【作者简介】重庆市人民检察院第一分院；重庆市人民检察院第一分院

【文章来源】《人民检察》2014年第7期

【内容提要】我国刑事强制医疗程序是一种介于诉讼与非诉讼之间并按照刑事诉讼规则运行的特别刑事诉讼程序，该程序在启动、司法审查、与其他程序的衔接、被害人权利救济、执行与监督等方面规定不明确，导致适用困难。对此，应从完善强制医疗启动程序、强化对鉴定意见的司法审查、明确强制医疗程序与其他程序的衔接、完善被害人权利救济、健全强制医疗执行体制、强化执行监督等方面完善刑事强制医疗制度。 

【关键词】强制医疗 保护性约束 社会救助 执行 监督

　　我国1997年刑法确立了刑事强制医疗制度，但在当时的刑事诉讼法中却没有任何程序性规定，致使该制度难以付诸实践。由于精神病人强制医疗一般由公安机关自行决定然后交由隶属公安机关的安康医院具体执行，从决定到执行整个程序都在公安机关主导下进行，公安机关权力没有得到有效制约，致使实践中存在“被精神病”、“假精神病”、“替精神病”等现象。修改后刑诉法确立了刑事强制医疗程序，经过一年多的探索和实践，在显有成效的同时也暴露出一些问题。本文对修改后刑诉法实施后刑事强制医疗制度在运行中出现的问题进行探讨，并提出对策建议。

一、刑事强制医疗制度概述

　　刑事强制医疗被认为是一种刑罚替代措施、刑事实体措施，但从目前通行的理论和实践来看，它是保安处分的一种。⑵我国也有学者称之为一种非刑事处分方式⑶。刑事强制医疗不是一种刑罚方式，它针对的是无刑事责任能力的精神病人，虽然客观上具有限制人身自由的性质，但目的是为了医学治疗和社会防范。刑事强制医疗也不是一种刑事强制措施，这两者适用的目的、对象、决定与执行主体不同，并且刑事强制措施是一种诉讼中的临时性措施，可以被变更、终止、解除；刑事强制医疗是对人身带有医疗性质的强制，是诉讼程序终结的结果，法院是唯一的决定机关。刑事强制医疗更不是行政强制措施，修改后刑诉法出台以前，大多数精神病人肇事案件在侦查阶段就按照行政审批程序决定，并由公安机关下属的安康医院负责执行，以至于人们认为这是一种规定在刑法中的行政强制措施。但从本质上来说，两者调整的范畴明显不同，刑事强制医疗是对人身自由的强力干预，行政机关决定缺乏正当性，由刑法调整的范畴应当遵循刑事司法程序。 

　　刑事强制医疗程序是一种介于诉讼与非诉讼之间并按照相关刑事诉讼规则运行的特别刑事诉讼程序，其诉讼性表现为：基本构建了控辩审三方的诉讼格局，在侦查、审查起诉、法庭审理环节基本按照普通案件刑事诉讼程序设计。其非诉讼性表现为控辩审三方格局并未起到实质性对抗作用，救济、监督程序带有明显行政化色彩。如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《解释》）第五百三十条规定，被申请人可以不出庭，法定调查程序也可以简化。修改后刑诉法第二百八十六条规定，法院在受理强制医疗申请后才提供法律援助，律师介入明显滞后于普通刑事案件；第二百八十七条规定对于强制医疗决定不服可以申请复议是一种行政化的救济手段；第二百八十八条规定的强制医疗申请解除报决定强制医疗的人民法院批准，也体现了程序上行政权的非终结性特征。人民检察院对强制医疗决定和执行实行监督是提出纠正意见而非抗诉，这种监督属于程序意义上的一般性监督。

二、刑事强制医疗制度运行中存在的问题

　　（一）强制医疗启动程序不健全 

　　其一，精神病鉴定启动程序不完善。精神病鉴定意见是启动强制医疗程序的前提，根据修改后刑诉法相关规定，我国精神病鉴定启动权、补充鉴定和重新鉴定权都是赋予司法机关的，当事人及其法定代理人、辩护人、诉讼代理人只能申请补充鉴定和重新鉴定，双方在程序启动权上已经不平等，容易导致司法人员滥用权力的现象。 

　　其二，刑事强制医疗适用条件与证明标准不明确。比如，如何理解修改后刑诉法第二百八十四条的“暴力行为”？“危害公共安全或者严重危害公民人身安全”是指行为的危险性还是现实性？“严重危害公民人身安全”中的“严重”是否包括轻伤，何为“严重”？“有继续危害社会可能”按照什么样的标准来判断？这些问题都有待解决。此外，由于强制医疗程序没有规定证明标准，是否适用普通刑事程序的证明标准不明确。 

　　其三，刑事强制医疗适用范围过窄。修改后刑诉法第二百八十四条规定了三个适用条件：实施暴力行为构成特定犯罪、经鉴定不负刑事责任、有继续危害社会的可能。这些条件把大多数犯罪案件中的精神病人排除在强制医疗适用范围之外，不利于发挥该制度社会防御功能；也排除了服刑中的精神病人，不利于发挥该制度的医疗救助性功能。 

　　（二）强制医疗司法审查不足 

　　首先，在我国，公安机关、检察机关、法院均可启动精神病鉴定，三机关之间对于移送的鉴定意见基本都持接受态度，检察官、法官由于缺乏专业知识，审查时也不愿意承担风险去推翻鉴定意见。 

　　其次，按照我国刑事诉讼法规定，涉案精神病人基本无须出庭，专家证人也可以不出庭，庭审中对鉴定意见的质证片面化、形式化，庭审对抗性几乎不存在，法官依赖鉴定意见作出判断成为常态。 

　　（三）强制医疗程序与其他程序衔接不明确 

　　首先，修改后刑诉法、精神卫生法分别规定了各自强制医疗的范畴，但均采用概括性语言表达，刑事强制医疗与行政强制医疗两者界限不明确。 

　　其次，普通刑事诉讼程序与刑事强制医疗程序如何实现转换，转换后是否由原办案人员继续承办，是否需要改变管辖，是否由同一合议庭审理等问题不明确。 

　　最后，由于强制医疗程序中临时保护性约束措施性质不明确，该措施与强制措施如何对接互换、是否折抵刑期也不明确。 

　　（四）强制医疗程序中被害人权利救济不足 

　　修改后刑诉法仅规定了被害人一方有申请复议的权利，但对被害人一方能否参与强制医疗程序，如果被害人能够参与庭审，以什么样的身份参与，是否可以对事实、证据等发表意见，被害人一方提出异议时由谁负责答辩等内容规定得不明确。此外，强制医疗程序中被害人知情权、异议权、救济权规定得也不明确。 

　　（五）强制医疗执行体制不健全 

　　其一，强制医疗执行程序不明确。刑事诉讼法及其司法解释等只规定了法院作出刑事强制医疗决定、公安机关负责交付执行、强制医疗机构负责执行、检察机关负责监督，但缺乏具体的操作规定，如公安机关在多久内交付执行，执行地点是精神病专科医院还是安康医院，强制医疗机构如何执行等。 

　　其二，强制医疗资源投入有限、专科治疗体系不健全。长期以来，我国精神卫生资源匮乏、配置错位，全国范围内尚未建立起与精神病人状况相适应的医疗卫生系统。从全国范围来看，目前仅有24所安康医院，且普遍存在设施较差、治疗条件有限、收容能力不足等问题，无法适应现实需要。加之我国的医疗模式单一，在没有建立安康医院的省、市，精神病人一般送至精神病专科医院治疗，专科医院对被强制医疗人的管理和对一般精神病患者的管理并无区别，存在极大的安全隐患。 

　　其三，被强制医疗人入院容易、回归社会难。由于我国立法没有规定强制医疗的最长期限，实践中，被强制医疗人的法定代理人或者近亲属基本上不会主动申请法院解除强制医疗，强制医疗机构出于经济利益考虑一般也不主动向法院申请解除强制医疗。甚至存在被强制医疗人依法释放后，其法定代理人或者近亲属不愿意接收的现象，造成该类人入院容易、出院难，出院后社会化更难等问题。 

　　（六）刑事强制医疗监督难 

　　首先，修改后刑诉法第二百八十九条只规定了人民检察院对强制医疗决定和执行实行监督，能否对公安机关启动强制医疗程序和保护性约束措施进行监督以及如何监督规定得不明确。 

　　其次，在执行监督方面，检察机关获取被申请人的强制医疗执行信息存在困难，缺乏准确、及时的信息来源，监督难以达到预期效果。 

　　再次，被申请人的医疗状况、精神状况、强制医疗机构的诊断评估等问题专业性较强，监所检察部门的检察人员缺乏相应的专业知识，监督难以深入。

三、刑事强制医疗制度的完善建议

　　（一）完善刑事强制医疗启动程序 

　　首先，强化当事人对精神病鉴定启动的申请权。当事人在刑事诉讼过程中可以申请司法机关启动精神病司法鉴定，申请重新鉴定和补充鉴定。对于当事人的申请，司法机关应在规定时间内审查并给出书面答复，对于申请鉴定被拒绝的，当事人还可以申请复议。 

　　其次，明确强制医疗程序启动的条件与证明标准。一是何为“实施暴力行为”。“实施”要求必须是实际发生的，不包括犯意与犯罪预备形态；“暴力”不能机械地理解为攻击性行为，而应理解为物理上的行为，如放火、决水、投毒等行为，精神暴力、网络暴力则被排除在外；实施的对象可以是人，也可以是物。二是何为“危害公共安全或严重危害公民人身安全”，可从行为的性质和后果来判断，行为性质属于危害公共安全和公民人身权利犯罪，侵财类犯罪实施过程中严重危害公民人身安全可以视为暴力行为侵犯公民人身权利犯罪。从行为的后果来看，危害公共安全强调了现实危险性；危害人身安全则必须发生实害结果，严重程度应结合犯罪构成、法定量刑来判断，由于精神病人缺乏自主意识，不存在主观上的故意或者过失，犯罪构成的判断则不必衡量主观方面，而侧重对客观方面即危害结果是否造成进行判断。三是“有继续危害社会可能的”，法官在考虑该因素时应根据专业机构出具的评估报告，结合被申请人实施的犯罪行为、行为前后的表现、实施行为的次数、间隔时间、监护条件等因素综合考虑。四是“可以予以强制医疗”，意指即使满足上述四个条件也可以根据具体情况不予以强制医疗，“可以”与刑法第十八条“必要的时候，由政府强制医疗”相衔接。 

　　刑事强制医疗程序不同于普通刑事诉讼程序，其证明标准也应当有别于普通刑事案件证明标准，对“再犯的危险性”认定则达到“极有可能”即可，不必采取达到“排除合理怀疑”的标准。 

　　再次，适度扩大刑事强制医疗范畴。随着现代国家职能的不断拓展，国家对国民具有看护救助职能，因此一些国家将具有自杀自残倾向的精神病人、服刑中的精神病人、限制行为能力精神病人也纳入了强制医疗范围，比较而言，我国的强制医疗范围过于狭小，建议将下列人员也纳入进去：（1）服刑过程中发病的精神病人。对这类精神病人传统做法要么在监狱中治疗要么保外就医，由于监狱的医疗条件不足以让这类人得到与精神病医院同等效果的治疗，极有可能使病情加重，且留滞在监狱服刑对其他服刑人员也存在潜在的人身威胁。建议纳入强制医疗范畴。（2）限制刑事责任能力精神病人。这类精神病人判处实刑后存在收监执行难的问题，收监执行或者保外就医都不恰当，强制医疗却可以实现治疗和约束的双重功效。（3）实施犯罪后丧失刑事责任能力的精神病人。如果是在犯罪后审判前丧失刑事责任能力的，传统做法是法院裁定中止审理，如果一直治疗不好，嫌疑人则会被持续羁押在看守所，建议将这类精神病人也纳入强制医疗范畴。 

　　（二）强化对鉴定意见的司法审查 

　　为避免精神病学鉴定的滥用影响司法公正，应从制度上强化司法人员对精神病鉴定意见的审查。一是检察官与法官在办案过程中应当主动审查鉴定意见的真实性、客观性，审查鉴定依据、鉴定程序、鉴定人资格是否合法，鉴定意见是否符合常识、常情、常理，避免以司法鉴定代替司法审查。二是建立专家辅助人制度。建议明确专家辅助人具有独立的诉讼地位，控辩双方均可以聘请，专家辅助人从被申请人被采取临时约束措施时即可介入，并明确专家辅助人权利。三是在庭审过程中对鉴定意见进行交叉询问、质证，并围绕“刑事责任能力”、“继续危害社会的可能性”、“危害程度的大小”等核心问题进行有效控辩。四是加强对鉴定机构与鉴定人的管理，强化其责任。 

　　（三）明确强制医疗程序与其他程序的衔接 

　　第一，完善刑事强制医疗程序与行政强制医疗程序的衔接。建议在行政性强制医疗中引入司法审查制度，法院依据《解释》第五百三十三条依法宣告被申请人不负刑事责任的同时，在征求被申请人家属与监护人意见并衡量其人身危险性基础上，可以签发对被申请人采取行政强制医疗措施的令状，令状中应包括采取的强制治疗级别和期限，送达公安机关并抄送检察机关。对公安机关自行发现需要采取行政强制医疗的精神病人，由公安机关直接向法院申请行政强制医疗指令，法院对“治疗的可能性”与“行政收容治疗的必要性”进行审查，可以采取公开听证的方式决定，从而将行政强制医疗纳入司法审查范围。 

　　第二，完善刑事强制医疗程序与普通刑事程序的衔接。强制医疗程序与普通刑事程序衔接时应先终结原程序再启动新程序。一是由于启动刑事强制医疗程序是以鉴定意见为前提，在此之前，公安机关应按照普通刑事案件立案侦办，经鉴定依法不负刑事责任的，应作撤案处理后再启动强制医疗程序。二是对公安机关移送的强制医疗申请，检察机关重新鉴定后经综合审查认为应当负刑事责任的，先作出不申请强制医疗的决定，再启动立案监督程序。三是审查起诉阶段发现是依法不负刑事责任的精神病人，经法定程序鉴定后，先作出不起诉决定，再向法院提出强制医疗申请。四是法院在审理过程中发现的依法不负刑事责任精神病人，应先作出不负刑事责任的判决或者裁定中止审理，再启动强制医疗程序并作出决定。五是检察机关对犯罪嫌疑人作出不起诉决定后又向法院提出强制医疗申请的，法院经审理认为被申请人应负刑事责任，应依照《解释》第五百三十一条第三项退回检察机关依法处理。六是对于普通程序转强制医疗程序的审理期限问题可以以收到精神病鉴定意见的次日起开始计算办案期限，强制医疗程序转普通程序的重新计算办案期限。七是中级人民法院审判过程中发现个别被告人可能符合强制医疗条件的，不再分案移送基层院管辖，由同一合议庭按照强制医疗程序作出决定后，再按照普通程序审理其他被告人。八是普通程序与强制医疗程序转换时，从节约司法资源和避免重复审查的角度出发，可以由同一合议庭继续审查。 

　　（四）完善被害人权利救济程序 

　　第一，保障被害人知情权。对于公安机关移送强制医疗申请的案件，检察机关在收到公安机关移送的强制医疗意见书或人民法院受理申请后三日内，应当告知被害人及其近亲属。法庭开庭前应当告知被害人及其法定代理人、近亲属开庭时间、地点，通知其参与庭审；将庭审结果、交付执行、变更执行、解除执行情况告知被害人及其法定代理人、近亲属。 

　　第二，维护被害人及其近亲属在强制医疗程序中的诉讼权利。如要求检察官听取其意见，对鉴定意见提出异议并申请重新鉴定等。 

　　第三，解决被害人能否参与庭审并具有独立的诉讼资格问题。被害人是唯一对鉴定意见有不同意见的主体，在精神病人无法表述案发经过的情况下，被害人是事情亲历者，允许其参与庭审并对案件事实和证据，特别是对鉴定意见的质证和采信发表意见有利于查明事实。 

　　第四，健全被害人救助机制。一方面，对法定监护人有能力赔付却拒不赔付的，法院应主动对其财产强制执行；另一方面，简化刑事强制医疗案件中被害人救助程序，扩大专项救助资金来源，鼓励社会组织和个人捐助，最大限度弥补被害人的损失，以化解社会矛盾。 

　　（五）健全强制医疗执行体制 

　　其一，完善刑事强制医疗执行程序。一是明确刑事强制医疗最长医疗期限。强制医疗的具体期限在法院作出决定时尚无法确定，因为治疗具体期限应根据治疗情况与人身危险性来确定，但不规定最高期限又有违法律的安定性原则，容易造成精神病人被长期关押，不利于他们恢复健康和回归社会。法官可以根据犯罪后果、人身危险性，结合精神病医生治疗建议，确定一个最高期限。二是明确刑事强制医疗的治疗机构。建议由各地的安康医院负责刑事强制医疗，这样便于管理和政府财政支持，社区医院、精神病专科医院可作为辅助治疗机构。三是刑事强制医疗交付执行应遵守一般刑罚交付执行程序。四是明确强制医疗解除、变更执行程序。可以规定医疗机构每六个月对精神病人进行一次评估，对于治愈、丧失了危害社会治安能力、患有其他疾病不适合继续强制医疗的精神病人符合解除条件的，应当主动向法院提出解除申请。对于强制医疗期限尚未届满，病情缓解稳定可以在监护人监护下治疗的精神病人，其监护人或者医疗机构可以向法院申请变更强制医疗执行方式，如果精神病患者再次病情加重，经执行机构主管部门批准后应立即将精神病人送回强制医疗机构治疗。五是出台相应实施细则来规范刑事强制医疗对象的接收、管理、监督、责任追究等程序。 

　　其二，加大对强制医疗资源投入，建立分级强制医疗制度。国内外经验表明，预防精神病人再犯的有效措施是强化精神病人的心理辅导与治疗，对其家属进行精神卫生宣传教育，要求出院的精神病人定期进行门诊，按时服药，强化追踪联系，及时提供帮助等。⑷可以根据精神病人的人身危险性来决定对其强制治疗的程度，通过开放式、非机构化、多层次的执行主体参与以帮助精神病人回归社会，实现对社会资源的合理利用。人身危险性较小的精神病人在监护人的监护下，定期在社区医院或者综合性医院接受门诊治疗；具有一般人身危险性的精神病人在精神病专科医院住院治疗；对于具有较强人身危险性的精神病人在安康医院治疗。对承担执行职责的精神病专科医院与安康医院进行设施、医疗条件、监护力量方面的完善，使之符合强制医疗必需的治疗与监护条件。 

　　其三，建立民事委托制度，完善社会救助机制。一方面，强制医疗不能超过必要的限度，如果精神病人经治疗人身危险性降低可以变更执行场所或依法解除强制医疗的，在没有监护人或者监护人无力监护时，释放这些精神病人放任不理，无疑会加重其病情，让他们重新成为社会不稳定因素。而继续强制医疗又失去了正当性理由。建议借鉴美国的做法建立民事委托制度（美国宪法要求如果有清楚的事实表明，被告人从此再不能恢复受审能力，则必须对其进行委托或者释放），如果精神病人民法上的监护人不存在或者无力承担监护职责时，可以由政府出资委托社会福利机构看护。精神病人的治疗与犯罪预防是个系统工程，需要司法部门、精神卫生主管部门、社会保障部门、残联、社区通力合作。在预防上下功夫，将精神病人治疗费用纳入社会医疗保险范畴，将生活费纳入最低生活保障范畴，建立司法机关与行政机关、部门之间定期信息通报制度，加强协作，解决好被释放精神病人的后续治疗与生活救助问题，逐步形成整体联防态势。 

　　（六）强化刑事强制医疗执行监督 

　　在这方面，一是参照审查逮捕程序来设置公安机关采取的临时性约束措施。二是强化检察机关对公安机关启动强制医疗程序的监督。可以参照立案监督程序设置。三是在执行监督方面，检察机关采取派驻检察与巡回检察相结合的方式进行监督。积累优质治疗、监控、管理资源，在各省市设置1至2所安康医院，由省级人民检察院或其分院派驻检察，对于其他执行主体交由基层人民检察院采取巡回检察方式监督。四是组建精神病住院委员会。如法国在各省建立了由法官、精神病医生、知名人士和精神病人家属代表组成的精神病住院委员会，审查所有住院精神病人的状况，对精神病强制医疗的适用加以制约，借以维护被强制医疗人的人身自由及人格尊严。⑸可以借鉴法国的做法，组建由法官、检察人员、人民监督员、精神病医生、精神病人家属代表组成的精神病住院委员会，除了履行上述义务外，还可以接受被强制医疗人及其家属的控告、申诉；对强制医疗机构诊断评估报告提出质询并委托其他专业机构重新评估，向法院重新提出解除意见并呈报评估报告；对治疗方案、约束手段的必要性、合法性进行监督。

【注释与参考文献】

　　⑴本文系重庆市人民检察院2013年度课题《依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗问题研究》的阶段性研究成果。 

　　⑵参见卢建平：《中国精神疾病患者强制医疗问题研究》，载《犯罪学论丛》2008年第6卷。 

　　⑶参见刘方：《精神病人强制医疗程序：非刑事处分诉讼方式》，载《检察日报》2012年5月2日第3版。 

　　⑷参见陈圣棋：《35例肇事肇祸精神病人情况调查分析》，载《四川精神卫生》2002年第1期。 

　　⑸参见[法]米海依尔·戴尔玛斯—马蒂著：《刑事政策的主要体系》，卢建平译，法律出版社2000年版，第126页。