【作者简介】中国人民公安大学研究生院

【文章来源】《湖北警官学院学报》2015年第4期

【内容提要】食品安全犯罪是从事食品生产经营活动的行为人，侵犯国家食品安全监管制度，达到定罪量刑程度的行为。食品安全犯罪呈现多样性、复杂性、隐蔽性、网络化等特点。犯罪成本低，获利大，危害广。设立食品安全犯罪警察有利于行政执法与刑事司法的衔接，有利于统一食品安全监管，有利于建立食品安全犯罪打击的长效机制。

【关键词】食品安全，食品安全犯罪，行业警察

一、食品安全犯罪概述 　　

　　（一）食品安全概念

　　全球经济飞速发展，科学进步带来的各种创新技术从各方面改变着人类的生活方式。据有关部门统计，自2009年起，连续两年美国的特色食品销售增长超过了经济中绝大部分行业，2011年销售总额达到830亿美元，增长21%。但伴随着各种特色食品销售额的增长，有关食品安全的负面新闻也越来越多，食品安全问题逐步成为了遍布于世界各地、横跨各个大洲、各种肤色的人群所面临的现实问题。

　　从我国食品安全法第99条[1]给出食品安全的定义，可以看出，食品安全不仅强调了食品本身无毒、无害，保证营养质量的标准，也要确保食品行业生产经营过程中从原材料选取到最后销售的整个活动的每个环节都要符合国家强制标准。

　　（二）食品安全犯罪概念

　　食品安全犯罪的主体是从事食品生产经营活动的行为人，客体是国家对食品安全监督的管理制度，主观方面是行为人积极或消极实施了一定的生产经营行为，客观方面是侵犯了食品安全监督管理制度，并达到了定罪量刑的程度。{1}

　　我国有两个与食品安全直接相关的罪名在1997年刑法修正时被正式纳入：第一百四十三条：“生产、销售不符合卫生标准食品罪”和第一百四十四条“生产、销售有毒、有害食品罪”。这两个条文成为食品安全刑法保护的基础，而2011年通过的《刑法修正案（八）》，对前述规定进行了修改和补充，将“生产、销售不符合卫生标准的食品罪”修改为“生产、销售不符合安全标准的食品罪”，并增加了“食品监管渎职罪”。从新罪名的增添可以看出，食品安全犯罪已不仅仅涉及食品质量问题，也涉及到了食品监管人员素质及相应制度问题。因此，我们可以将食品安全犯罪分为三大类：

　　一是生产经营类犯罪。此类犯罪的特点是犯罪主体通过合法途径取得了生产经营资格，并且具备相应的生产条件，但在实际生产经营过程中，在巨额利益驱动下，违反《食品安全法》的有关规定，从事违法生产，情节严重，后果恶劣，从而构成犯罪的行为。

　　二是非法经营类犯罪。合法的生产经营许可和法律规定的生产经营条件是食品生产经营的两个法定前提，而非法经营类犯罪或者是两个条件都不具有，或者是只具有其中一个条件。若未获得工商部门的经营许可证或不具备行政法规规定的相应生产条件，非法从事食品生产、加工等经营活动，非法获利巨大，影响恶劣的将构成犯罪。

　　三是食品安全监管类犯罪。此类犯罪的主要特征是主体的特殊性，即主体只能是对食品生产经营负有安全责任的人员中的具有国家机关工作人员性质的行为人，主观方面表现为相关主体未履行或不完全履行《食品安全法》规定的国家工作人员必须履行的义务和职责，或者相关主体执法不严、以权谋私、滥用职权，造成严重后果的行为。{2}

　　（三）建立食品安全犯罪警察的必要性

　　1.食品安全犯罪严重影响人民身体健康

　　食品安全所涉及的问题在近些年成为社会热点。“三鹿奶粉事件”余音未消，“雅培奶粉虫子门事件”又粉墨登场；乳制品安全问题对新生宝宝的健康成长造成了极大的影响。肯德基、麦当劳等快餐业频频传出“活虫事件”，“小女孩腹中出现活虫”等新闻让人瞠目结舌。涉及食品、食药等行业的各种违法犯罪行为，对人们的身体健康造成了严重威胁。

　　2.食品安全犯罪破坏经济社会正常秩序

　　许多黑心加工商为了获取更多利益，使用廉价并且有毒、有害等不合格食品添加剂，以达到降低生产成本的目的。这不仅损害了消费者的身体健康，成本低、价格低的优势也影响了行业整体发展，不合格的低价产品挤占合格产品的市场，导致正常的经济秩序遭到破坏。国内个别奶粉出现“三聚氰胺”等质量问题，香港地区或其他国家的奶粉成为国人争抢的产品，香港地区出台了奶粉“限购令”。[2]这不仅反映了国内乳制品行业的安全生产问题，损害了国内乳制品行业的形象，也破坏了经济社会的稳定。

　　3.食品安全监管部门不主动不作为

　　从调研中发现，立案审查的食品安全犯罪案件中80%以上都是由于消费者购买或使用出现问题后，通过媒体曝光或其他途径引起社会关注后执法监督部门才引起重视。通过暗访，有记者发现许多执法监督部门与不法商家存在利益关系，商家塞钱后执法者立马走人的现象十分普遍。

二、食品安全犯罪的特点及侦查难点

　　（一）食品安全犯罪的主体呈现多样性、复杂性，且文化层次低

　　食品安全犯罪的主体大到跨国公司、境外企业，小到个体商贩、社会闲散流动人员，主体多元并且分散。根据笔者对某地区的实地调研显示，被司法机关提起公诉的食品安全犯罪的案件涉及主体408人，而其组成结构及占总人数的比例又各不相同。其中以家庭成员为主的夫妻饭店、商店、作坊占比约为41.17%，从业人数达168人；流动小车摊贩占涉案主体比例约为27.6%，从业人数达到113人。从学历层次看，408名涉案人员中具有大专以上学历的只有5名，多是高中以下文化水平，且普遍法律意识薄弱。

　　（二）各类食品安全犯罪呈现网络化，隐蔽性较强

　　危害食品安全犯罪的加工、生产黑窝点往往选在较为偏僻、易于隐蔽的郊区的旧厂房、地下室，不易被人发现。生产出的不合格产品经过专人包装，很难从外观上发现问题，包装好的产品有专人专车负责运输到市场、集市出售，形成一条龙的经营链。

　　（三）食品安全犯罪成本低，获利大，危害广

　　由于危害食品安全犯罪的产品多采用腐坏、淘汰的问题原材料进行加工，如调研中发现的卤煮食品犯罪团伙，从屠宰场低价收购病死猪、病死禽类，通过化学去渍、浸泡进行加工，成本极低。但其出售时仅稍低于市场价，由于量大货源充足，往往获利巨大。这些不卫生食品往往流通性很大，跨地区出售极为普遍，导致危害传播面增大。

三、建立食品安全犯罪警察的重要性

　　（一）有利于行政执法与刑事司法的衔接

　　我国主管食品安全的行政部门是食品药品监督管理局，食品药品监督管理局只具有行政执法权，不具有刑事司法权，而在现实生活中，食品安全违法是食品安全犯罪的前提，犯罪行为往往是由违法行为演变而来，行政处罚往往优先于刑事处罚。违法行为过于严重，如涉案金额巨大，造成人员严重伤亡，社会影响恶劣就会涉嫌构成食品安全犯罪，具体案件的侦办需移送公安部门。在移送过程中，部门利益等因素导致的“以罚代刑”问题严重，衔接不力问题凸显，行政执法部门和公安机关之间存在沟通不畅、程序不完善等情况，导致案件处理效率低下。

　　（二）有利于统一食品安全监管

　　我国的食品监督管理体系涉及的主体部门多达13个，其中包括公安部、农业部、工商总局等多个职责各不相同的部门。对于同一个食品安全问题，涉及的部门越多，相应就会出现推诿扯皮等现象，严重影响执法效率。例如，一件违法添加有害工业添加剂的食品安全案件，首先需要卫生部、农业部专门派人对涉案食品进行检验，然后工商部门要对涉案人员的经营权进行核实，违法行为严重的要联系公安部门进行立案侦查，部门之间的不协调极易影响最终的执法效果。

　　（三）有利于建立食品安全犯罪打击的长效机制

　　目前我国对于食品安全违法犯罪行为的打击模式一般采用“专项治理”、“集中惩治”，这种模式凸显的是短期效果，不能形成长效机制。不法分子往往能事先得知消息，暂时停止不法行为，等惩治行动过后立马又开始运作。所以，打击食品安全犯罪必须建立长效机制，设立食品安全警察十分必要。{3}

四、国内外食品安全行业警察现状

　　（一）国内食品安全行业警察现状

　　行业警察主要是以行业为划分标准，突出专业性、行业特点的警察。目前，我国行业警察主要有森林公安、铁路公安及民航公安，行业警察的设置更有利于具体行业的犯罪行为的侦办和惩治。食品安全行业警察在我国少数几个地方已初步成型，如北京市公安局成立了食品药品案件侦查支队、山东省和辽宁省公安厅等相继成立了食品药品犯罪侦查总队，各地市也逐步成立了“食品警察”队伍，但相对森林、铁路、民航三大行业警察队伍建设，食品安全行业警察的队伍规模及机制建设还不完善。{4}

　　（二）美国食品安全行业警察现状

　　FDA，即美国食品药品安全监督管理局，其执法部门专门设立了食品药品犯罪调查署，是一支为打击食品药品安全犯罪而组建的专业化警察队伍。犯罪调查署的人事聘用制度不同于普通警察，也不同于一般行政执法部门人事选拔。第一任食品犯罪调查署主任由Terry Vermillion担任。据相关资料显示，Terry是一名具有深厚情报工作理论基础并在侦查部门从事多年情报工作的官员，实践经验丰富，人脉广泛。犯罪调查署的人事招聘工作采用调用和聘请制，其聘用人员全部来自其他相关执法机构的现任人员，不公开招聘，如联邦缉毒局、移民和海关执法局、情报机构、联邦调查局、国税犯罪调查局和FDA自身人员。这些聘任探员职位的人员都具有10年以上的联邦执法经验，在正式入职之前，需经过联邦执法训练基地关于FDA管辖领域的专门业务训练。这种招聘模式的主要优点是充分利用并有效整合其他行业精英所具有的工作技能和丰富经验、职业人脉，从而形成一整套完整的执法体系。

　　食品安全犯罪调查署虽然直接隶属于FDA，而不是联邦警察机构，但其执法资格没有任何差别。食品犯罪调查署的探员允许携带枪支并依法执行强制措施。基本上，联邦法典有关犯罪和刑事诉讼程序的规定他们都可以适用。这不仅给了食品安全行业警察执法权，同时使技术与权力于一体，在面对食品安全犯罪时，执法机关更有工作效率。{5}

五、我国食品安全行业警察的经验借鉴及展望

　　（一）食品安全行业警察队伍建设的完备性

　　一方面，在选择食品安全行业警察时，要注重人员的综合素质。具体来说，要有坚定的政治立场，并且有丰富的公安工作经验、社会阅历丰富，具有食品安全的相关知识。另一方面，应注重对技术人才、技术措施的引进工作。在食品安全行业警察内部设立专门的物证技术专家、测谎专家及专业设备操作员，在行业警察内部形成完整的侦办系统。

　　（二）设立食品安全行业警察绩效考核制度

　　从目前食品安全执法工作的现状看，执法人员“惰性”严重，工作动力不足，在食品安全行业警察内部设立绩效考核制度，随时汇总执法记录、查缉数目、追赃情况，并根据综合测评进行相应的奖励与惩处，培养行业警察扎实、严谨的工作作风。

　　（三）完善监督机制

　　由于行业警察的执法职权集中度大，极易出现以权谋私、滥用职权等行为，建立完善的监督机制显得尤为重要。食品安全行业警察要始终秉持文明执法、公开公正执法的原则，将权力置于人民的监督之下，这样才能更好地履行职责，为民服务。

结语

　　我国的行业警察目前仍属于双重领导模式，而美国的食品药品犯罪调查署是单独隶属于FDA的具有刑事犯罪调查权的执法部门。从这里可以看出，我国的行业警察制度建设正处在探索期、发展期，并未完全成熟。只有学习和借鉴国外行业警察领域的体制机制建设经验，设立符合我国国情的食品安全行业警察，才能使我国食品安全行业警察成为一支专业化、正规化的执法力量。

【注释与参考文献】

      [1]我国《食品安全法》第99条：所谓食品安全是指“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。

　　[2]香港特区2013年3月1日起实施《2013年进出口（一般）（修订）规例》。根据该法例，在没有申报的情况下，离开香港的16岁以上人士每人每天不得携带总净重超过1.8公斤的婴儿配方奶粉。违例者一经定罪，最高可罚款50万港元及监禁两年。

      {1}王艳林.食品安全法概论[M].北京:中国计量出版社,2005.

　　{2}魏益民.食品安全学导论[M].北京:科学出版社,2009.

　　{3}舒心萍.打击食品犯罪警方需要专门机构[N].法制日报,2012-04-05.

　　{4}王传涛.设“食品警察”是可期待的尝试[N].法制日报,2012-03-08.

　　{5}胡胜友,陈广计.危害食品安全犯罪的实证研究[J].中国刑事法杂志,2014(3).