【作者简介】施鹏鹏，教育部、财政部“2011计划”司法文明协同创新中心，中国政法大学证据科学教育部重点实验室教授，博士生导师。

【期刊名称】《法律适用》【期刊年份】 2016年 【期号】 6

【中文关键词】 司法管理，审判公正，判决质量，效率

【摘要】 实证数据表明，审判公正在中国远未合乎公众期待。对于审判权的公正运行，传统的学术研究更主要立足内部视角，侧重审判权体系内的“相对自我调整”而忽视审判体系在外力持续推动下的完善与发展，且容易陷入理论的“循环论证”。在司法管理这一外部视角下，司法审判便是法院生产“判决”产品的过程。判决质量是否合乎“用户”期待，是评估司法质量优劣的核心标准。在比较法上，各国优化审判质量的模式主要包括四类：程序型、管治型、管理型以及结构型。自三中全会、四中全会以来，一系列蕴含司法管理目标的改革举措已在各试点单位试行，并已取得了相当的成果。但决策层对司法管理体系的整体目标和方法设定缺乏理论的系统性与自觉性，并未在学理的高度上意识到司法管理与审判权的公正运行存在紧密的关系，这无疑为理论界及实务界提供了全新的命题。

【全文】

引论

自上个世纪八十年代以降，司法改革便一直是理论界及实务界所热衷探讨的“显”命题。在司法体制改革的诸多举措中，“保障审判机关依法独立公正行使审判权”被普遍视为最核心的一项重要内容，并体现在诸多决策文件中。例如十八届三中全会所审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、十八届四中全会所通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等均明确提出“确保依法独立公正行使审判权”，并确立相应的改革举措。习近平总书记在“全面推进依法治国”的集体学习中更是明确指出，“回应人民群众对司法公正公开的关注和期待”，“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”，“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

但公正审判权的实现是一项十分复杂、系统的工程，所涵盖的内容甚至还有所争议。[1]国内学者多数以内部视角，即立足审判权自身的内容及运行逻辑，尝试在国际经验与中国特色之间寻求某种衔接，并据此提出了许多极有裨益的见解，极大地推动了中国审判理论与实践的进步。[2]而公正审判权的实现还可以尝试外部视角，即从管理的角度切入，对法院的审判活动进行质量评估与绩效考核，在司法管理层面建立一套高效有序的保障机制。秉承此一思路，笔者将首先对中国司法审判运行的基本状况进行初步评估，分析现代司法管理理论对审判公正的运行，结合时下中国的司法改革举措，主张以“善治”为目标产出“正义”。

一、中国审判权公正运行的现状——以20个省/自治区/直辖市的实证调查为分析样本

2015年，中国政法大学司法文明中心在全国范围内进行第二次司法文明指数测评，“审判权的公正运行”是极为重要的三级指标，在民事司法程序、刑事司法程序以及行政司法程序中均有重要反映。笔者有幸参与其中，深感源自一线的实证数据对于准确、客观、深刻地了解中国审判权公正运行的现状极为必要，这也是研究审判权问题的重要素材以及逻辑起点。

本次测评主要采用问卷调查方法，调查范围涵盖了全国20个省/自治区/直辖市，分别为北京市、山西省、内蒙古自治区、吉林省、黑龙江省、上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、山东省、湖北省、广东省、海南省、重庆市、四川省、贵州省、云南省、青海省和宁夏回族自治区。调研对象是每个省/自治区/直辖市的普通公众和法律职业群体（包括法官、检察官、警察和律师，以下简称专家）。其中，每个省份向普通公众发放600份问卷，向专家发放200份问卷，实际有效样本总量为16037份。

司法文明指数下设10个一级指标，每个一级指标各占10%的比重，并将10%的比重均分对应二级指标；相应地，二级指标的比重又均分给对应的各个题目。具体的指标算分遵循“题目赋分→二级指标得分→一级指标得分”的过程。首先，根据赋值原则对95个问题逐一赋分。其次，对问题所属的二级指标算分。具体算分过程如下：若二级指标下仅有一道题目，则以该题的均分作为该指标得分；若二级指标下有多道题目，则以多道题目最终均分作为该指标得分。最后，在求得各二级指标的得分后，以其均分作为所属一级指标的得分。在二级指标的算分过程中，我们对专家和公众数据加权处理，专家：公众的权重为5：5，如有客观指标，则在5:5的基础上，专家及公众的调查得分：客观数据的权重为9:1。如果某个题目在专家和公众卷中同时出现，则专家：公众的权重为5：5，若某个题目只出现在某个群体中，我们用该群体的均分作为所有群体的得分。以省市为单位，任何群体中有未答题目者，该人群在该题目上的得分则用该省市其余人群在该题目的平均得分来补齐。

在10个一级指标的得分比较中，“民事司法程序”以65.1分位列第5名，包括4个二级指标：1.民事起诉得到及时受理；2.民事审判符合公正要求；3.民事诉讼中的调解自愿、合法；4.民事诉讼裁判得到有效执行。4个二级指标得分如下：

（图略）

“刑事司法程序”以65分位列第六名，包括3个二级指标：1.侦查措施及时合法；2.审查起诉公正有效；3.刑事审判公正及时有效。3个二级指标的得分情况如下：

（图略）

“行政司法程序”以59.6分位列第八名，包括3个二级指标：1.行政起诉得到及时受理；2.行政审判符合公正要求；3.行政诉讼裁判得到有效执行。3个二级指标的得分情况如下：

（图略）

不难看到，无论在何种类型的诉讼中，审判公正均远未合乎期待（“民事审判符合公正要求”：63.5分；“刑事审判公正及时有效”：66.5分；“行政审判符合公正要求”：67.8分），很难有效承载司法审判本身所应有的功能。因此，审判权的公正运行应引起理论界及实务界的高度重视。

二、确保审判公正的外部视角：司法管理

审判权的公正运行涉及诉讼制度、程序机理、权利保障乃至各项配套举措，是一项综合、复杂且可能“牵——发而动全身”的工程。因此，不同的观察立场可能得出不同的结论。传统的学术研究更主要立足内部视角，致力于解析审判权的构成要素及内在运行逻辑，尝试构建一套符合现代司法理念、可有效实现司法公正的审判体系。这种类型的研究自是十分必要，对于中国审判理论与实践的发展亦作出显著贡献。但内部视角更侧重审判权体系内的“相对自我调整”（auto-or-ganisation relative），而忽视该体系在外力持续推动下的完善与发展，且容易陷入理论的“循环论证”。故从司法管理这一外部视角全面审视与解读审判权公正运行的理论与制度实属必要。

（一）新公共管理运动的兴起

“新公共管理运动”肇始于20世纪70年代，主要源于“新自由主义”思潮的冲击。自上世纪中叶起，欧美国家普遍所奉行的凯恩斯主义经济学以及“福利国家”理念面临着经济滞胀、政府机构膨胀、税负增加、公共服务效能低下的严峻挑战，减缓了经济的增长速度，引发了民众的不满。这在意识形态促成了新自由主义的兴起。新自由主义强调自由市场在各领域的主导作用，批评政府过度的干预，主张用市场的力量取代政府决策来配置社会资源并且做出相应的制度安排。新自由主义的倡导者认为，新公共管理理论可有效促进政府公共职权机构运行的合理性，将效率、效能、生产力、绩效、盈利性以及适应性作为公共职权机构重构的目标。70年代末期，英国前首相撒切尔夫人首开先河，采用新右派理念革新英国政府组织，自此，掀起了全球化新公共管理运动的思潮。自80年代，西方各国政府莫不将新公共管理奉为圭皋，积极推进政府组织与公共服务管理变革，[3]开始全面推行政府绩效评估。90年代，公共部门绩效评估在西方各国达到鼎盛时期。

新公共管理的核心内容主要有8项：其一，强调职业化管理。公共组织尤其是政府必须清楚管理的内容、方法及对象，公共管理人员不是传统意义上上令下从的行政官员，而是真正的管理者；其二，明确的绩效标准与绩效评估。新公共管理与传统公共管理的重要差别之一即关注产出或结果，而非投入及过程，强调个人与机构的绩效；其三，项目预算与战略管理。项目预算系统取代以往的“一线项目”预算，依据机构的具体项目分配资金，明列项目、子项目及更低层次项目所需的成本。人员的配给不再由人事部门决定，其亦属项目预算的组成部分；其四，提供回应性服务。新公共管理强调顾客至上，将公民拟制为消费者或顾客，以市场取代政府，满足顾客的不同需求；其五，公共服务机构的分散化及小型化。新公共管理运动中最重要的结构性变革是，建立执行机构或半自治性的分散机构，使其负责执行公共项目及提供公共服务；其六，竞争机制的引入。通过市场力量改造政府，公共部门引入市场机制，公共部门与私人部门之间及公共部门之间开展竞争，以缩小政府规模，提高公共物品及服务供给的效率；其七，采用私人部门的管理方式。公共部门引入当代私人部门的管理经验、理论、方法及技术，如项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制等等；其八，管理者与政治家、公众关系的改变。管理者与政治家之间建立起更为密切灵活的关系，公共管理成为政治管理的一种形式，公共管理者日益变为官僚政治家。管理者与公众之间从服从关系变为服务关系。[4]

（二）管理与审判：两种逻辑的融合与冲突

几乎在同一时期，司法系统亦面临着新自由主义的追问：在司法资源极为有限、诉讼案件却呈爆炸之势的今天，司法审判体系是否亦应进行高效管理，以达致效率与公正的双重目标？[5]从一开始，审判与管理便产生重大的分歧[6]：前者以追求合法、公正为指向，后者却以提高绩效为核心。不少学者激进地认为，法院不同于一般的政府机构，以绩效评价审判工作是“司法的后退时代”。[7]“新自由主义”尝试以“效率”取代“正当性”，认为高质量的判决应是“迅速、有效且以最小的代价”，怎样的法官会支持回到“高度精简”、“官僚式”甚至“缺席判决”？[8]而且，司法管理是审判独立的潜在威胁，绩效考核指标的制订可能使法官致力于公正以外的目标，屈服于源自管理者直接或间接的指令。应当说，学者与法官的担忧既有理性的一面，也有非理性的一面。前者更多源于管理与审判两种逻辑的内在冲突，而后者则主要是因为法科人士对管理这一陌生领域诸多理论的误读。

对此，一些学者提出，“应以全新的质量视角考察司法管理，如此，司法管理与司法权之间的冲突即可调和”。[9]一旦赋予管理以质量属性，管理就不再是一种不透明复杂的官僚体系、一种“恶”的存在，而是一种促进司法在公共服务领域更为现代化、合理化及合法化的手段。[10]法国学者雅克•谢瓦利（Jacques Chevallier）教授则认为，“质量是一种改变行为及调整模式的方式……质量议题是意识形态的催化剂及改革的动力，因此不容忽视”。[11]他认为赋予管理以质量属性有两层含义：一是追求效率，即“管理要求在最佳状态下完成任务，这就需要注意提供服务的质量及最大限度利用可资利用的方法”；二是参与一般意识形态的构建，即“构建全新的、更为灵活、更为宽容的模式使每个人都参与到管理责任中，以此替代基于权威及强制力而盛行于内部秩序及社会关系的刚性命令模式”。[12]面对合理化、现代化及透明化的新要求，管理质量的新标准也将产生。质量议题带动组织及功能运转新方法的产生，这也为以积极方式重新审视司法管理带来契机。

应当说，管理与审判的融合，在各个国家均经历了无意识的抵制、技术性的抵制、被动的屈从以及主动的提升等四个阶段，[13]其中既有决策者及学者的主动推动，更有现代审判实践发展的逆向施压。公众对现代司法审判的多元需求，是新公共管理运动诸多理念得以在司法审判领域渗透并蓬勃发展的核心动因。

（三）司法管理视角下的审判权

从管理的角度看，司法审判便是法院生产“判决”产品的过程。判决质量是否合乎“用户”期待，是评估司法质量优劣的核心标准。在比较法上，各国优化审判质量的模式主要包括4类：程序型、管治型、管理型以及结构型。程序型模式是指通过对民事程序或刑事程序的变革以达到优化司法质量目标的政策模型，这是传统司法改革最为常见的方法。例如1989年意大利引入了对抗式的刑事诉讼程序，以期强化庭审的对抗性，凸显律师地位及被告的权利保障；1999年葡萄牙的政府司法规划改革了诉讼程序，提高了纠纷的解决速度；芬兰改革了民事及刑事诉讼程序，设立了以直接言辞原则与集中庭审原则为核心的程序；丹麦司法委员会及法院致力于“新语言政策”，确立司法论据方针，以加快司法文书的写作进程；[14]管治型模式是指通过创设独立自治的权力主体以达到强化司法独立及优化司法质量目标的政策模型。这是欧陆国家较为青睐的模式，因为较之于普通法系国家，有着职权主义传统的欧陆各国司法系统更具科层制特征，由法院院长及检察长组成的司法自治机构所发挥的管制效果更为显著，最典型的例证是司法委员会在欧洲各国的普遍设立。司法委员会是司法系统内部成立的全国性独立自治机构，主要功能是保证司法官独立；管理型模式是指通过引入管理工具促进司法服务运作以达到优化司法质量目标的政策模型，如行动计划、工作流程方案、实施效果评估、信息技术投资及通讯技术改革等。比较典型的如量化评估。美国在1990年的民事司法改革中已经开始尝试由独立机构量化评估民事改革效果，其采用了7项指标对20家参与改革的法院进行了长达5年的评估。之后的初审法院绩效评估体系更是将量化评估推到一个高峰，甚至成为量化评估的典型范本。又如信息技术的应用。2001年，为加强法院系统内部信息流转畅通，法国推进了司法内网及司法数据库的建设，这一举措也进而推动了判决文书质量的提高及判例法的统一；结构型模式是指通过调整司法组织结构、司法职位的数量或功能以达到优化司法质量目标的政策模式。例如，意大利于1999年统一了具有一般管辖权的一审法院及驻法院的检察机关。此一改革旨在减少法庭数量，通过创设独立机构及重新界定法院管辖权以实现案件的合理分配。为提高法院效率，意大利还增设独任法官法院，负责审理之前由3名法官组成合议庭审判的案件。

三、中国司法改革背景下的司法管理与审判权公正运行

（一）“人”的管理：法官人员分类制度改革与审判权的公正运行

以往，中国的法院一直奉行行政化管理，既严重影响法官独立、公正行使审判权，还极大降低了诉讼效率。以“层层审批”、“领导把关”、“审委会兜底”为特点的法院行政化办案机制导致诸多案件“审理权”与“决定权”分离，“审理者不裁判”、“裁判者不审理”的乱象普遍存在。员额制的推行便是破除以往的行政审批制，将裁判权交由法官，回归“让审理者裁判”的正常司法轨道。之后，“行政事务”将与“司法事务”彻底分离，行政官僚化的管理体制也将不再适用于法院系统。院长、庭长以及各业务部门的主管一旦入额，也必须参与案件办理，与普通法官之间并非“上下级关系”，不能以“行政管理”之名直接或间接干预办案。此外，员额制改革也能保障法官从大量事务性、程序性的工作中解放出来，实现法官审判事务的纯粹化，进而提高审判效率。法官的职责保障以及司法责任追究也有了更明确的指向。因此，尽管员额制在推行过程中还存在一定的问题，但以“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”为目标的法院人事管理对于保障审判权的公正运行无疑至关重要。

（二）“财”的管理：“省级直管”与审判权的公正运行

在现行的权力体制下，“司法权从根本上说是中央事权”。[15]各地法院不是地方的法院，而是国家设在地方代表国家行使审判权的法院。故国家应推动各级法院在财政上独立于地方政府，这也是“省级直管”的基本法理所在。最高人民法院在2014年7月发布的《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》（以下简称“四五纲要”）中明确规定，“配合中央有关部门，推动省级以下地方法院经费统一管理机制改革。完善人民法院预算保障体系、国库收付体系和财务管理体系，推动人民法院经费管理与保障的长效机制建设。严格“收支两条线”管理，地方各级人民法院收取的诉讼费、罚金、没收的财物，以及追缴的赃款赃物等，统一上缴省级国库。加强‘两庭’等场所建设。建立人民法院装备标准体系”（第63项）。尽管在过渡期，各试点法院在省级财政拨款仍存在较严重的问题，但“推动省以下地方法院人财物统一管理，对于确保人民法院依法独立公正行使审判权、确保国家法律统一正确实施，具有重要而深远的意义”。[16]

（三）“案”的管理：案件质量评价体系与审判权的公正运行

“四五纲要”第21项提出“建立科学合理的案件质量评估体系”，“废止违反司法规律的考评指标和措施，取消任何形式的排名排序做法。强化法定期限内立案和正常审限内结案，建立长期未结案通报机制，坚决停止人为控制收结案的错误做法。依托审判流程公开、裁判文书公开和执行信息公开三大平台，发挥案件质量评估体系对人民法院公正司法的服务、研判和导向作用”。从根本而论，案件质量评估体系是司法审判管理中极为重要的命题，现代社会司法活动的高度复杂化使得正义这一司法本质属性无法独善其身，必须通过高效、有序等其他价值予以巩固，这也催生出司法活动的多重目标性。当然，中国时下的案件质量评估体系仍存在“评估目标定位不清”、“地区差异考虑不够”、“定量方法过度偏重”、“司法用户欠缺关注”等缺陷，但案件质量评估体系对于提高审判质量、强化审判权的公正运行、实现司法管理的技术化、精细化、专业化以及规范化等无疑发挥着至关重要的作用。

但仍应看到，传统的法学研究对管理学的论域关注不足，仅主要立足司法实践经验的反馈，并作一粗放式的总结。如何精准使用司法管理的方法指导审判实践，以促使公正与效率的最佳结合？如何综合使用管理学、经济学及社会调查的方法以对审判效果进行质量评估分析？如何科学设定司法管理评估的指标体系？这些均值得理论界及实务界作进一步探索。有鉴于此，本文仅以有限的篇幅作一提纲挈领式的分析，并呼吁所有关心深化司改的同仁均能为此投入精力，为构建良好、有序、公正的审判秩序提供智力支持。

【注释】 本文系重庆市高级人民法院2015年度重点调研课题“法官员额及法院人员分类制度研究”（项目号：cqfykt201503，主持人：重庆市梁平县人民法院院长石溅泉）阶段性成果。

[1]张吉喜：《论刑事诉讼中的公正审判权》，西南政法大学博士论文2008年，第8页。

[2]例如熊秋红：“解读公正审判权——从刑事司法角度的考察”，载《法学研究》2001年第6期。

[3]如英国从“效率小组（Efficiency Unit）”、“绩阶计划（Next Steps）”、“公民宪章（Citizen’s Charter）”到“最佳价值（Best Value）”等一系列革新行动；德国的“新治理模式（Neues Steuerungsmodel, NSM）”；法国的“行政现代化政策（AdministrativeModernizationPoli- cy）”；荷兰的“行政自主性改革（Autonomisation Reform）”；澳大利亚的“公共服务改革法（Public Service Reform Act）”、“公共服务法（Public Service Act）”；新西兰的“行政文化重塑运动（Reshaping Administrative Culture）”；美国的“国家绩效评鉴委员会（National Per- formance Review, NPR）”；加拿大的“公共服务改革法（Public Service Reform Act）”等等。

[4]陈振明：“评西方的‘新公共管理’范式”，《中国社会科学》2000年第6期。

[5]N. Arpagian, Et si la justice se mettait au management?, Le nouvel économiste,1998, n°1115, p.116.

[6]更详细的争论，参见Nicolas d' Hervé., La magistrature face au management judiciaire, in RSC 2015 p.49 et s。

[7]J.Commaille, La justice entre détraditionnalisation, néolibéralisation et démocratisation : vers une théorie de sociologie politique de la justice, in J. Commaille et M. Kaluszynski, La fonction politique de la justice, La découverte,2007, p.309.

[8]J.-P. Jean, Leservicepublicdelajustice, Conférenced'ouvertureducolloque : Peut-onévaluerl'efficacitédessystèmesjudiciaires ?, Site Internet du Conseil de l'Europe, Commission européenne pour l'efficacité de la justice, Newsletter de la CEPEJ n°6, mars 2010, www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/newsletter/2010/newsletterMars10_fr..., site consulté le 10 janv.2015.

[9]Lucie Cluzel,“La promotion de la qualité dans les services publics, un précédent pour la Justice?” in Emmanuel Breen, Evaluer laJustice, PUF 2002, p.53.

[10]Lauren Bertier and Hélène Pauliat,“Quality management in the judicial system and the courts in France”, in CEPEJ, Qaulity management in courts and in the judicial organiasations in 8 council of the Europe member states,2010, p.57.

[11]J.Chevallier,“Le discours de la qualité administrative”, RFAP 1988, n°46, p.122.

[12]J.Chevallier,“Le discours de la qualité administrative”, RFAP 1988, n°46, p.123.

[13]此处借用了法国学者尼古拉的部分措辞，参见Nicolas d' Hervé., La magistrature face au management judiciaire, in RSC 2015p.49 et s。

[14]Fabrim., JeanJ.-P., LangbroekPh. etPauliath., L’administrationdelajusticeenEuropeetl’évaluationdesaqualité, Montchrestien,2005, p.101.

[15]“加快深化司法体制改革——五论学习贯彻习近平同志在中央政法工作会议重要讲话”，载《人民日报》2014年1月22日第2版。

[16]贺小荣：“省以下法院人财物统管，司法管辖与行政区划适当分离”，载《新华每日电讯》2014年7月10日。