调查，提供总结报告也是环境公益诉讼中的一大特色。此外，法官的判决中还包含了一系列指令，以及具体要求和期限，具备“持续性指令”的特点，体现了法院在保证贯彻执行上的努力。
最后，法院的职权主义色彩还体现在主动加入诉讼主体和判决的扩展效应上。随着案件调查进一步展开，如果法官发现有更多的加害企业或牵涉到的政府部门，就会本着保护环境的初衷而主动将其加入到诉讼程序中。如在该案中，法院就发出传票，通知恒河沿岸的许多大型企业和相关市政部门参加到诉讼程序中，并将判决发放到恒河沿岸各司法辖区内的市政部门比照适用。
这些举措都鲜明体现了法院从对抗制的消极裁判中解放出来，在证据的收集和采用、诉讼程序的推进中发挥了积极的作用。这是基于对公益诉讼本质特性的理解和对现实障碍而进行的灵活变通，也是公益诉讼的影响广泛、成效显著的原因。
（三）环境公益诉讼中司法能动主义的充分发挥
在印度公益诉讼中，无论是司法过程还是判决，都体现了鲜明的司法能动主义色彩。根据美国学者克里斯托弗·沃尔夫的定义，司法能动主义具有下列一些特征：（1）法官在宪法解释的过程中，不应该受制宪者立法意图的限制，不管这种意图被理解为历史性期望或者某种确定的语言含义；（2）能动主义者倾向于更少强调必须绝对遵循先例，尤其在宪法实践方面；（3）能动主义者为获得重要而且必要的司法判决，倾向于减少程序上的障碍；（4）能动主义者并不那么顺从其他政治决策者，因为他们对法官自身的民主性质和能力有更深的感受，而对政府其他部门则表现出更多的怀疑（能动主义者喜欢作出更为广泛的裁定，给出更为广泛的意见）；（6）能动主义者主张一种广泛的司法救济权。[10]我们发现印度公益诉讼中，法官在一系列案例中将宪法保护的生命和自由权扩展到健康环境权，通过一系列指令和临时命令挑战政府部门的监管，改进诉讼程序和制度以减少原告起诉障碍都体现了如上特点。
在上述环境公益诉讼中支持起诉机制的确立和司法能动主义的发挥方面，特别是在司法能动主义发挥方面，印度已远远走在了其他国家的前面。
由于司法能动主义的无孔不入，其合法性和有效性也开始日益遭到质疑。印度国内的讨论也越来越多，对这种司法能动主义的过度产生了忧虑。普纳市高级法学研究协会主任指出：“当法院承担起通常由政府机构肩负的职责时，司法能动主义便开始过度了。”理论界建议法院确定一套关于公益诉讼的指南，以一种负责任的态度对其进行一定的限制。指南应力图保证公益诉讼实现以下目标：原告代表的广泛性和充分性，即能够为公众代言，包容不同社会阶层，尤其是关注穷人和被边缘化人群；保证广泛的公平性，即充分考虑公益诉讼可能给某个群体（尤其是穷人阶层和被边缘化人群）带来的不利影响和危及其诸如生存居住等一类的权利；有效性，即公民诉讼应当符合成本效益原则，有助于为改善环境提供有效的解决方式；可持续性，即解决方案应当标本兼治，而不是着眼于眼前；一致性，即诉讼的结果应当具有可预测性和稳定性。这些指南还应当对法院任命的委员会和相关机构的成立和运作进行系统化的规定。[11]
在该案中，最高法院认为防治水污染的关键是要提高公众的环保意识，于是判决中命令各教育机构开设有关环境保护的课程，指示相关市政当局开展“环境清洁周”的活动，这些看起来像行政管理性质的命令似乎已经超出了司法权的支配范围，更像是一个行政机构对于社会或经济问题的治理政策。法院在判决后还发布了一系列指令，如在审批新建的工厂时要考察其污水处理设施是否完备，要求市政机构新修公共厕所等。这些命令和指令对防止损害的扩大确实具有积极意义，但也让我们对司法机关的定位问题产生疑惑。司法权威是建立在法官居中裁判，凭自己内心对法律的理解而作出判决的基础之上的。如果法官开始以一种咄咄逼人的姿态积极主动地介入到社会公共事务的管理，将司法的触角延伸到价值评价领域时，其公正性不得不遭受质疑。现在印度的许多学者也注意到此现象，并提出了严厉的批评，认为公益诉讼的范围已经扩展到脱离了其最初的目的，法院俨然已经不是那些无助者的人权捍卫者，反而成了国家治理机构。[12]
如果说上述只是理论上的分析，那么司法实践中产生的问题也开始引发人们的进一步思考。这类公益诉讼的判决的履行常常依赖于后续的司法监督，看相应的行政机关是否履行了职责。这一方面给行政机关造成了一定压力，他们为法院要求的出庭和答辩花费了大量本应该履行行政管理职能的时间。如在城市固体废弃物管理案中，在持续11年的司法过程中法院发布了近50个命令，德里市政官员花了他们工作周一半的时间去应对法院“亲自出庭”的要求。[13]另一方面，法院运用它宪法权限的极限行使公共事务管辖权，但对于政治、经济或社会问题的治理毕竟不是其专长，于是处理问题的局限也时常出现，比如其下达司法指令要求行政机关或污染企业完成某项工作的时间截止点常常缺乏科学的依据等。
三、印度环境公益诉讼的效果与启示
印度是亚洲第一个引入美国公益诉讼制度的国家，其最初运作模式是建立在美国的公民诉讼之上。但由于司法实践中法官大胆甚至说是有想象力的做法和推动，使得这个制度与美国的公益诉讼有了本质区别，它吸引了许多国家特别是发展中国家的目光，并被马来西亚、菲律宾等多个国家效仿。
至于印度公益诉讼中司法能动主义呈现出过度趋势的原因应该是多方面的，既有现实生活中环境治理的迫切性，也受到印度教文化中强调义务观念的影响，再加上法官通常被社会定义为精英阶层，有能力处理各类复杂的问题。尽管批评的声音越来越多，但通过这一公益诉讼而为未来制度变革提供合法性这一吸引力是巨大的，这已成为印度民主制度的一大重要特色。整体上看，印度大多数人都对公益诉讼制度的发展在维护社会正义和平等中公益诉讼的作用给与了积极的评价。
笔者认为，印度的环境公益诉讼制度对于我国环境法制建设至少有两个方面的启示：
第一，国家要为司法在促进行政机关环境执法和保护环境方面创造条件。除公民、社会组织和国家机关自觉守法外，各国环境法的实施主要通过两种途径：一是由国家专门的行政机关通过行政执法来实施；二是公民、社会组织或特定的国家机关通过公益诉讼和私益诉讼来实施。后者主要借助法院司法权去保障环境法的实施。行政执法和司法两种方式相辅相成，缺一不可。我国目前突出的问题是环境法实施的这两种途径都存有诸多障碍。
我国长期以来主要是通过各级政府的环境保护机关来行使环境保护的监督和管理职能的。但地方政府特别是基层地方政府的利益目标是多方面的，它不仅要保护环境，更要发展经济，而且往往为了后者会牺牲前者。至于有些地方行政领导或环保官员被污染企业收买对环境保护的负面影响就更为严重。在这种情况下，仅仅依靠环境执法来解决大规模环境侵权肯定是不够的。
我国现有司法途径在保护环境方面发挥的作用也非常有限。由于司法缺乏应有的权威，司法受制于地方，再加上环境诉讼的复杂性，以及原被告双方都有可能非常强势，从而有可能给处理案件的法院构成某种“威胁”等等原因，这决定了司法在促进行政机关环境执法和保护环境两个方面都难以有大的作为。中央政府尽管近年来在环保方面采取了一系列重要举措，但是收效甚微。
要改变上述状况，国家需要加强司法在促进行政机关环境执法和保护环境方面的制度建设。在解决这一问题时，我们需要清醒认识到，印度的司法权威远高于我国，印度司法与行政的关系与我国也有很大的差别，这就决定了我们的司法制度建设不可能复制印度的做法。目前立法比较容易做到的是借鉴印度的经验，提高审理环保纠纷法院的级别，从而改变管辖法院与行政机关的力量对比关系，提高管辖法院抗干扰的能力，加大司法在促进行政机关环境执法和保护环境方面的力度。
当然，印度环境公益诉讼案件由高级法院和最高法院直接作为一审法院的做法有待商榷。我们可以考虑绝大多数环境案件由中级法院作为一审法院。而那些涉及范围广、影响大的案件则由高级法院作为一审法院。同时，对中级法院审理干扰比较大的案件，经当事人申请、法院审查符合一定条件的，可以适当增加上级法院提审案件的比重。有了上述改变，再加上媒体的关注和国家整体环保意识的提升，环境诉讼案件就有了一个较大发展的基础。当然，从长远来看，还是要落实宪法赋予司法机关的权利，使司法机关能够依法行使权力。
第二，国家要为环境公益诉讼和私益诉讼的正常运行创造条件。司法权威的提升仅仅为环境诉讼的顺利运行解决了一个方面的障碍。要使环境诉讼能够顺利运行，还需要解决影响环境司法的其他方面的障碍。从国家环保部门公布的数字来看，近二十年来我国环境纠纷持续上升，由于环境纠纷不能得到有效解决，全国因环境问题引发的群体性事件急剧增加，仅其中的十年时间，就上升了11.6倍，年均递增28.8%，[14]而诉诸司法的又特别的少，有影响的成功环境诉讼案例更是少之又少（检察机关提起的除外）。分析其中的原因，与环境诉讼起诉难、事实认定难、诉讼成本高、容易受到干扰等因素密切相关。我国和印度都属于发展中国家，有着类似的国情。印度大部分环境公益诉讼涉及社会弱势阶层的生命权、健康权和环境权，与他们的基本生存密切相关。我国也存在同样的问题，弱势阶层环境权的维护难度更大、问题更多。这些都决定了我们不可能照搬美国的对抗制等环境诉讼的方式。印度最高法院大幅度降低当事人启动环境公益诉讼程序的门槛和当事人的举证负担和证明的要求，这些做法值得借鉴。我国要真正解决环境诉讼难的问题，可以借鉴印度的经验，结合中国的国情，在立法上对起诉的门槛、诉讼费用的收取、举证的负担和证明的要求等方面为环境诉讼提供便利。同时，还可以考虑设立环境诉讼基金，为环境诉讼提供更有力的支持。
本文系教育部项目和复旦大学自主科研项目“环境侵权纠纷诉讼机制研究”（项目编号：10YJC820137）之阶段性研究成果。
[1]印度的环境公益诉讼中体现了鲜明的个人推动主义色彩。该案中的原告M.C Mehta是印度著名的环境公益诉讼律师，曾获得高德曼环境奖的殊荣，在其发起的一系列诉讼中甚至确立了许多印度环境法学的原则。该案也是在环境公益诉讼中具有代表性意义的案件。
[2]S.P.Sathe， Judicial Activism: The Indian Experience， Wash.U.J.L&POL'Y 29，40（2001）。
[3]P.N DHAR， Indira Gandhi， The “Emergency”， and Indian Democracy 259（2000）。
[4]Indira Gandhi v. Raf Narain， A.I.R. 1975 S.C.2299.
[5]Jona Razzaque， Public Interest Environmental Litigation in India， Pakistan and Bangladesh， Kluwer Law International， 2004.
[6]Subash Kumar v State of Bihar（1991）1 SCC 598， See also Virender Gaur v State of Haryana（1995） 2 SCC 577 and M.C. Mehta vUnion of India （Delhi Stone Crushing Case）（1992）3 SCC 256 at 257.
[7]AIR 1982 SC 1473.
[8]Budua Mukti Morcha v. Union of India. A.I.R. 1984 S.C. 802.
[9]Shyam Divan， Armin Rosencranz， Environmental Law and Policy in India: Cases， Materials and Statutes （Second Edition）， New Del-hi: Oxford University Press， 2001，p.144.
[10][美]克里斯托弗·沃尔夫：《司法能动主义-自由的保障还是安全的威胁？》，黄金荣译，中国政法大学出版社2004年版，第3-7页。
[11]Lavanya Rajamani， Public Interest Environmental Litigation in India Explonng Issues of Access， Participation， Equity， Effectiveness and Sustainability， Journal of Environmental Law（ 2007 ）， Volume 19， Issue 3，p.321.
[12]Parmanand Singh， Public Interest Litigation， Annual Survey of Indian Law 2003，the Indian Law Institute.
[13]Lavanya Rajamani， Public Interest Environmental Litigation in India， Journal of Environmental Law （2007），Vol. 19，No.3， pp.315-316.
[14]张玉林：《中国的环境运动》，《绿叶》2009年第11期。