【作者简介】浙江工商大学法学院教授

【文章来源】《中国司法》2014年第9期

长期以来，我国司法系统实行错案责任追究制度，虽然也追究了个别司法人员的责任，但是由于种种原因，而没有得到有效的实施。例如，对于何为错案，概念不清，理解不一，以至于难以进行责任追究 ；多数案件的处理由司法机关的领导审批甚至经过检察委员会、审判委员会讨论决定乃至当地的政法委员会协调，由于难于分清责任而无法追究 ；由司法机关自身进行追究，也由于内部人控制的缘故而使追究变得困难重重。而实际上，随着司法实践的发展，对司法人员进行责任追究的范围亦大大扩展，远远超出了错案责任的范围。因此，适应客观形势的需要，并与普遍实行的行政问责制度相对应，应当积极探索和及早构建新的司法问责制度，同时废除现行的错案责任追究制度，以促进公正高效权威的社会主义司法制度的全面建立。

一、司法问责的概念与特征

何谓司法问责？目前尚无统一的定义。笔者认为，司法问责，应当是指由特定的机关对造成冤假错案或者司法领域某些严重事件或案件发生的违法犯罪行为或失职行为进行调查和追究，并向社会公布处理结果的一项法律活动。根据这一定义，司法问责应当具有如下几个特征 ：第一，问责事由的严重性。即应予问责的事由达到比较严重的程度，引起了社会公众的关注，需要启动问责程序进行追究。如果某一事件影响不大或某一行为情节较轻，没有引起社会公众的关注，则不需要启动问责程序，而由司法机关按内部程序处理即可，处理后也不必向社会公开。第二，问责对象的特定性。问责对象应限于对冤假错案的发生负有直接办理责任和参与讨论决定的人员，以及导致司法领域某些严重事件或案件发生的违法乱纪人员或犯罪行为人。第三，问责形式的多样性。问责形式除了《法官法》、《检察官法》规定的警告、记过、记大过、撤职、开除等纪律处分外，还应当包括问责对象主动或责令引咎辞职以及职务罢免。第四，问责活动的及时性。由于问责事由引起了社会的广泛关注，因此，问责活动应及时、迅速地进行，以尽快消除社会公众的不良情绪。第五，问责程序的科学性。为保证司法问责的公正性和准确性，同时维护问责对象的合法权益，应当建立科学合理的问责程序。

二、司法问责的事由与对象

基于问责事由应当达到比较严重程度这一特点，司法问责的事由不宜过于宽泛，而应当控制在适当的范围内。根据司法问责的实践，问责事由宜限制为以下三类 ：一是发生了冤假错案。司法领域中的冤假错案一经媒体曝光，往往引起社会的广泛关注，甚至成为一段时间里社会舆论关注的焦点，因此应当迅速启动问责程序，及时公布处理结果，以平息沸腾的社会舆论。二是发生了引起社会公众关注的违法乱纪事件。司法人员中发生的情节比较轻微的违法乱纪案件，由司法机关按照正常的纪律处分程序进行处理即可，不需要启动司法问责程序。但是，当司法人员的违法乱纪行为被新闻媒体或网络曝光，引起了社会公众的广泛关注时，相关的司法机关便应迅速启动司法问责程序，予以及时回应。三是发生了严重的司法腐败案件。某个司法机关一旦发生严重的腐败案件，如发生腐败窝案、串案或者司法机关领导人员腐败的案件，必然引起社会公众的高度关注，亦应迅速启动司法问责程序，予以及时查处，并将查处的情况进行公开，必要时还应追究有关领导用人失察或疏于管理的责任，以缓解司法机关面临的社会舆论压力。

由上述司法问责的事由决定了，司法问责的对象应包括以下三类人员 ：一是有严重失职渎职行为，以致造成了冤假错案的人员。这类人员既应包括对冤假错案的发生负有直接办理责任的人员，如负责办理该案的侦查人员、检察人员和审判人员，也应包括对该案的处理进行审批和参与该案讨论决定的法院院长、副院长、庭长、副庭长或检察长、副检察长以及审判委员会、检察委员会的委员，还应包括对该案进行了协调并确定处理方案的当地政法委员会的领导成员。当然，某个冤假错案发生后，并非都要追究上述人员的责任，而是应当查明造成冤假错案的具体原因。一旦查明属于某个诉讼阶段或某个诉讼环节出现的问题，就应当追究在该阶段或者该环节负责办案或参与讨论决定或协调定案的人员。二是实施了严重违法乱纪行为的人员。这类人员既包括公安司法机关的领导成员，负责办理诉讼案件的侦查人员、检察人员、审判人员、执行人员以及参与诉讼的书记员、法警，也包括公安司法机关中的其他在编人员（如政工干部、纪检监察干部、研究室人员、后勤中心人员等），因为这些其他在编人员严重违法乱纪同样会引起社会的广泛关注，并严重影响公安司法机关的形象。三是对严重司法腐败案件的发生负有失察、疏于管理责任的人员。对严重司法腐败案件的查处应当按照法律规定的刑事诉讼程序进行，而不属于司法问责的范畴。只有在查处严重的司法腐败案件之后，经过对导致严重司法腐败案件发生的原因进行分析，确定有关领导负有用人失察或者属于管理的责任并决定追究其相应责任的，才属于司法问责活动，应当严格按照司法问责的程序进行。

三、司法问责的机关

根据我国现行的司法体制、有关法律规定和实践经验，负责进行司法问责的机关应当包括下列机关或机构 ：

（一）各级党的纪律检查委员会。在我国，根据党管干部的原则，各级公安司法机关的领导成员事先需经过本级党委讨论同意，然后才能按规定办理任命手续，相应地对于他们的严重违法乱纪行为或者导致冤假错案和严重司法腐败案件发生的相关行为需要进行责任追究的，亦应由本级党的纪律检查委员会负责。

（二）各级党委政法委员会。在我国，政法工作必须坚持党的领导，各级党委政法委员会即是代表本级党委对政法工作进行统一领导的工作机构。党对政法工作的领导主要是政治领导和组织领导，包括制定政法工作的方针、政策和司法改革方案，向国家权力机关推荐公安司法机关的领导成员以及加强对公安司法人员的监督等。但长期以来，各级党委政法委员会将其主要工作放在了协调公检法三机关对案件的处理上，这既违背党管政法工作的原则要求，也造成了一些冤假错案，广受诟病。为此，应当取消政法委员会协调定案的权力，而赋予其进行司法问责的职能。2014 年 2 月 11 日和 7 月 9 日，中央政法委员会分别向社会集中公布了 10 起、12 起政法干警违纪违法典型案件，就应当是其履行司法问责职能的有益尝试。

（三）各级人大常委会及其内务司法委员会。根据宪法规定，各级人民法院、人民检察院由同级人民代表大会产生，对其负责，向其报告工作，并受其监督。根据《人民法院组织法》《、人民检察院组织法》的规定，各级人民法院、人民检察院的领导成员以及法官、检察官均由同级人民代表大会及其常务委员会选举或任免，其中，地方各级人民检察院检察长的任免还需报请上一级人大常委会批准。此外，各级公安机关主要负责人的任免也由本级人民代表大会或其常务委员会决定。因此，对公安司法机关领导成员以及法官、检察官采用罢免形式予以责任追究的，应由各级人大常委会进行（具体调查工作应由其所属的内务司法委员会负责）。

（四）各级司法机关。根据《法官法》、《检察官法》和有关法规的规定，对法官、检察官予以纪律处分的，分别由人民法院、人民检察院的纪律监察机构进行调查，提出处理意见，报人民法院、人民检察院决定。因此，在采用纪律处分形式进行司法问责时，各级司法机关及其纪检监察机构便是当然的实施司法问责的机关。

党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出 ：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”近期，中央决定就完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理等四项改革，在东、中、西部选择上海、广东、吉林、湖北、海南、青海等 6 个省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》明确了试点地区省级统管的改革路径，其中，对人的统一管理，主要是建立法官、检察官统一由省提名、管理并按法定程序任免的机制，包括在省一级设立法官、检察官遴选委员会，提出法官、检察官人选。笔者认为，与此相对应，上述 6 个省市也应当考虑设立法官、检察官惩戒委员会（或称司法惩戒委员会），统一负责实施司法问责的职能，待取得经验后再在全国范围内推广。

四、司法问责的原则

由特定机关依据法定事由对司法人员进行责任追究，必须遵循一定的原则，以保障司法问责的正确进行。这些原则具体如下 ：（一）客观与主观相结合的原则。无论是司法人员的严重违法乱纪行为，还是导致冤假错案发生的渎职、失职行为，或者是导致严重腐败案件发生的失察、疏于管理行为，都必须是出于司法人员的故意或重大过失，方能进行责任追究 ；如果是由于司法人员的一般过失或者不能抗拒或不能预见的原因造成的，则不能予以责任追究。（二）严格区分个人责任与领导责任或集体责任的原则。我国公安司法机关办理案件一般实行专人（办案人员）负责、领导审批（决定）或者集体讨论决定的制度，因此在进行责任追究时，应当严格区分个人责任与领导责任或集体责任 ：如果冤假错案除由办案人员办理外，还经过院长、庭长审批或者由检察长作出决定的，则不仅应当追究办案人员的个人责任，而且还应当追究院长、庭长或者检察长的领导责任 ；如果冤假错案经过审判委员会、检察委员会或公安机关厅（局）务会集体讨论决定的，则还应追究集体责任。如果院长、庭长在审批时，或者检察长在作出决定时，或者审判委员会或检察委员会在讨论决定时，改变了办案人员的处理意见而造成冤假错案的，则只能追究院长、庭长、检察长的领导责任或者审判委员会、检察委员会的集体责任。（三）具备法定情形予以责任豁免的原则。根据许多国家的普遍做法和有关国际公约的规定，司法人员在履行司法职责时，非因故意或重大过失，非因法定事由，非经法定程序，享有免受责任追究的权利。因此，法官、检察官在审判、检察过程中对案件作出判决、裁定、决定以及进行调查取证等职务行为，即使损害了当事人的合法权益，但如果不是出于故意或重大过失，则应当予以责任豁免，而不应进行问责。（四）问责公开原则。由特定机关对有严重违法乱纪等行为的司法人员进行问责，是行使公共权力的行为，应当公开进行，以防止权力滥用与腐败的发生 ；同时，司法问责的事由往往引起社会公众的广泛关注，因此问责活动的进展和结果也应当公开，以保障公民知情权、参与权和监督权的实现。

五、司法问责的程序

构建科学、正当的司法问责程序，既是司法问责这一法律活动的基本要求，是保障特定机关公正问责的重要措施，也是保障问责对象合法权益的重要途径。根据相关法律规定和实践经验，司法问责应当遵循以下程序 ：

（一）程序启动。问责机关在某一案件被人民法院按照审判监督程序终审确定为冤假错案，人民法院对严重腐败案件作出的判决、裁定发生法律效力，或者司法人员的严重违法乱纪行为被媒体曝光之后，应当及时启动问责程序，其主要步骤是 ：问责机关在收到有关材料或群众举报后，应当指定专人进行审查，对于符合问责条件的，应当写出《呈请问责报告书》，报分管领导批准，即启动问责程序 ；对于不符合问责条件的，应当写出《呈请不予问责报告书》，报分管领导批准后，制作《不予问责通知书》，并送达举报人，举报人有异议的，可以申请复议一次。问责机关也可以根据上级机关的交办，直接启动问责程序。

（二）调查分析。问责程序启动后，问责机关应当指定两名以上工作人员对收到的有关材料进行核实，必要时还应当进行调查，询问问责对象和有关证人，提取物证书证，查阅有关案卷材料，调阅录音录像。在查清事实的基础上，应当进行全面分析研究，分清责任有无与责任轻重，然后依据有关规定提出问责意见。

（三）审议与处理。问责机关应当召开专门会议（如审判委员会会议、检察委员会会议、政法委员会会议或司法惩戒委员会会议），听取关于调查情况的汇报，并对调查人员提出的问责意见进行讨论，然后以少数服从多数的方式作出是否追究责任以及追究何种责任的决定。

（四）申请复议。问责机关拟对问责对象追究责任的，应当在宣布处理决定之前，将问责决定告知问责对象。问责对象对问责决定不服的，可以申请复议一次。问责机关应当进行复议，并将复议结果及其理由告知问责对象。

（五）结果公开。问责机关作出问责决定的，应当在复议后或者复议申请期满，复议对象不申请复议的，将问责决定通过新闻媒体向社会公布。( 责任编辑　张文静）