【作者简介】中国人民大学法学院教授

【文章来源】《中国法律》2015年第1期

    我国的司法改革历经二十余载，正在风雨兼程地迈向改革的“深水区”，并随着改革开放的进程而渐次展开，逐步从程序改革发展到制度、工作机制的改革，再到体制改革。无论从制度性文件的精神还是具体的工作部署，都彰显了我国全面推进依法治国和深化司法体制改革的决心。然而，历史经验表明，改革总是在阻力中推进，只有冲破制度壁垒，才能打破传统的利益分配格局。因此，满足人民群众对司法公正的需求，法治革新是我们不得不面对的现实问题。 　　

一、司法改革的历程回顾

　　早期的司法改革始于1952年政务院政治法律委员会召开政法干部训练会议，针对思想改造与组织整顿相结合问题，讨论司法改革和司法干部的补充、训练，历时十个月。1978年十一届三中全会的召开标志着我国法制与司法制度的恢复与重建，强调司法机关应保持独立性，保证人民在法律面前人人平等，不允许任何人有超越于法律之上的特权，改革开放后我国司法体制的革新主要表现在：中共中央发布《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》（即“64号文件”），将刑事审判工作纳入法治化轨道；切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，完善党的领导和司法机关独立行使职权的关系；司法与行政不分的传统模式逐渐淡化，司法组织制度进一步完善。鉴于这一阶段我国的法治建设处于拨乱反正时期，我国真正意义上的司法改革应从上世纪90年代初的审判方式改革起算。从进程上看，我国的司法改革主要经历了起步、展开、推进与深化等几个阶段，并且每一阶段都具有其特点。具体而言：

　　（一）起步阶段：改革视角趋于微观

　　1992年全国政法工作会议提出积极改革政法管理体制，1995年第17次全国法院工作会议明确了审判方式改革、法院体制改革等方面任务，1996年第一次全国审判方式改革会议系统提出审判方式改革的目标和要求，审判方式改革逐渐从民事经济领域向刑事审判领域扩大，进而延伸至整个司法体制，即公正、高效司法的实现问题。

　　（二）展开阶段：改革方向、任务更加明确

　　1997年十五大正式将“依法治国”作为基本的治国方略，并首次提出推进司法改革，建设社会主义法治国家，从此司法改革进入制度、机制创新的全面发展阶段。这时期的改革主要包括法院、法官制度的改革、审判制度改革，以及检察机关办案方式、检察官制度、检察组织的改革。同时从改革的对象来看，注重发挥法律共同体的作用，一系列文件的发布体现了这一阶段的改革成果。

　　（三）推进阶段：强化党对司法改革的领导

　　2002年十六大进一步提出推进司法体制改革并提升到新的高度，要在全社会实现公平正义，通过完善机构设置、保障依法独立行使职权，健全权责明确、配合制约、高效运行的司法体制，解决执行难问题，改革工作机制和人财物管理体制，惩治司法腐败。2003年中央司法体制改革领导小组成立，明确改革的指导思想、工作方法以及改革任务。各部门根据中央统一部署分别制定改革计划，主要集中在制度改革层面。

　　（四）深化阶段：改革成果转化为立法

　　2007年十七大以后，司法改革逐步深化。十七大报告提出深化司法体制改革，规范司法行为，保证审判机关、检察机关依法独立公正行使职权。中央司法体制改革领导小组《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》（以下简称“司改意见”）提出加强诉讼监督、改革执行体制、防止司法行政化等60项改革任务，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部分别根据司改意见做具体部署。本阶段的一些制度改革成果相继入法。2012年刑事诉讼法修改增加的刑事和解、小区矫正、量刑规范化等制度即是体现。

二、新一轮司法改革的重点

　　司法改革的总体目标是增强司法权威和司法公信力，而达到这一总体目标需要满足一些基本要素，即独立、制约、职业化、责任化，这些要素构成一个相互影响的完整系统。2012年党的十八大报告提出进一步深化司法体制改革，并将体制改革作为本次改革的重心。继而，十八届三中全会提出改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统管，健全司法权力运行机制，改革审委会 制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。倍受瞩目的十八届四中全会首次以“依法治国”为主题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，专门就全面推进依法治国作出部署，以建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家为总体目标。从本轮司法改革的目标可以看出，我国的司法改革已步入体制性改革的关键时期。而且，与以往司法改革由中央政法委主导不同，本轮司法改革由中央顶层设计并统一部署，改革力度大。就具体的改革内容而言，主要集中在以下几个重要方面：

　　（一）加强宪法实施

　　我国现行宪法颁布至今已三十年有余，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系也已形成，单纯的“立法”已不再是我国具体落实社会主义法治建设的中心，而法的实施，尤其是以宪法为中心的社会主义法律体系的实施，才是我国现阶段实现依法治国的关键。宪法是司法体制的根本依据，也是判断司法改革合法性的基本尺度。实践表明，宪法的实施状态多停留在口号上。因此，十八届四中全会《决定》要求健全宪法实施和监督制度，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。完善全国人大及其常委会宪法监督制度，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。维护宪法的稳定与权威、保证宪法的实施，是保障我国法制统一的基础和前提。

　　加强宪法实施需要关注宪法的解释。宪法是根本法，是统摄性法律，所规定的条文内容不可能如部门法那般详细具体。准确把握宪法规范的精神，就要对宪法内涵作出符合立法原义的解释，健全宪法解释的程序机制，就是对宪法原义的严格把关，避免宪法解释的随意性以及适用上的冲突。

　　加强宪法实施需要加强备案审查制度，防止规范性文件违宪。事实上，自我国1982年宪法赋予全国人大常委会规范性文件审查权，法规备案审查早已有之，但早期的备案审查基本与“存盘”无异，没有审查规范性文件。2003年《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》实施后，被动审查与主动审查相结合的备案审查制度得以确立，但运行效果不好，究其原因，在于缺乏有力的审查机构和程序保障。四中全会《决定》对落实备案审查的要求有利于保障人大法律监督主体的地位。

　　加强宪法实施，也需要落实国家宪法日制度。十八届四中全会《决定》将每年12月4日确定为国家宪法日，在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。2001年我国确立12月4日为法制宣传日，目的是宣传宪法，但只侧重部门法的宣传，此次《决定》确立的国家宪法日不在于称谓上的变化，而在于真正实现依宪治国，使宪法观念识于心、践于行。

　　（二）去除司法地方化与行政化

　　长期以来，地方党委、政府对司法的不当干预，以及上级院领导批示影响案件处理，审者不判、裁者不审一直是造成我国司法公信力不足的顽疾。司法行政化使法官对法院整体有依附性，原因在于我国仅认可法院在整体上的独立性，但不承认法官个人的独立性，过多的强调法院的整体作用而对法官个人进行干预控制已成为法院工作机制运行的通常做法。

　　司法地方化的根源在于地方党委对司法人事的控制权，实践中地方院院长由本院的上级院党组和其所属地方的党委考核提名，否则人大无法启动选举任免程序，地方党委往往整体上有更大的决定权。然而地方各级法院是代表国家行使司法权，即使设在地方行政区域内，也不应是“地方的法院”。因此解决体制性问题是本轮司法改革无可回避的问题，改革的根本因素之一就是必须加强司法独立，去除司法的地方化与行政化。

　　1.人财物省级统管

　　我国的宪法和相关组织法都规定了，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而司法实践中，地方党政干预司法现象却一直以来难以得到彻底根治。地方党政之所以能够干预司法，系由其掌控了司法机关的人事财政，为地方权力干预司法开方便之门，久而久之，必然影响司法独立。十八届三中全会就已提出改革司法管理体制，推 动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，从总体上指明了方向，并提出司法机关要保持应有的独立性。司法行政事务管理权是中央事权，非地方事权，司法体制改革的最终目标是实现司法行政管理权限全部收归国家，由全国统一管理，但一步到位全部收归国家目前尚有一定困难，目前授权由省级统管省以下地方院的人财物具有过渡性。

　　2.司法管辖与行政区划相对分离

　　十八届四中全会《决定》提出优化司法职权配置，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，这是触及司法体制改革的核心内容之一，对去除司法地方化意义重大。

　　最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件，将打破地域和级别等传统限制，一些具有特别重大影响的案件，跨省的民商事案件和行政案件在中院一审后，可能直接上诉到最高人民法院巡回法庭，而不一定是传统的省（区、市）高院。这将有利于审判机关重心下移，方便当事人诉讼，同时是最高人民法院监督指导全国法院审判工作，提高审判质效的有效方式，有助解决司法地方化。

　　而建立跨行政区划的人民法院、人民检察院有利于排除地方保护主义的干扰、提升司法公信力。就司法实践情况来看，近年来，无论是跨行政区划的案件数量还是案件的类型都在激增，沿袭司法管辖与行政区划一致设置的制度不利于平等保护跨区划当事人的合法权益以及法院独立审判。目前，我国试行的跨行政区划的知识产权法院为探索设立跨行政区划的法院、检察院作了铺垫。

　　3.领导干部干预办案责任追究

　　对于“过问留痕”制度，2011年最高人民法院出台过办法，建立过问案件者全程留痕制度，2013年重申院长、庭长行使审判管理权将全程留痕，但效果不明显。人民法院、人民检察院依法独立行使审判权、检察权是宪法的规定，实践中领导干部利用职权干预司法、插手具体案件严重影响了司法公正，甚至酿成冤案错案，损害司法公信力，造成无可挽回的后果。十八届四中全会《决定》提出建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度；任何党政机关和领导干部不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分，造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。这将有效遏制领导干部干预具体案件，保障司法机关依法独立公正行使职权。

　　（三）审判权与执行权分离

　　审判权和执行权，属于不同属性的两种权力，其中审判权是司法权力，而执行权具有行政性质，应当将两者分

　　别交由不同的主体行使。党的十六大就提到审判权和执行权相分离的问题，目的是进一步解决执行难，我国生效民事和行政裁判有人民法院执行，但一直以来，“执行难”不仅困扰着当事人，也影响了司法权威。虽然法院内部实行立案、审判、执行分权制约，但由于法院在执行过程中裁量权较大，执行腐败现象时有发生。十八届四中全会《决定》提出推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，这将有助于化解司法实践中“审而不执”的尴尬局面。关于具体的改革路径，可以考虑将执行权交给司法行政部门行使。

　　（四）办案责任制

　　十八届四中全会《决定》提出明确司法机关内部各层级权限，健全内部监督制约机制。司法机关内部人员不得违反规定干预其他人员正在办理的案件，建立司法机关内部人员过问案件的记录制度和责任追究制度。完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。推进严格司法，明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。推进严格司法，必须建立科学的司法权力运行机制，办案质量终身负责是实现让审理者裁判、由裁判者负责，以及落实司法责任制的具体化要求。同时，实行责任倒查和问责制是从责任制度入手预防错案，分析错案原因、后果，达到事前预防与事后追责双重效果。随着此次改革，让审理者裁判、由裁判者负责的办案模式将逐步落实。

　　（五）司法人员分类管理

　　建立符合职业特点的司法人员分类管理制度是深化司法体制改革的基础性保障。长期以来，我国法院、检察院沿用单一化管理模式，审判职能与行政职能不分，岗位职责不清，论资排辈，容易造成人才流失，也容易导致行政化办案机制的形成。为此中央全面深化改革领导小组第三次会议通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》以及《上海市司法改革试点工作方案》，对司法人员分类管理做出规定。未来，不仅应当推行司法人员的分类管理制度，还应当注重推行法官、检察官职业化队伍建设，实行有别于普通公务员的法官、检察官管理制度。

三、新一轮司法改革面临的问题

　　从本轮司法改革相关文件及实践中暴露的弊端中可以看出，当前司法改革要解决的关键问题就是去除司法的地方化和行政化，建立符合司法职业属性的职业化，保障司法机关依法独立行使职权。本次改革的重要特点是先行试点，并鼓励试点采取不同模式，从而择优适用，避免盲目改革。司法改革能否收到实际效果，改革方向的正确性是前提，但必不可少的是具体制度的设计能否到位，研究论证切实可行的改革方案已成为当前司法改革不得不重视的 问题。

　　（一）改革措施与现行法的协调

　　司法改革往往有立法改革作为前奏，目的在于维护法律的统一适用以及防止司法机关以改革名义僭越立法权。在去除司法地方化的举措上，本次改革将司法机关人财物统一交由省级层面管理与我国《宪法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》等基本法的相关规定冲突，表现为省级统管与人大任免模式之间的冲突。我国目前的司法改革方案与我国宪法关于人民法院以及审判制度的基本规定不一致，表面上看，似乎我国进行司法改革可以抛开宪法的约束力，而实际上，在保障宪法权威的同时落实司法改革才是我国探索深化司法改革过程中必须坚持的原则。最根本的解决路径是修改以上基本法的相关规定，将地方人大及其常委会任免法院院长、检察院检察长改为由省级人大常委会决定，将两院报告的票决制改为不符合任职条件的罢免制，同时，我国《公务员法》应做相关修改，将法官、检察官从公务员队伍中分离，使其脱离行政部门管理。

　　（二）省院统管与司法行政化

　　司法机关人财物由省级院统一管理，目的是去除司法地方化，但人事权与财政权提级管理是否会加深司法的行政化成了摆在面前的问题。对省级院统管进行制约就是要对其进行民主监督，应提倡司法行政的民主化，避免采用传统集权的方式，尽可能把遴选权、提名权、任免权分散行使。同时，省统管是否可以彻底去除司法地方化尚存疑虑，地方上法外因素对司法的干预不只限于人财物的管理，其他因素如地方法官、检察官的亲属大多在其所在行政区划的地方单位供职，以及子女上学问题，因此司法人员与地方利益的牵扯无法根本性割断，这些法外因素尚可为地方权力干预司法人员办案提供可乘之机。

　　（三）司法权责统一与职业能力

　　我国宪法将审判权赋予的是法院而非法官个体独立行使，一定程度上导致我国评价司法效果，更多的注重的是法院整体作用的发挥，而相对忽视对法官个体职业能力的提升。改革审判权运行机制与责任承担方式，涉及审判组织与法院内部管理者之间的关系，由单纯的行政管理模式转向审判监督模式。本次改革强调法官、检察官依法独立行使职权，实现审理者裁判，裁判者负责，关系到法官业绩考评，但从我国现实情况看，法官、检察官整体的职业素养有待提高，现阶段我国法官、检察官在履行职权过程中，为达到司法权责统一还应注重权力行使的受制性，有必要对法官、检察官设置惩戒和退出机制，从年龄、学历、阅历、经验等方面综合考虑法官、检察官的任职资格，同时加强对法官、检察官的职权监督，避免法官、检察官滥用职权。另外，法官、检察官的职业保障措施仍显不足，影响法官、检察官履职的积极性。

　　（四）员额制改革与办案压力

　　实行司法人员分类管理后，根据员额制度重新确定法官、检察官员额，意味着一部分不适应办案要求的法官、检察官将被分流到其他部门或退出司法队伍，而在素来案多人少的办案压力下，即使扩充司法辅助人员的数量也难消解给承办法官带来的案件压力，因此在构建司法职业队伍的同时，对于过渡时期面临的办案压力，应给以缓冲，以免造成司法人力资源的二度流失。而且，司法人员结构的调整往往伴随着利益的调整，涉及干部管理体制、财政体制等体制层面的变革，如何找到利益的平衡点也是关系此次改革实效的要素。此外，我国目前司法人员队伍不稳定，这也是实行员额制改革应该考虑的问题。

四、新一轮司法改革的展望

　　展望新一轮司法改革，应当重视以下几个方面的问题：

　　（一）以司法规律引导司法改革

　　尊重司法规律是司法体制改革的一个基本指导方针。“司法活动有其固有的规律性，完善司法制度、深化司法体制改革，要遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。”司法规律包括司法权力的配置规律、司法权力的运行规律、司法权力的制约规律等，这是由司法自身的特点所决定的，任何偏离了司法规律的改革注定将是失败的。

　　（二）顶层设计不排斥地方创新

　　司法改革的顶层设计高屋建瓴，从国家全局层面对司法改革作出了全面规划与整体设计。习近平总书记强调，凡属重大改革要于法有据。司法改革的很多问题都涉及到法律修改问题，对于这些问题必须纳入到顶层设计的范畴才能够确保国家司法改革的统一、有序与合法。尽管司法改革的顶层设计为我们指明了前进的方向，但这并不意味着司法改革的顶层设计排斥地方上进行一些积极的探索创新。实际上，地方的有益探索也能够为顶层设计提供多样的经验与样本。当然，地方的探索创新必须做到规范、有序，并从整体上保证国家的法制统一、稳定。此外，地方的改革探索还应当按照可复制、可推广的要求进行。

　　（三）司法改革需要配套制度

　　司法改革是一项整体工程，任何一个改革都是牵一发而动全身。因此，在改革过程中应当注意各项制度的配套、协调问题，以为各项制度改革创造可发展、可持续的司法环境。例如，法官、检察官办案责任制改革，为了确保这项制度的落实，还必须构建相应的错案标准，明确追究法官、检察官办案责任的具体情形。再比如，构建突出法官、检察官主体地位的各项制度，仅仅明确法官、检察官的主体地位还是不够的，还必须关注法官、检察官获得主体地位后的权力制约监督问题，防止滥权，唯有如此，才能够保证权力与责任的统一。