【作者简介】西南政法大学刑事侦查学院教师、重庆高校物证技术工程研究中心研究人员、中国警察网评论频道专家团队专家成员，研究方向：刑事侦查学、欧盟法

【文章来源】《犯罪研究》2015年第1期

【内容提要】《里斯本条约》将欧洲检察官办公室明文规定在与警务与刑事司法合作相关的篇章中。欧洲检察官的变迁是欧盟警务与刑事司法合作发展的一个缩影，欧洲检察官办公室的成立是此合作的阶段性成果。欧洲检察官办公室推动着欧盟司法领域的合作，欧盟司法领域的合作反过来又影响着欧洲检察官办公室的未来走向。集侦查、起诉等权力于一身的欧洲检察官办公室是欧盟与成员国之间博弈与妥协的产物，欧盟警务与刑事司法合作也势必要走向一体化的发展道路。

【关键词】《里斯本条约》  欧盟警务与刑事司法合作  欧洲检察官  欧洲一体化

—、概述 　　

　　欧盟的警务与刑事司法合作实际上是一个事物的两个部分，即一个是警务合作，另一个是刑事（事务）司法合作，其法律依据是《里斯本条约》[1]。欧盟的警务与刑事司法合作是欧洲一体化中重要的一环，而它的发展实际上见证了欧洲一体化的成长。但欧盟的警务与刑事司法合作始终无法像其经济合作那样开展得那么顺畅，其中的关键在于它们的运行机制不同，而要改革目前的运行机制尚需时日。不过，欧洲检察官这一新鲜事物的出现似乎让欧盟刑事司法合作又向前迈出了一大步，让欧洲人看到了曙光。

　　欧盟警务与刑事司法的主要聚焦点在欧洲机构（如欧洲反欺诈犯罪办公室、欧洲司法网络、欧洲警察署和欧洲司法组织）的改革上。而欧洲检察官的出现，引发了欧盟委员会和学者们新一轮的讨论。实际上，欧洲检察官并不是《里斯本条约》的原创，其前身可追溯到《刑事大法典》。在《刑事大法典》中，我们看到了对欧洲检察官的初步设计。[2]即它是以法国起诉模式为范本建立起来并负责在欧盟成员国侦查和起诉欧盟欺诈犯罪的“新事物”。这些被指派的检察官有双重身份（wear two hats）：在打击国内犯罪时适用国内法，在打击欧盟财政犯罪时适用欧盟实体和程序性的刑事法律规则。[3]

　　欧盟委员会提出欧洲检察官的概念是在2000年，其认为刑事法的部分协调一致十分有必要（尽管这一建议没有得到《尼斯条约》的认可）。2001年，委员会《关于共同体财政利益的刑事法保护和建立欧洲检察官的绿皮书》（Green Paper on criminal-law protection of the financial interests of the Community and the establishment of a European Prosecutor，以下简称《绿皮书》）出版，其建议在当时的《欧盟条约》第280条后增加第280a条，规定欧洲检察官。2003年，有关报告就成员国对《绿皮书》要求建立欧洲检察官的态度进行了总结：比利时、希腊、荷兰、葡萄牙和西班牙偏向于成立欧洲检察官，但奥地利、丹麦、芬兰、法国、爱尔兰和英国都反对，而德国、意大利、卢森堡和瑞典则持怀疑态度。2004年的《欧盟宪法条约》包含了建立欧洲检察官的条款，但该条约并未生效。《里斯本条约》（被看做是《欧盟宪法条约》的替代品）为了在刑事司法领域加强欧盟（机构）的参与性，在《欧盟运行条约》第86条设置了欧洲检察官办公室，对违反欧盟财政利益的行为人及其同伙进行侦查、起诉、交付审判。该条被认为是保护欧盟财政利益15年来最大的成果，它创立了欧洲检察官办公室的总体性框架，同时将具体的实施方案留给规则决定。[4]

　　总体而言，对欧洲检察官虽有不同的表述，如“European Public Prosecutor”、“European Public Prosecutor Service”、“European Public Prosecutor’s Office”等，但含义大同小异，即它是为打击欧盟欺诈犯罪而成立的拥有侦查权和起诉权的实体。自从1997年提出欧洲检察官最初的模式以来，欧洲刑事法有了长足的进步：欧盟现在建立了欧洲逮捕令制度和欧洲证据令制度，并在将来可能建立欧洲侦查令制度；《欧盟条约》开辟了专门的一章来论及欧盟基本权利，而欧盟也正在为加入《欧洲人权公约》而努力。由此看来，欧洲刑事法正在通过相互认可、协调一致等方式逐步进化。[5]

二、《里斯本条约》生效后对欧洲检察官的研究

　　正如上述，不少成员国起初就反对设立欧洲检察官，它们认为这会损害国家在司法事务方面的主权，且责任问题和确保被告能得到公正审判问题在建立欧洲检察官之后仍无法妥善解决。而即便是在《里斯本条约》生效后，争论亦未停止。只是迫于条约已有规定，讨论的重点才有所转移。两个颇具代表性的讨论——《模范规则》与“欧洲需要”值得研究。

　　（一）《模范规则》

　　从2010年2月到2012年3月，卡塔林?里盖蒂教授所带领的团队在欧盟委员会赫丘勒计划II[6]和卢森堡大学的财政支持下对欧洲检察官进行了研究。欧盟刑事法专家们[7]收集了27个成员国[8]近3500页的国别报告，分析了欧盟成员国现行侦查、起诉系统，试图设计出欧洲检察官办公室的程序框架以建立欧洲统一规则。所收集的材料，除了用于规制欧洲检察官办公室的权力、程序性事项和证据标准体系外，还为未来欧盟刑事程序法的协调一致奠定基础。

　　研究分为三个阶段。第一阶段：讨论建立欧洲检察官办公室时所涉的一系列跨领域的关键性问题；第二、三阶段：讨论并出台“关于刑事侦查和起诉的欧盟模范规则”（EU model rules of criminal investigation and prosecution）和“关于证据和程序性保障的欧盟模范规则”（EU model rules of evidence and procedural safeguards），旨在为欧洲检察官办公室制定一系列欧盟层面的刑事程序法规则，研究成果即为《关于未来欧洲检察官办公室适用程序的欧洲模范规则》（the European Model Rules for the Procedure of the future European Public Prosecutor’s Office,简称《模范规则》）。[9]

　　《模范规则》规定，欧洲检察官办公室是为欧洲的自由、安全和公正而设置的，所以它适用于整个区域（欧洲区域原则），其不仅致力于犯罪控制，还保护公民基本权利和国家刑事司法系统的安全。欧洲检察官办公室享有自主权（当然没有规定的权力则不得行使），同时也依赖成员国侦查和起诉机构以及欧洲机构；欧洲检察官办公室的行为受司法控制，在适用特定侦查措施时需要成员国主管法院的事先授权（ex ante authorization）。《模范规则》并没有把欧洲检察官办公室的管辖范围限制得过于狭窄，[10]它并不排除管辖所有严重的跨境犯罪。

　　具体而言，《模范规则》由三部分组成：第一部分是一般条款，涉及欧洲检察官办公室的地位和功能以及适用于侦查和起诉的程序性保障等内容。该部分厘清了欧洲检察官办公室和成员国刑事司法系统的关系、《模范规则》和成员国刑事程序法的关系，同时也规定了欧洲检察官办公室程序适用的一般原则（如比例原则和程序法定原则等）。借鉴《欧洲人权公约》，《模范规则》规定了公平审判的程序性权利（如无罪推定和沉默权），以及信息保护权、帮助权、促进有效参与权等。第二部分涉及侦查阶段，规定了欧洲检察官办公室启动侦查的适用规则、可能运用的侦查措施以及剥夺自由权的规则。关于侦查措施，《模范规则》规定了三种情形：（1）非强制性措施；（2）无需事先司法授权的强制性措施；（3）需要事先司法授权的强制性措施。由于逮捕和审前拘留并非传统意义上的侦查措施，故剥夺自由权的规则单列一节。第三部分涉及起诉和交付审判阶段，规定了强制起诉原则和法院管辖的适用标准。[11]

　　（二）“欧洲需要”

　　欧洲到底是否需要检察官办公室？“欧洲需要”[12]或许已经给出了答案。

　　“欧洲需要”（EuroNEEDs）研究亦在欧盟委员会赫丘勒计划的支持下进行。该研究主要采取了访谈的形式，访谈对象既包括132名检察人员（其中经济专家35名、研究跨国犯罪的专家64名），又包括30名跨国警务与刑事司法机构中的代表。一方面，受访的大部分专家支持建立欧洲检察官办公室，所以讨论的重点是具体的设置模式和如何与成员国检察官建立必要的合作机制等延伸问题；另一方面，警务与刑事司法机构中的代表普遍认为在欧盟层面开展警务与司法合作是一大难题：跨国的、涉及多层次的法律系统意味着与传统的、国家内部的案件处理方式不同，他们认为最核心的问题是执法者是否能意识到超国家性质以及能否全方位地把握犯罪性质，而这急需专业人员识别这些案件以便能够发起侦查并确保起诉，还需获取更多的资源（欧洲警察署和欧洲司法组织中的受访者认为执法者目前所作的侦查、起诉等决定是建立在不全面的信息基础之上的，如果信息量更加充分的话，决定或许有所不同）和建立支撑机制来改进案件处理的方式，而此时欧洲检察官办公室就有了存在的理由（raison detre），理应成为欧洲案件的“所有者”（ownership），即大部分的警务与刑事司法机构中代表亦认为应该设立检察官办公室来统一执法、调配资源、进行人员培训等等。

　　由此观之，对“建立欧洲检察官办公室后是否比现在更能保护欧盟财政利益”这一问题，此项研究给出了肯定的答案：与欧盟有关的问题用欧洲检察官办公室来解决似乎比国家检察机关更好，因为欧洲检察官办公室的运行不仅仅提高了效率，还保证了整个区域内的公平与公正。但是建立欧洲检察官办公室是“一场艰苦的战斗”（uphill battle），因为任何设置在超国家层面的政策都会带来一系列管理问题，如合法性问题和问责制问题，况且欧洲刑事司法系统要想进一步完善是一个复杂的问题。这些都需要被考虑在内。

　　综合两大研究来看，“欧洲需要”检察官办公室，需要建立《模范规则》。

三、关于欧洲检察官的争论点及解决

　　2013年3月4日，法国司法部和德国司法部就欧洲检察官办公室相关问题发表了共同立场，其中涉及到欧洲检察官办公室的权力（competence）；组织结构（structure）——包括委派的国家检察官的合议制、欧洲检察官办公室的领导者、地位与独立性、行政主管；功能（functioning）——包括信息管理、进行调查、跨境调查合作、向审判法庭提交裁判、与欧盟其他机构合作；适用法（applicable law）等。[13]从中不难看出，欧洲检察官办公室也是一种介于政府间主义与超国家主义的妥协体，因为：一方面，其功能和向审判法庭提交裁判仍侧重于各成员国；另一方面，在权力和组织结构上却侧重于欧盟。于是导致了下述的争论。

　　（一）关于欧洲检察官的争论点

　　1.合宪性问题

　　欧盟律师协会（the Council of the Bars and Law Societies of the European Union）认为其最大的问题是合宪与否，它到底是一个超国家机构还是国家间机构？如果是超国家机构，那么它对主权国家在自己领土上管理刑事司法的权力就是一种侵犯（因为这些组织和控制司法系统的权力通常被成员国的议会牢牢掌握），既然如此，反倒不如多利用现行机构，以免引起更大的麻烦。再加上《模范规则》提供了一个支离破碎的法院控制系统（部分事项由成员国法院控制，部分事项由欧洲法院控制），因而遭到了严厉的批判。[14]另有学者也认为，将这一敏感问题放在政治和法律层面进行讨论是有风险的，此项计划（建立欧洲检察官办公室）必定会招致讨论和评判，尤其是“超国家”检察官的观念（the concept of a “supranational” parquet）经常会受到成员国的抵制，因为建立欧洲起诉机构的主要目的是侦查和起诉损害欧盟财政利益的犯罪（如欺诈、贪污、挪用公款、洗钱和滥用权力等），而这些犯罪大多发生在成员国层面，他们担心欧洲检察官办公室会引发国家管理的问题。而且也没有具体的数据表明损害欧盟财政利益的犯罪到底有多少，也就无法论证是否有建立专门的机构之必要。

　　不过，欧盟委员会总是强调缺乏数据支撑并不能否定问题的真实存在和严重性。反欺诈办公室的经验表明侵犯欧盟财政利益的犯罪越来越少地局限在某一个成员国，更多的是涉及多个成员国。侦查犯罪的国家执法者总是没有看到犯罪的全貌，因为他们局限于国家层面。而尽管欧洲司法组织可以帮助协调国家起诉，但起诉总是缺乏连续性和有效性。所以，建立欧洲检察官办公室的价值在于，针对欧盟层面的特定犯罪，建立一个顺畅的欧洲机制以克服不成系统的欧盟刑事法障碍。[15]

　　基于“合宪性”问题，并根据《欧盟运行条约》第85条和第86条，一些学者对损害欧盟财政利益犯罪的侦查和起诉的可能性措施进行了论证：

　　表1打击欧盟财政利益犯罪的可能性措施

　　┌────────┬─────────┬────────┬────┬───────┐

　　│模式　　　　│新权力及结构　　│机构建立　　　│欧盟　　│可能的优势/劣 │

　　│　　　　　　│　　　　　　│　　　　　　│刑事法　│势　　　　│

　　├────────┼─────────┼────────┼────┼───────┤

　　│加强欧洲司法组织│加强合作：　　　│没有新机构　　│相互　　│政治适应性好/ │

　　│的权力、优化其功│结构没有太大变化　│　　　　　　│认可　　│可能不优于现行│

　　│能　　　　　│　　　　　　│　　　　　　│　　　│安排　　　　│

　　├────────┼─────────┼────────┼────┼───────┤

　　│权力分散水平合作│主管机关的领导由国│设立一个具有半集│相互　　│折中可能是最好│

　　│但可进化为更加集│家检察官担任。在欧│中半分散特性的机│认可、　│的合作方式/机 │

　　│中化的模式　　│盟层面组成一个合议│构或在欧洲司法组│协调　　│构的权力较为分│

　　│　　　　　　│庭　　　　　　│织里设秘书处和相│一致　　│散　　　　│

　　│　　　　　　│　　　　　　│关部门　　　　│　　　│　　　　　│

　　├────────┼─────────┼────────┼────┼───────┤

　　│集权式垂直合作　│检察官办公室任命国│在欧洲司法组织中│刑事法　│具有一体化的象│

　　│　　　　　　│家检察官为欧盟检察│创立一个集权机构│协调一　│征意义/成员国 │

　　│　　　　　　│官，隶属于欧盟中央│，由欧洲财政提供│致的最　│存在政治性的抵│

　　│　　　　　　│办公室　　　　│支持　　　　│大化　　│制　　　　│

　　└────────┴─────────┴────────┴────┴───────┘

　　现在的问题是：第一，是否有条件对刑事法进行相互认可或协调一致以确保欧洲检察官办公室正常运转；第二，如何处理欧洲检察官办公室与成员国侦查、起诉的主管机关之关系，欧洲检察官办公室与欧盟其他机构，如欧洲警察署和反欺诈办公室的关系。[16]

　　2.独立性问题

　　就独立性而言，我们结合法国司法部和德国司法部就欧洲检察官办公室表达的共同立场可知：其独立性可能仅限于欧盟委员会、成员国和第三方（如成员国要受到合议决定的制约），而不独立于欧盟部长理事会和欧洲议会。

　　在《里斯本条约》出台之前，即便是在某一犯罪对欧盟利益有实质性损害，或涉及对欧盟官员的侦查，抑或需要平等保护欧盟利益等情形下，包括欧洲司法组织在内的欧盟机构没有权力进行干预。现阶段，虽然欧洲检察官办公室是在欧洲司法组织中设立（参见《欧盟运行条约》第86条“from Euro just”），但仍有不少学者认为它是独立于欧洲司法组织的，因为至少它能“负责侦查、起诉和交付审判”（responsible for investigating, prosecuting and bringing to judgment）。独立完成侦查和起诉是其他欧盟机构的功能和职权所不能及的。[17]

　　支持欧洲检察官办公室独立的学者认为，只有独立才能更好地治理欧盟并使司法行政更加公平。反对者则认为，欧洲检察官办公室是一个起诉机构，而在欧盟的多数成员国起诉机构通常是受司法部领导的，故不可能独立。

　　3.个人权利的保护问题

　　从欧盟律师协会对《模范规则》的质疑和评论来看，认为规则始终有利于欧洲检察官，即认为《模范规则》在保障辩护方以及被害方的权利上存有不足，这集中表现为条文的不严谨和不周全。与此同时，欧盟律师协会指出了修订之处，如：（1）在不影响规则16等情形下，欧洲检察官办公室在侦查结束时应当向辩护方开示“所有”案件材料——加上“所有”；（2）应该“立即”通知被剥夺自由的人的逮捕或拘留的法律和事实理由——加上“立即”；（3）对严重犯罪，可采取诸如电信拦截、实时监控、非公共场所的监控、监控金融交易、秘密侦查等强制性措施——但严重犯罪（serious offence）的界定本身就很模糊，因为任何犯罪都可能被视为“严重”，所以建议适用这些措施的前提是：有合理理由怀疑一项严重犯罪发生时，基于侦查目的的绝对必要性，以及仅实施其他的和侵害程度较低的侦查措施无法满足侦查需要。

　　所以欧盟律师协会认为成立一个超国家间的欧洲检察官办公室似乎还不很成熟（pre-mature），在成立之前应该考虑：（1）出台刑事程序中关于保护个人权利的欧盟立法文件；（2）建立欧盟机构收集和使用证据的规则；（3）完善相配套的有效的辩护系统。[18]

　　4.模式设计问题

　　对于模式设计，一些学者的建议包括：（1）欧洲司法组织逐步转型，赋予现存的合议庭和成员国更大的权力；（2）建立欧洲检察官办公室，以区别于欧洲司法组织，但可以使用欧洲司法组织的专家；（3）建立欧洲检察官办公室，作为欧洲司法组织内的一个特殊部门；（4）合并欧洲司法组织和欧洲检察官办公室，使用它们各自的决策机制；（5）当涉及保护欧盟财政利益或九个参与的成员国成为欧洲检察官副手等事项时，欧洲检察官办公室作为欧洲司法组织的合议庭。欧洲检察官办公室同样能以“迷你合议庭”（mini college）的方式工作。这是关于是否建立欧洲检察官办公室以及如果建立又该如何具体安排相关事宜的综合讨论。

　　当然，如果确定建立欧洲检察官办公室，其模式理论上则有三种，分别代表了垂直合作的程度：最小程度——合议庭模式（College Model）、最大程度——集中化模式（Centralised Model）和中等程度——集成化模式（Integrated Model）。具体见下表：

　　表2建立欧洲检察官办公室的模式

　　┌────┬────────────┬──────────────┬─────┐

　　│模式　　│组成与人员权力　　　　│适用法律、证据、信息交流等　│合作程度　│

　　├────┼────────────┼──────────────┼─────┤

　　│合议庭　│成员国指派检察官组成合议│适用有管辖权机关的国内刑事程│最小程度　│

　　│模式　　│实体：合议庭成员的多数决│序法；所收集证据交给合议庭和│　　　　│

　　│　　　│定是否侦查和起诉，但合议│其他欧洲检察官办公室成员国，│　　　　│

　　│　　　│庭本身无法实施侦查和起诉│不同国家收集到的证据在合议庭│　　　　│

　　│　　　│，可依靠指导有权限的国家│上开示；不需要成员国国内程序│　　　　│

　　│　　　│机关进行侦查和起诉　　│法的协调一致，基于相互认可和│　　　　│

　　│　　　│　　　　　　　　│证据的可采性　　　　　　│　　　　│

　　├────┼────────────┼──────────────┼─────┤

　　│集成化　│一名领导和成员国委派的检│可能适用成员国法，也可能适用│中等程度（│

　　│模式　　│察官组成：前者有指挥权，│欧盟法；前提是国内法承认欧洲│代表：《刑│

　　│　　　│后者有双重身份，决定由中│检察官办公室在国家的刑事司法│事大法典》│

　　│　　　│央层面作出，侦查措施则由│系统里是一个起诉机构；可以在│与《绿皮书│

　　│　　　│国家检察官实施　　　　│中央层面和国家层面交换信息　│》）　　│

　　├────┼────────────┼──────────────┼─────┤

　　│集中化　│一名主检察官和几名专业副│需要设置欧洲刑事程序法和实体│最大程度　│

　　│模式　　│手组成：有自主的侦查和起│法，即适用欧盟法律；但可能无│　　　　│

　　│　　　│诉权　　　　　　　│法享有成员国的资源　　　　│　　　　│

　　└────┴────────────┴──────────────┴─────┘

　　模式反映出了上述部分争论，即不同的观点导致欧洲检察官模式设计的不同，这集中体现在模式与适用法律的关系上：偏重超国家性质、充分进行垂直合作的主要适用欧盟法律；偏重国家性质、侧重水平合作的主要适用成员国法律。显欧洲检察官办公室的工作越是依靠国家刑事程序法进行，它变为国家法的“囚徒”之风险就越大。而包括《刑事大法典》、《绿皮书》在内的学者和官方的意见都倾向于将欧洲检察官办公室视为权力集成化的机构，除了有一名由委员会或议会委派的欧洲（总）检察长之外，其他成员（欧洲检察官或曰副检察官）都由成员国提议任命，即大部分资源建立在欧洲检察官或曰副检察官层面上，突出了以成员国为主的模式。而且为了使欧洲检察官运转有效，委员会不认为欧洲层面刑事法的法典化是必须的。[19]也就是说，它们采取了较为中庸的方式来设计欧洲检察官办公室的组成。而令人遗憾的是，《模范规则》在此问题上只字未提。

　　（二）争论点的解决

　　法律修改也好，学术讨论也罢，大部分是基于原《欧盟条约》第280条的规定及其缺陷。《绿皮书》认为，欧洲刑事司法的缺陷在于欧洲刑事执法区域并不具有整体性，于是导致不完整的侦查、起诉和审判。这是由成员国警察和司法机关仅在各自领土内授权实施行为所致，这些机构大部分时间都各自为战。欧盟成员国间有效的行政合作可由欧洲反欺诈办公室来主导，但刑事方面的合作处于缺失状态。虽然近年来有所改善，但条约修改之前案件的起诉仍掌控在成员国手中。传统的、繁琐的司法合作严重阻碍了欧盟对财政利益犯罪的打击力度，案件拖延及有罪难罚等现象时有发生。

　　按照委员会的观点，条约需要在第280条后新增一条（作为第280a条）来规定欧洲检察官的任命与离职、主要任务和职能等。而《欧盟运行条约》则将建议重新安排，详细阐述了其建立的程序并规定在刑事司法合作部分。

　　对于欧洲检察官的争论点，综合上述讨论主要归结为以下两大问题：

　　第一，需不需要建立欧洲检察官？如果将欧盟欺诈犯罪作为有组织犯罪的一种形式，那么没有数据表明这种形式的有组织犯罪比走私毒品、贩卖人口等有组织犯罪的数量更多或者更为严重，是否还有必要专门建立一个这样的机构呢？建立欧洲检察官还有一个原因是认为欧盟刑事事项中司法互助的组织运转效率不高，但事实是否真的如此，得出该结论的依据是什么呢？如果没有任何实证数据表明这些判断，那么建立欧洲检察官是否放大了问题的严重性？反对建立欧洲检察官的学者认为，重心其实应该放在改进欧盟司法合作中的两个机构，即司法网和欧洲司法组织之上，而并非又增加一个欧洲检察官这样的机构，其本质上与前两者没有区别，而且增加后主体过多显得更为混乱，故改进现存的机构比增加一个新的机构更加明智，符合效率原则。这种争论随着《里斯本条约》的生效暂告一个段落。但《里斯本条约》只是“宣示性”地规定了欧洲检察官办公室，真正的实施还需要进一步的立法，而且之前的争论也会体现在后《里斯本条约》时代。

　　第二，后《里斯本条约》时代的欧洲检察官办公室到底该如何设置？即上述的建立模式、组织形式、适用程序等内容的商讨。

　　建立模式反映了政治层面的问题：合议庭模式是典型的国家间主义的体现；集中化和集成化模式是国家间主义和超国家主义的结合，不同的是前者倾向于超国家主义，后者倾向于国家间主义。笔者认为，既然要建立欧洲检察官，那么就应该充分体现超国家主义，即集中化模式是较为理想的选择。由一名主检察官和多名专业副检察官组成的欧洲检察官办公室，通过自主地侦查和起诉，能将其他干预降低到最小程度，有助于打击欺诈犯罪，此其一；其二，鉴于此，应当设置较为统一的欧盟刑事实体法和程序法，而并非单纯地协调一致，这既有助于执法人员具体操作，又有利于加快欧盟一体化的前进步伐，逐步使刑事司法领域的事项向共同体事项靠拢。当然，对此也有两点需要注意：1.“将干预降低到最小程度”并非不受干预，那种“欧洲检察官既独立于当事方又独立于成员国和共同体机构”的想法显然过于简单。因为主检察官不完全独立——需要成员国的支持，只能说在最大限度上不受成员国干扰。2.一旦适用新的欧盟法律，可能无法享有成员国的部分资源，此时应该加强欧盟与成员国直接的联系和合作，将影响欧洲检察官日常运作的不利因素降到最低。

　　适用程序反映了法律层面的问题。适用程序的统一是在综合各成员国法律上的统一，使各成员国能接受新的欧盟法律。而要使它们接受，必须尽可能地使新的法律与各国法律差别小。如，就证据的可采性而言：应该基于相互认可的原则，在侦查行为地取得的证据，只要不存在重大违法或严重侵害嫌疑人的利益等情形，在审判国都可采，这也体现了超国家主义。又如，关于主体的资格：在某一成员国，其法律可能规定某些案件由检察官或审查法官取得证据，而移交给该国的证据是由一个行政机构（如欧洲反欺诈办公室）或执法官员（如刑事侦查警察）取得的，那么，这些证据也应该有条件地采纳。再如，有些国家不承认书面证据，则证人必须在法庭上口头作证。这些程序不一反映的正是各国法律系统的差异。最大限度地调和各成员国立法并统一到欧盟立法中，方为上策，因为立法能初步解决上述的证据可采性、取证主体、证据形式等一系列问题，详细规定涉及欺诈犯罪的侦查主体、取得证据的手段、证据的有效形式、证据排除规则等，当然还包括对各国嫌疑人和被告权利的保护立法。而学者们的调研工作，如考察各成员国刑事立法的情形，是十分有必要的，也是值得我们学习的。

四、欧盟警务与刑事司法合作的出路与启示

　　从上述对建立欧洲检察官以及建立之后所要克服的难题不难看出，它们微观上反映的是组织形式、适用法律、证据可采性、程序性保障等一系列问题，而宏观上则体现的是合宪性、合法性等政治问题和主权问题。这些问题相互交织，纷繁复杂，问题的解决表现出超国家主义与国家间主义的博弈。

　　而欧盟警务与刑事司法的合作问题又何尝不是如此呢？欧盟警务与刑事司法合作虽然从“第三根支柱”中解放出来，但这种解放并不完全，明显带有“第三根支柱”的痕迹，而这种“遗留”成为了欧洲一体化前进道路上的障碍。警务与刑事司法合作的趋势如何把握、路在何方（Quo Vadis）？

　　（一）更好地运用现存机制

　　在现存的警务合作、刑事司法合作的机制中，欧洲警察署和欧洲司法组织是运用机制的桥梁，因为它们在信息交换机制、协调合作机制、共同打击犯罪机制等方面起着至关重要的作用，而要想更好地运用现存机制，就必须深刻理解这些机构的作用和功能。根据2002年理事会的一项决定建立了欧洲司法组织，它负责协调国内侦查和起诉，促进成员国主管机关间的合作，尤其是为引渡和互助要求提供方便，这也是不少学者认为它是欧洲检察官办公室的雏形（embryonic）之原因所在。所有成员国的检察官（或治安法官）在一个组织内工作是一个良好的开端，但司法组织的身份似乎只是一个协调人（facilitator）——1.提醒国家主管机关对跨区域犯罪进行侦查或起诉；2.协调跨境案件中各主管机关间的关系；3.在案件管辖冲突时，使某成员国的主管机关认识到另一成员国的主管机关也许能更好地侦查或起诉；4.在成员国间建立联合侦查小组（joint investigation teams）——它并没有实质性的权力。《里斯本条约》改变了欧洲司法组织的角色，从协调机构成为更积极主动的机构：1.其任务是支持和加强成员国主管机构间的协调和合作；2.其被赋予启动刑事侦查的权力，尤其是涉及欧盟财政欺诈的案件（之前只能是要求成员国主管机关行使该权力）；3。可以决定有管辖冲突案件的起诉地。[20]

　　也就是说，这些机构所承担的功能也在不断地变化之中。这些转变无疑更多地是朝着一体化方向迈进的，机构权力的增加有助于信息交换机制、协调合作机制更好地被运用，也有利于共同打击损害欧盟利益的犯罪，我们要善于利用这些变化。当然，除了运用现存机制之外，机构的进一步改革亦不可少。

　　（二）进行深入的机构改革

　　在欧盟警务与刑事司法合作的未来动向上，主体的改革是发展趋势。就欧盟欺诈犯罪而言，涉及到两大主体：欧洲反欺诈办公室和欧洲检察官办公室。关于欧洲反欺诈办公室的“前途”，不少学者认为因保护欧盟财政利益而建立的欧洲检察官办公室势必要在欧盟的侦查和起诉层面影响到欧洲反欺诈办公室，而因为它们的管辖会存在部分重合，所以其关系应该限定清楚。欧洲反欺诈办公室是保持现有的独立调查权还是将一部分权力与委员会分离，抑或将其权力完全交由欧洲检察官办公室，目前尚无定论。可能的趋势是欧洲反欺诈办公室将案件移交给欧洲检察官，一来避免侦查资源的浪费，即欧洲检察官可以使用反欺诈办公室的调查结果，二来其权力应受到欧洲检察官的审查。总的思想仍然是协调欧盟警务与刑事司法合作中各机构的关系，机构该合并的合并，权力该统一的尽量统一，避免机构过多而影响合作效率甚至导致权力滥用之情形发生。

　　对欧洲检察官办公室而言，目前是一级立法进行了初步设置，使其在保护欧盟财政利益案件中集中管理侦查和起诉，并在权限法院履行公诉职能。完善的方向则是进行二级立法，规定其结构和运转，并就下列事项采取一些特殊规则：1.刑事实体法规则：尽可能多地统一具体规则（犯罪、刑罚和限制自由的期限）或简单协调一致，其余的参照国内法；2.侦查程序规则：尊重基本权利，国内法相互认可侦查措施（如搜查）、某些情形在欧洲层面协调一致（如欧洲逮捕令），且受到国家自由法官的审查以及遵循特定的共同体规则；3.起诉程序规则：强制起诉原则的例外（起诉原则掌握在欧洲检察官手中），以及与国家起诉机构对案件的分流；4.证据规则：证据可采性规则，基于在某一成员国获取的证据必须在其他成员国法庭可采；5.其他规则：欧洲检察官和其他机构的关系，交换信息和数据保护的可能性以及国内法和司法法院对欧洲检察官实施行为后的审查程序。由此观之，欧盟警务与刑事司法合作的未来道路是朝着统一立法而前进的，尤其是应该建立刑事实体法和程序法最低限度的规则。就欧盟警务与刑事司法合作而言，至少在相关犯罪、刑罚、刑事责任等实体法规则以及调查、侦查、起诉等程序法规则上最低限度地统一，而法院（自由法官、羁押审查法院、审判法院）组织和审判规则，以及刑罚执行等规定仍可由国内法调整。[21]即统一立法，至少是部分立法，无疑成为了欧盟警务与刑事司法合作的出路。

　　（三）塑造一体化的欧洲刑事司法系统

　　无论是运用现行机制，还是进行机构改革，都是为了塑造一个整体性的欧洲刑事司法系统，这也是欧盟警务与刑事司法合作的终极目标。首先从惩治欧盟财政利益欺诈犯罪入手，统一部分规则，初步实现欧洲在刑事司法领域内的一体化。财政利益是联系经济一体化与刑事司法一体化的纽带，从打击这一犯罪入手有助于欧洲刑事司法系统的形成。如，欧盟在保护财政利益方面集中侦查和起诉以便保证司法在共同区域内有效和公平实施就是一个好的开始，因为统一侦查和起诉、统一立法是以“欧洲领土原则”为前提的，该原则意味着欧洲是一个自由、安全和公正的区域，是一个整体，诸如欧洲逮捕令在各成员国有效。这是一个刑事司法系统所必不可少的要求。以欧洲检察官办公室的建立及二级立法为契机，既统一了刑事实体法和程序法，又集中了侦查权和起诉权，成为欧盟刑事司法一体化的前奏，也是打造一个全新的欧洲刑事司法系统的先决条件。

　　（四）赢得一场政治上的较量

　　从上述内容来看，欧盟警务与刑事司法合作的发展趋势必定是警务与刑事司法合作的一体化。而这体现了国家主权观和超国家治理两种理念的冲突，妥协的结果就是确立了辅助性和灵活性原则，“多速欧洲”得以体现。而对警务与刑事司法合作及一体化进程的讨论恐怕已经超出了纯粹学术讨论的范畴，而更多地进入到欧盟政治范畴。[22]

　　在自由、安全和公正的区域内，警务与刑事司法合作和政治倾向体现在机构的改革上：[23]

　　表3警务与刑事司法合作和欧盟机构现状与趋势

　　┌─────────────┬────────┬──────────────┐

　　│现状（亟待解决的问题）　　│核心机构　　　│未来趋势　　　　　　　│

　　├─────────────┼────────┼──────────────┤

　　│决策除特殊情况外需一致通过│欧洲议会和委员会│有效多数成为规则，一致同意成│

　　│　　　　　　　　　│　　　　　　│为例外　　　　　　　　│

　　├─────────────┼────────┼──────────────┤

　　│权能有限　　　　　　│欧洲执法机构　　│设立欧洲检察院办公室并进行二│

　　│　　　　　　　　　│　　　　　　│级立法　　　　　　　　│

　　├─────────────┼────────┼──────────────┤

　　│不遵守决定得不到制裁　　│欧洲法院　　　│扩大司法程序的适用范围　　│

　　└─────────────┴────────┴──────────────┘

　　欧洲的一体化是政治基础上的一体化，亦是法治基础上的一体化。[24]实现法治除了有良好的法律外，还要被很好地执行。就“良法”而言，欧盟不断在制定和修改法律，尤其是反复修改《欧盟条约》，目的就是使欧盟运行更加通畅；就执行而言，由于不同国家立场不尽相同，所以执行难免有所不力，而且会产生矛盾和冲突，而这反过来又影响到了后期的法律修改与制定。所以，在欧盟层面上，赢得与成员国之间的较量是推进警务与刑事司法合作、一体化乃至政治一体化所必需的前提。

　　欧盟警务与刑事司法合作之出路在何方？通过对欧洲检察官的全面梳理我们得知，欧盟警务与刑事司法合作应该建立在更好地运用现存机制、全面进行机构改革的基础上，塑造一个整体性的欧洲刑事司法系统，使其具有协调性和包容性；赢得一场政治的较量，使超国家性质在欧盟机构中得以显现。而欧盟警务与刑事司法合作一系列的改革和发展趋势亦是我国司法体制改革的它山之石：全面梳理侦查（如侦查主体、侦查措施）、审查起诉（如审查起诉主体、原则）、审判（如司法审查、证据可采性、适用法律）等相关程序，并进行改革，使各程序成为诉讼系统的要素，推进程序系统有序地运行。

【注释与参考文献】 

　　基金项目：本文系2013年度重庆市社会科学规划培育项目“侦查主体研究”（2013PYFX14）、2014年度国家社会科学基金青年项目“检察环节刑事错案成因与对策的实证研究”、重庆高校物证技术创新团队（KJTD201301）的阶段性成果。 

　　[1]即欧盟警务与刑事司法合作是《里斯本条约》中的新提法，而该条约的全称是《修改〈欧洲联盟条约〉以及〈欧洲共同体条约〉的里斯本条约》（Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community）。《欧洲联盟条约》经修订后的名称未作改变，但《欧洲共同体条约》的名称改为《欧洲联盟运行条约》（Treaty on the Functioning of the European Union）。警务合作、刑事司法合作就分别规定在《欧洲联盟运行条约》第三部分“欧盟政策和内部行动”（Part Three-Union Policies and Internal Actions）第五篇“自由、安全与公正区域”（Title V-Area of Freedom，Security and Justice）第五章（87-89条）和第四章（82-86条）当中。 

　　[2] Mireille Delmas-Marty: NScessit, legitimiteet faisabilitedu Corpus Juris，AGON，1999（4）. 

　　[3] Mireille Delmas-Marty: Combatting fraud-Necessity, legitimacy and feasibility of the Corpus Juris, Common Market Law Review, 2000（2）. 

　　[4] See Article 86，Treaty on the Functioning of the European Union. 

　　[5] Simone White, Nicholas Dom: Towards a decentralised European Public Prosecutor's Office, Amicus Curiae,2012（1）.

　　[6]欧共体设立赫丘勒计划是为了促进与其财政利益保护相关行动的实施。该计划由804/2004/EC决定建立，持续期间为2004年到2006年。但根据878/2007/EC决定，此项计划从2007年延期到2013年。而后者通常被称为“赫丘勒计划II”（Hercule II ）。 

　　[7]专家名单详见. 

　　[8]随着2013年7月1日克罗地亚加入欧盟，欧盟成员国扩展至28个。 

　　[9]See “Project description”. 

　　[10]即不像《欧盟运行条约》第86条那样规定欧洲检察官办公室权力仅限于打击影响欧盟财政利益的犯罪或者经过理事会一致决定同意扩展至的严重跨境犯罪（因为一些成员国仍对欧洲检察官办公室持保留意见，这样一来，很难想象短时间内能达成一致性决定）。 

　　[11] See Katalin Ligeti, Introduction to the Model Rules. 

　　[12] Marianne Wade: Euro NEEDs-Evaluating the need for and the needs of a European Criminal Justice System, Freiburg im Breisgau（Germany）: Max Planck Institute for Foreign and International Criminal Law,2011. 

　　[13]See Common Position of Ministers of Justice of France and Germany on the European Public Prosecutor's Office（Current as of 4 march 2013）. 

　　[14] Marianne L. Wade: A European public prosecutor potential and pitfalls, Crime, Law and Social Change,2013（4）. 

　　[15] Katalin Ligeti, Michele Simonator The European Public Prosecutor's Office: towards a Truly European Prosecution Service? New Journal of European Criminal Law, 2013（1-2）. 

　　[16] Y.E.Y.Vermeulen: The European Public Prosecution Service Contribution to the European Union's Area of Freedom, Security and Justice, Noord-Brabant: Tilburg University,2010. 

　　[17] Lothar Kuhl, Sebastien Combeaud: From the Corpus Juris to the European Public Prosecutor, Centre for European Legal Studies Occasional Paper, Faculty of Law, University of Cambridge, No.7,2004. 

　　[18] CCBE: A European Public Prosecutor's Office（EPPO），7 February 2013. 

　　[19] C. Fijnaut, M. S. Groenhuijsen: A European Public Prosecution Service: Comments on the Green Paper, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice,2002（4）. 

　　[20] See European Public Prosecutor: Will it Happen? A speech given by Barry Donoghue, Deputy Director of Public Prosecutions, at the Law Society Annual Conference, Budapest-28 March 2008. 

　　[21]See Green Paper on criminal-law protection of the financial interests of the Community and the establishment of a European Prosecutor, COM（2001）715 final, Brussels, 11.12.2001. 

　　[22]王展鹏：《跨国民主及其限度——欧盟制宪进程研究》，人民出版社2010年版，第206页。 

　　[23][法]多米尼克?斯特劳斯-卡恩：《赞成！欧盟宪法的未来》，裴晓亮译，中信出版社2005年版，第26-27页。 

　　[24]秦亚青：《观念、制度与政策——欧盟软权力研究》，世界知识出版社2008年版，第155页。