【作者简介】课题主持人：吉罗洪；课题组成员：刘作翔、马立娜、王惠庆、胡嘉荣、伍涛、陈荣、周维平、高春乾、刘洋、许靖、钟贝、林娜。执笔人：胡嘉荣、伍涛。北京市第一中级人民法院课题组

【文章来源】《人民司法》2015年第7期

     最高人民法院院长周强指出，经过几十年实践检验，审委会制度被证明是符合中国国情的，必须始终坚持并不断发展完善。坚持是前提、是基础，改革是动力，发展完善是目标。最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》中，对改革审委会工作机制提出了具体要求。关于审委会制度问题应该说目前已经形成了基本共识，那就是必须在始终坚持的前提和基础上，通过改革，实现审委会制度的不断发展和完善。遵循这一基本思路和要求，本课题组就审委会制度相关问题进行了研究，重点就审委会制度应当如何坚持、如何改革进行了思考，并在此基础上提出了初步的意见和建议。

一、中国司法本土化的制度性成果——关于审委会制度的基本认识

　　（一）作为一项中国特有的并且在中国社会长期、稳定存在的司法制度，审委会制度是中国社会历史选择的结果

　　审委会制度作为我国独有的司法制度，其形成与发展大体经历了四个历史阶段：从1931年中华苏维埃共和国政权成立开始，历经新民主主义革命、抗日战争、解放战争等历史时期，为审委会制度的萌芽阶段；新中国成立至1955年社会主义改造时期为审委会制度的形成和确立阶段；1957年反右扩大化至1976年“文化大革命”结束为审委会制度遭受冲击破坏阶段；1978年党的十一届三中全会至今为审委会制度重新确立和改革完善阶段。[1]审委会制度的产生和发展不是偶然的历史现象，它与中国社会的历史背景、政治体制、司法体制、社会制度、文化传统、现实需要之间具有高度的契合性和关联性。在形成发展过程中，审委会制度的具体功能不断调整和变化，经历了从“设立裁判部及裁判委员会”、[2]“裁判部审理案件采取主审决定制和即时判决制”、[3]“裁判委员会讨论和建议有关司法行政、检察与审判的各种问题”[4]到“裁判委员会拥有对案件裁判适用原则的讨论决定权”，[5]再到“设立审判委员会作为第三审机构”，[6]到“决议有关审判政策方针，重大案件及其他重大事项”，[7]最后再到“总结审判经验、讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题”等发展阶段。历史和现实表明，审委会制度既不是法律移植的结果，也不是理论创造的结果，而是中国司法本土化的结果。因此，审委会制度是植根于中国社会土壤，经过长期司法实践检验的重要制度性成果。

　　（二）作为审判工作中特有的决策机制和工作模式，审委会制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分

　　审委会制度作为我国的一项司法制度，具有丰富的制度内涵和充分的制度依据。根据人民法院组织法的规定，各级人民法院设立审委会，审委会委员由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。审委会的任务和职责主要包括以下几个方面：总结审判经验、讨论重大的或者疑难的案件、讨论其他有关审判工作的问题；处理本院确有错误的生效判决；决定由本院助理审判员临时代行审判员职务。刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法对审委会的职责范围作了进一步的规定和明确，具体体现为：决定院长是否回避；讨论决定疑难、复杂、重大的刑事案件；对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，提交审判委员会处理或者由审委会讨论决定本院确有错误的判决、裁定、调解书是否再审。刑诉法解释、最高人民法院《关于改革和完善审判委员会制度的实施意见》和《关于加强人民法院审判管理工作的若干意见》对审委会制度的内容作了进一步补充，主要包括：明确了审委会讨论决定疑难、复杂、重大案件的范围和类型；初步建立了案件过滤机制；优化了审委会讨论程序；明确了审委会监督、管理、指导审判工作的具体方式等。审委会制度的目的和价值主要在于：研究解决人民法院审判工作中的重大问题，集中优势审判力量加强对重大、疑难、复杂案件的审理，统一人民法院内部的法律适用问题、实现裁判尺度的统一，对人民法院工作进行监督、管理和指导，解决不适宜由其他审判组织和机构处理的问题。经过长期的司法实践，审委会制度已经深深地融入人民法院的审判工作当中，成为中国特色社会主义司法制度不可分割的重要组成部分。

　　（三）作为我国民主集中制原则在审判工作中的重要体现，审委会制度是人民法院集体领导、自我管理的重要方式

　　民主集中制是中国共产党和中国国家机构的根本组织原则和领导制度，是民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的制度，它规定了领导和群众、上级和下级、部分和整体、组织和个人的正确关系。人民法院组织法规定，审委会实行民主集中制。在人民法院工作当中，审委会民主集中制主要体现为以下几个方面：一是事关人民法院审判工作中的重大问题要由审委会集体研究讨论决定，坚持集体领导、集体负责。二是审委会在研究讨论审判工作中的重大事项时，采取会议制的方式，全体审委会委员均可以自由平等地发表意见和主张，充分体现了审委会制度的民主性。三是审委会在讨论决定审判工作中的重大事项时，采取票决制的方式，审委会委员一人一票，讨论事项根据票决的结果决定，坚持少数服从多数的原则，充分体现了审委会制度的集中性。审委会制度在司法审判领域较好地贯彻了民主集中制原则，促进了民主集中制与审判工作的有机结合，实现了人民法院的自我管理、分级管理，有效地推动了人民法院审判工作的顺利开展。

　　（四）作为我国各级人民法院内部的最高审判组织，审委会在人民法院审判权运行过程中发挥着十分重要的作用

　　最高人民法院《关于改革和完善审判委员会制度的实施意见》提出，审委会是人民法院的最高审判组织。课题组经调研认为，审委会作为人民法院内部最高审判组织的地位主要体现为两个方面：一方面，审委会具有最高的审判权威。首先，审委会是人民法院内部唯一常设性的审判组织，在人民法院内部的审判组织体系当中，审委会发挥着核心作用。其次，审委会是最有资格代表人民法院的审判组织，除了由合议庭或者独任制审判员审理的具体案件以外，在其他场合能够代表人民法院行使审判权的只有审委会。第三，审委会委员通常由人民法院当中理论水平最高、审判经验最丰富的资深法官担任，因此审委会应当具有最出色的审判能力和最高超的司法智慧。另一方面，审委会对人民法院审判工作中的重大事项拥有决定权。这既包括审委会对人民法院审理的疑难、复杂、重大案件的处理结果具有决定权，也包括审委会对人民法院审判工作中的其他重大事项具有决定权，如司法解释的制定、司法文件的出台、指导性案例的发布、审判监督权和管理权的行使等。基于最高审判组织的地位，审委会制度在人民法院审判实践尤其是中基层法院的审判实践中对于提升人民法院司法能力、保证重大案件审判质量、促进审判权统一行使、保障司法权威抵御不当干预、加强审判监督防止司法腐败等发挥了不可替代的重要作用。[8]

二、中国特色社会主义法治道路的探索与实践——审委会制度坚持什么、如何坚持

　　（一）坚持中国共产党领导——审委会制度的政治本色

　　坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证，也是中国社会主义法治建设的根本要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。审委会制度作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，无论是其产生的历史背景、形成发展的历史过程，还是其承载的制度价值、发挥的制度功能以及其本身所具有的法律属性、政治属性，都体现出鲜明的中国特色，留下了党的领导的深刻印记。在审委会制度改革过程中，必须将坚持党的领导作为一项基本原则。在审委会制度中坚持党的领导主要体现为坚持党的政治领导和组织领导。首先要坚定审委会的政治立场，严格审委会的政治纪律。在审委会制度运行过程中要将坚持党的领导与人民法院依法独立行使审判权统一起来，确保审委会制度始终保持正确的政治方向。其次要提高审委会委员的综合素质，强化对审委会委员选任的把关作用，切实将政治立场坚定、业务素质出众、审判经验丰富作为审委会委员的选任标准，确保审委会制度功能作用的有效发挥。

　　（二）坚持审判权独立行使——审委会制度的本质要求

　　我国宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权。审判权是人民法院行使的一项国家权力，是审判机关区别于其他国家机关的重要标志。作为国家审判机关，人民法院对审判权的行使主要通过人民法院内部的审判组织体系，具体包括审委会、合议庭以及独任制审判员来实现。坚持审判权的独立行使，既是审委会作为最高审判组织的应有之义，也是审委会制度的本质要求。首先，审判权的有效行使是审委会制度的重要内容，是审委会制度功能和作用得到有效发挥的重要前提和基础。如前所述，审委会作为人民法院审判权的重要主体，在审判工作中事实上行使了包括讨论决定疑难、复杂、重大案件，统一法律适用，审判指导，审判监督以及审判管理等在内的众多审判职权，这也是审委会制度功能价值能够有效实现的重要审判权基础。其次，审判权独立行使是审委会制度的重要原则。审委会依法独立行使审判权既是人民法院依法独立行使审判权的重要体现，也是重要保障。课题组经调研认为，在审委会制度改革过程中，应当将坚持审委会独立行使审判权作为一项重要的原则。首先，应当将审委会定位于具有审判权的审判组织，明确审委会制度改革不是要剥夺或者削弱审委会的审判权，而是在明确审委会审判权限范围的基础上完善审委会对于审判权的行使方式。其次，要强化审委会独立行使审判权的制度保障，提高审委会的履职能力，完善审委会的履职保障措施，确保审委会在依法独立行使审判权过程中能够不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。

　　（三）坚持集体决策科学决策——审委会制度的制度优势

　　坚持集体决策、科学决策是审委会制度最大的制度优势。审委会制度的优越性在于能够有效集中人民法院内部的优质审判资源，通过传承审判经验，发挥集体智慧，有效解决人民法院审判工作中遇到的重大问题。审委会制度在运行过程当中，坚持票决原则，实行少数服从多数原则，有利于集思广益，群策群力，克服个人经验能力之不足，有利于防止个人独断专行，切实提高司法审判工作的民主性和科学性。坚持集体决策、科学决策也是遵循司法审判规律的必然要求。司法审判的过程本身是一个司法认知的过程。在司法认知过程中，需要经历从已知到未知、从现象到本质、从感性具体到理性具体、从个案认识到类案认识的过程。司法认知过程既是法官个体认知的过程，也是法官集体认知的过程。司法认知过程的复杂性，决定了在这一过程中集体参与、科学决策至关重要，这也是由司法认知规律所决定的。审委会制度是人民法院审判工作中集体决策、科学决策的重要体现和有效保障。因此，在审委会制度改革过程中，要将坚持审委会集体决策、科学决策作为一项重要原则，同时要不断规范审委会制度的决策过程、完善审委会制度的决策机制，从而切实发挥审委会制度在总结审判经验、传承审判智慧、凝聚审判共识方面的重要作用。

三、司法改革背景下审判权的科学运行——审委会制度为什么改革、改革什么

　　（一）解决“审者不判、判者不审”的问题——改革审判权的行使方式

　　十八届三中全会将审委会改革的目标确定为实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。当前，“审者不判、判者不审”是理论界和实务界质疑审委会制度的重要原因，[9]具体体现为以下几个方面:首先，审委会讨论决定疑难、复杂、重大案件主要通过听取合议庭汇报、查阅案件材料等方式进行，而不是通过开庭、谈话等方式进行，违背了直接审理原则；其次，审委会讨论决定疑难、复杂、重大案件过程中，在不接触诉讼当事人的情况下，直接行使了事实认定权及法律适用权，违背了言词审理原则；再次，审委会通过闭门会议的方式讨论决定疑难、复杂、重大案件，剥夺了诉讼当事人的知情权，违背了司法公开原则；最后，审委会对疑难、复杂、重大案件拥有最终决定权，合议庭必须执行审委会讨论决定的结果，违背了审判权责一致原则。上述问题是审委会制度运行过程中客观存在的现实问题，是影响制约审委会制度功能作用发挥的重要因素，也是当前审委会制度需要改革的重要内容。应该说，造成上述问题的原因是多方面的，既有历史层面的原因，也有法律层面的原因；既有制度设计方面的原因，也有制度落实方面的原因。“审者不判、判者不审”问题的实质是审判权的行使方式问题，即审委会应当通过符合司法审判规律的方式来行使审判权。因此，在审委会制度改革过程中，要不断改革完善审委会的审判权行使方式，着力解决“审者不判、判者不审”的问题，从而使审委会制度更加符合司法审判规律。要改革规范审委会讨论案件工作，明确审委会讨论案件的事实认定权由合议庭行使，并且由合议庭对庭审查明的案件事实负责，审委会在讨论案件过程中主要讨论案件的法律适用问题。探索在审委会讨论决定案件的过程中适度增加审理的因素，如将审委会讨论的案件及讨论的问题事先告知当事人，保障当事人书面申辩、答辩的权利。探索由审委会直接审理疑难、复杂、重大案件的具体方式，如由审委会委员作为审判长主持合议庭的案件审理，或者由审委会委员组成三至七人的委员合议庭进行案件审理等。[10]

　　（二）解决审判责任含混不清的问题——改革审判责任的承担方式

　　审判责任含混不清是当前审委会制度受到质疑的又一重要原因，[11]具体表现为两个方面。首先，审委会与合议庭之间关于审判责任的划分含混不清。对于疑难、复杂、重大案件，审委会在合议庭审理案件的基础上通过听取合议庭汇报的方式做出处理决定。所以，一旦案件出现质量问题，就容易出现互相推诿的现象。其次，审委会委员之间关于审判责任的划分含混不清。审委会制度本应是发挥集体智慧、形成集体决策的重要制度设计，但是在制度运行过程中，由于缺乏对审委会委员履职考核的制度保障，导致部分审委会委员在议事过程中存在简单附议或者不发表意见的现象，集体负责的制度设计初衷变成了集体不负责的制度运行现状。要解决上述问题，首先要通过改革审委会的审判权行使方式，逐步实现由审委会直接审理案件的方式来行使审判权，真正做到“由审理者裁判、由裁判者负责”。其次，要改变目前过分强调审判主体对审判结果负责的审判责任承担方式，逐渐转变为审判主体对审判行为负责的审判责任承担方式，做到由裁判者对裁判行为负责。第三，要建立健全针对审委会委员履职的评价考评机制，建立审委会委员履职档案，强化对审委会委员的履职考评。

　　（三）解决行政化倾向的问题——理顺审委会与其他审判组织之间的关系

　　去行政化是本轮审判权运行机制改革的重要目标，[12]也是审委会制度改革的重要内容。在审委会制度当中，“行政化倾向”问题主要体现在审委会与合议庭之间的关系上。具体表现为：审委会委员大多数是由院庭长等具有行政领导职务的法官担任，具有浓厚的行政化色彩，与合议庭法官之间大多属于领导和下属的关系；审委会通过听取合议庭汇报的方式讨论决定案件，属于典型的行政权的行使方式；审委会讨论疑难、复杂、重大案件过程中做出的案件处理决定，无论与合议庭的意见是否一致，合议庭都必须执行，属于典型的命令一服从的行政权力模式，体现出审委会与合议庭之间事实上的上下级从属关系。要解决上述问题，必须理顺审委会与合议庭等审判组织之间的关系。审委会、合议庭、独任制审判员共同构成了我国人民法院的审判组织体系，代表人民法院分别行使审判权。审委会与合议庭等审判组织之间应当是分工负责、共同合作的平等审判组织关系，而不是上下级之间的从属关系。

　　（四）解决功能异化的问题——优化审委会的职能作用

　　从制度设计的初衷来看，总结审判经验应当是审委会制度的首要功能。但是在审委会制度运行过程中，审委会的功能发挥极不均衡，甚至有可能出现功能异化现象。现阶段的改革，一方面要优化审委会的职能作用，进一步强化审委会在总结审判经验、加强宏观指导方面的功能，并通过建立相关配套的工作机制予以保障。要明确审判经验的概念和表现形式，规范审判经验形成的过程和程序，界定审判经验的法律效力，强化审判经验的实际应用。要明确审判工作重大事项的概念和范围，规范审委会讨论决定审判工作重大事项的工作机制和讨论程序，明确审委会讨论决定事项的效力形式和效力范围。另一方面要严格规范审委会讨论案件工作，建立审委会讨论案件过滤机制，严格限定审委会讨论案件的范围和类型，大幅度减少审委会讨论具体案件的数量和比例，从而使审委会制度真正聚焦于人民法院审判工作中的重大问题。[13]

【注释】 

　　[1]蒲坚：《中国法制史》，光明日报出版社1987年版；张晋藩主编：《中国司法制度史》，人民法院出版社2004年版；张军：“中国审判制度的发展”，载《中国法学》2008年第5期；“最高人民法院建立：一段辉煌历史的记忆”，载2011年6月29日《人民法院报》。 

　　[2]王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000年版，第194页。 

　　[3]《中华人民共和国大典》，中国经济出版社1994年版，第221页。 

　　[4]西南政法学院：《中国法制史参考资料汇编》第3辑，第261—263页。 

　　[5]武延平、刘根菊等编：《刑事诉讼法学参考资料汇编（上册）》，北京大学出版社2005年版，第19页。 

　　[6]张晋藩主编：《中国司法制度史》，人民法院出版社2004年版，第574页；刘全娥：“陕甘宁边区政府审判委员会之历史沿革”，载《云南行政学院学报》2011年。 

　　[7]雷铣、张培田：《新中国检察审判制度演进研究》，中国检察出版社1995年版，第231页。 

　　[8]苏力：“基层法院审判委员会制度的考察及思考”，载《北大法律评论》1998年第2期；裴大明：“品质延续历史——海事法院审判委员会制度的功能结构”，载《法律适用》2010年第5期；鲁为等：“论‘审判权统一行使’在基层法院的实现路径——以基层法院审判委员会的微观运行为视角”，载《法律适用》2014年第1期。 

　　[9]罗世椿：“坚持合议庭审判案件负责制”，载《法学》1991年第10期；肖建国：“审判委员会制度考一一兼论取消审判委员会制度的现实基础”，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2002年第3期。 

　　[10]孟建柱：“深化司法体制改革”，载2013年11月25日《人民日报》；贺小荣：“人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径”，载2014年7月16日《人民法院报》。 

　　[11]徐隽、王达：“聚焦审判改革，终结‘垂帘断案’（新观察?关注司法体制改革（四））”，载2014年2月12日《人民日报》。 

　　[12]龙飞：“‘去行政化’是审判权运行机制改革的核心与关键”，载2013年11月19日《人民法院报》。 

　　[13]吴仕春：“审委会制度的进与退”，载2015年3月1日《人民法院报》。